以建设川渝高竹新区为抓手 强化改革创新 积极探索经济区与行政区适度分离

唐川

推动成渝地区双城经济圈建设，是以习近平同志为核心的党中央着眼全局和长远发展作出的战略部署，是形成高质量发展的重要增长极、优化国家区域经济布局的战略决策，是打造内陆开放战略高地、优化国家对外开放格局的重大行动，是保护长江上游和西部地区生态环境、维护国家生态安全的必然要求。“两中心两地”的定位使成渝地区战略地位凸显、战略空间拓展、战略潜能释放，为成渝地区发展带来前所未有的战略机遇。重庆市渝北区坚定不移把习近平总书记重要指示精神和市委要求贯彻到实践中、落实在工作上，更加注重从全局谋划一域、以一域服务全局，更加注重尊重客观规律、发挥比较优势，更加注重做大自己、做深合作，切实做到中央和市委有部署，渝北有行动。

成渝经济走廊、成渝经济区、成渝城市群等概念提出由来已久，但在协同化发展的过程中，存在着诸如断头路、产业同构化、招商引资竞争等现象。究其原因，主要在于地方政府都有自己GDP、财税、人才等方面的目标追求，首先考虑的是这样做对自己是否有利。在现有的行政区划下，能否打破利益的藩篱，实现资金、技术、人才的同城化流动，这是实现川渝协同发展的核心问题所在。

解决这一问题的关键在于破解跨行政区合作的体制机制障碍，仅靠地方政府的“自发性合作”是无法破壁的，而由国家层面加强顶层设计的引导和推动，能使原先束手无策的很多问题迎刃而解。《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》明确提出“探索经济区与行政区适度分离改革”，率先探索建立统一编制、联合报批、共同实施的规划管理体制，试行建设用地指标、收储和出让统一管理机制，探索招商引资、项目审批、市场监管等经济管理权限与行政区范围适度分离。

一、深化机制创新，积极探索经济区与行政区适度分离

（一）统筹协同，坚持一盘棋思维、一体化理念

一是建立集约高效、保障有力的组织架构体系。“画圈”绝非画地为牢，必须遵循经济圈建设规律，改变传统行政区框架配置资源的模式，按照“决策层+协调层+执行层”的组织架构，成立跨行政区的协调管理机构。目前，重庆市渝北区与四川省广安市正在携手共建川渝高竹新区，就是采用的这种模式，构建了“领导小组+管理机构+市场化运营公司”运行体系。

二是建立统一编制、联合实施的规划管理体制。一体构建“总体规划—专项规划—详细规划”三级国土空间规划体系，逐级划定生态保护红线、永久基本农田保护线、城镇开发边界，并同步建立各类规划衔接机制，实行多规合一，确保规划协调一致。与此同时，深化规划审批制度改革，赋予共建区更大自主权，对控规实施一般性技术内容修改的，可直接由共建区自主审批。

三是建立激励有效、约束有力的考核评价机制。探索导向鲜明的监督考核评价机制，建立经济区和行政区适度分离的指标评价体系，适度减少对产业转移、技术输出地政府的经济考核目标要求，将毗邻地区一体化发展作为地方绩效考核的重要内容。

（二）因地制宜，突出差异化、特色化发展

成渝地区双城经济圈建设既要保持每一个城市的独立性与个性，又要构成彼此包容、竞合共生的整体，充分发挥成渝双核产业带动力以及川渝毗邻地区产业基础和发展潜力，努力形成各扬所长、各具特色的发展局面。

一是强化融入双核意识。重庆和成都双城相向发展，重庆都市圈和成都都市圈互动，双核引领带动成渝地区双城经济圈建设势态明显。毗邻各市区县应主动融入“双城记”，积极投身“大循环”，立足优长找切口，甘当配角促发展，形成“皓月当空、众星闪耀”的格局。比如，邻水县高滩工业园区主动融入两江新区和渝北区，2019年签约项目87个，有70个来自重庆;目前已建成投产企业42家，有39家是面向重庆的配套企业。

二是强化产业规划布局。川渝毗邻地区应共同编制产业协同发展规划、指导目录和产业地图，加强重大项目对接和招商政策协同，促进产业错位布局和特色发展，形成产业链上下游紧密配套、集群集聚稳步发展的格局。产业布局上，可发挥各自比较优势，实行“总部+基地”“研发+生产”模式。在川渝高竹新区，有不少企业愿意将总部和研发环节摆在两江新区或仙桃数据谷，这样有利于更大范围整合资源特别是招揽高层次人才，而生产环节则放在当地，这样更有利于发挥当地能源价格和人力成本优势。

三是强化产业政策激励。针对当地优势产业集群，筛选一批经营效益好、发展前景优的企业进行重点扶持，集成科技专项资金、工业技改资金、基础设施专项债、品牌培育、企业上市等政策，使其尽快做优做强做大。尤其要注意集中专项资金支持重点企业智能化改造，建设一批数字工厂和智能车间，形成高质量发展的示范效应。

（三）优势互补，坚持市场主导、政府引导

毗邻地区一体化发展是在市场“拉力”与政府“推力”双重力量下展开的，虽然在不同阶段，这两个力量所起的作用有所不同，但对毗邻地区一体化发展都起到了不可或缺的作用。

一是允许自主选择适用政策。可由川渝两省市共同协商，选择几个成熟共建区（比如川渝高竹新区）先行试点，打破政策适用范围的行政区限制，赋予共建区選择适用政策的自主性，让市场主体有更多获得感。这其实是建立公平市场环境的应有之义，也是推行经济区和行政区适度分离的创新之举。

二是构建完善的要素市场配置体系。着眼于发挥市场配置资源的决定性作用，根据不同要素属性、市场化程度差异和经济社会发展需要，分类完善要素市场市场化配置机制，促进土地、劳动力、资本、技术、数据等各类要素在经济区内高效配置。

三是建立统一的跨区域产权交易市场。可依托重庆市公共资源交易中心或土地交易所，以毗邻地区为示范或突破口，探索建立统一的产权初始分配与跨地区交易制度，推动公共资源交易平台互联共享、标准互认、业务携手、服务联动、政策共商，为全国提供产权交易“成渝范本”。

二、积极共谋联建，推进川渝高竹新区建设扎实起步

川渝高竹新区是重庆市和四川省人民政府共同批复设立的新区。从渝北区、广安市邻水县各自的管理体制来看，政策环境、政府收入机制、人均财力有较大的差异;在现行以行政单元考核比较的背景下，两地关系更多地体现为竞争大于合作，旧的产业发展布局和政府支持政策设计均服从于此导向，政府与市场边界不够清晰，市场在资源配置中的决定性作用发挥还不够充分。呈现出来的问题主要为产业同质化、市场封闭、要素资源流动不畅、机制缺失、合作内生动力不足。

川渝高竹新区的地理范围，正处于两地接壤的地方，两边乡镇的产业发展阶段、规模、形态大体相当，使得高竹新区在发展方向、机制构建、政策设计等方面具备融合、共享的基础条件。高标准建设川渝高竹新区，是落实习近平总书记“推动高质量发展、创造高品质生活”“探索经济区与行政区适度分离改革”的具体行动，肩负着为毗邻地区一体化发展探索可复制、可推广经验的重任。

（一）着力规划“一幅图”，以新理念绘制新蓝图

川渝高竹新区的设立，是四川和重庆两省市加快推动成渝地区双城经济圈建设的具体举措之一。在两省市政府联合批复的《高竹新区建设总体方案的批复》（以下简称《批复》）中，明确了新区的定位是“努力建成经济区与行政区适度分离改革试验区、产城景融合发展示范区、重庆主城都市区新型卫星城”。提出了新区建设先进制造业集聚区、都市近郊现代农业集中发展区、高品质生活宜居城、生态康养旅游带“两区一城一带”功能布局。

围绕川渝高竹新区三大定位和功能布局，打破行政区域编制规划，在262平方公里范围内总体平衡、综合统筹、科学布局。合理优化新区规划范围内的生态保护红线和“四山”管制范围，加快开展城镇开发边界试划和永久基本农田平衡调整。明确新区“2+N”规划编制体系，“2”即高竹新区概念性规划、国土空间总体规划，“N”即新区“十四五”规划、2035远景规划、控制性详细规划和交通、水、电、气等其他N个专项规划。

川渝高竹新区将着力规划编制“一盘棋”，颠覆“遇山推山、遇水填水”的大开发大建设模式，按照“先定山水后定城”思路，新区“十四五”规划、概念性规划、产业策划、重点片区城市设计、国土空间总体规划、控制性详细规划和部分专项规划已通过公开评定、公开招标等方式确定编制单位，确保一体化规划、一体化建设。积极对接重庆、四川和“两地三方”国土空间总体规划，确保规划“一幅图”，全域“一张网”。

（二）着力构建“一张网”，以大项目支撑交通网

交通是川渝高竹新区开发的“动脉”。为了打通“动脉”，凸显出新区的区位优势。新区在第一时间就研究确定了关系川渝高竹新区发展的重大基础设施项目，采用“清单制+责任制+时限制”，初步策划了包括2个轨道项目、2个高速项目、3个干线道路在内的骨干交通网络体系建设，计划总投资400亿元。其中，渝邻快速路建设将率先取得突破。该线路起于渝北空港东路，止于高滩石马河村，全长35公里，多数路段为双向六车道，少数路段为双向四车道。建成后，高竹新区核心区到江北国际机场距离将缩短到38公里、40分钟，到两江新区里程将缩小到15公里、20分钟。目前，该线路一期已经建成投用，即将完工通车二期，启动三期建设，2023年5月底将全线建成通车，成为新区连通重庆主城都市区的真正“大动脉”，成为带动沿线5个镇、163万人发展的“致富路”。

（三）着力贯彻“一体化”，以新产业体现高质量

新区目前已依托四川广安川渝合作高滩园区，初步建成重庆两江新区配套产业园、重庆空港工业园区配套区和四川省新型工业化示范基地，已入驻企业129家，主要生产汽车零部件，其中90%为重庆配套，2020年实现工业总产值68亿元。2021年3月成功举办新区投资推介暨项目集中签约活动，签约产业项目18个、总投资230亿元，基础设施项目18个、协议投资1250亿元，获得23家金融机构意向授信1160亿元。

新区将着力构建“345”产业体系，深入打造汽车、电子、装备3大主导产业;着力布局发展智能制造、新能源、食品科学、生命健康4大重点产业;积极发展现代物流、供应链服务、商务商贸、教育医疗、康养旅游等5大生产生活服务业，按照“集约用地、集群发展、招商选商”的工作思路，严把项目质量关，加快新区高质量发展。

（四）着力扛起“一面旗”，以新试验形成新示范

突破省际建立高效精干运行机制，推动改革试验既深入又生动。按照《批复》要求，新区建设要坚持体制机制創新，积极探索与现行管理体制协调、联动的管理方式和运行机制;要创新管理体制，按程序组建新区管理机构，赋予与新区发展阶段相适应的管理权限。为此，新区已经成立由渝北区、广安市两地党委主要领导任“双组长”的高竹新区开发建设领导小组和由两地政府主要领导任“双指挥长”的开发建设指挥部。抽调精兵强将成立了川渝高竹新区临时党委和筹备工作委员会，下设综合事务中心、财税金融中心等6个职能机构，负责片区发展规划、制度创新、改革事项、重大项目、支持政策的统筹协调;按约定比例出资组建了川渝高竹新区开发建设有限公司，具体负责园区的市场化运营。双方人员已陆续到位，首期工作经费到位，拉开了新区全面建设的大幕。

（五）着力强化“一家亲”，以同城化实现高品质

广安和重庆山水相连、人文相亲。邻水高滩镇更是与渝北区“不在一市，已似一城”。新区的定位之一是“重庆中心城区新型卫星城”，将有效承接重庆中心城区功能疏解，打造高品质生活宜居城。目前，新区挂牌设立了渝北区人民医院高竹新区分院，高滩园区固定电话正式启用重庆“023”区号。此外，两地在社会保障共享、生态共治等方面也广泛开展了合作。下一步，川渝高竹新区将着力推动公共服务优化配置、共建共享，大力实施城市提质工程，全面启动新区骨干道路绿化、美化、亮化，建设花街、花园、花道，力争香炉山公园建成投用。科学布局学校、医院、商超、电影院等生活配套设施，积极推动优质教育、医疗等资源入驻新区，启动新区商品房开发，开通新区至渝北、广安城际公交，丰富城市业态，打造高品质生活宜居城。

作 者：中共重庆市渝北区委书记

责任编辑：马 健