日本福岛核污水排海问题及其应对

【关键词】福岛核污水;海洋排放;核安全治理;全球治理

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2021.06.013

2021年4月13日，日本政府决定以海洋排放方式处置福岛核污水，并计划两年后开始实施。福岛核事故是国际核事件分级标准（INES）中最高级别的7级核事故，妥善有效地处置包括超大量核污水在内的放射性废物成为一项史无前例的挑战。福岛县周边的海域不仅是当地渔民赖以生存的渔场，也是太平洋乃至全球海洋的一部分。福岛核污水排海将影响海洋渔业、环境、生态和人类发展与安全，对环境、经济、社会和可持续发展等造成难以估量的损害。日本菅义伟内阁出于利己主义的短期成本考虑作出排海决定，有违国际环境伦理，涉及一系列国际法原则、程序和义务等问题。随着福岛核事故应对从应急处理阶段转向综合治理阶段，选择并采取正确合理的治理路径、最大限度地避免对环境产生负面影响，是包括日本及周边国家在内的国际社会需要面对的一项紧迫课题。

福岛核污水问题的产生与发展

2011年3月11日，9级强震引发的特大海啸使日本福岛第一核电站严重受损，1号至3号机组堆芯熔毁，1、3、4号机组厂房发生氢爆。这场特大事故不仅在短时间内造成大量放射性物质的泄漏，还产生了一个长期的严重次生危害——核污水。福岛核污水主要来自3个方面：反应堆冷却水、进入机组厂房的地下水和雨水。[1]由于3个发生堆芯熔毁的反应堆需要不断注水以维持低温停止状态，且内部存有大量混杂了金属、砂石等物质的熔毁堆芯残骸，所以，冷却水接触高放射性物质后，便会成为核污水。同时，地下水问题更为棘手。福岛第一核电站位于日本阿武隈山系地下水脉的正上方，每天约有700—900吨地下水经其下流过，其中约一半流入厂房内部及地下区域，在与高放射性物质接触后成为核污水。此外，日本是海洋国家，降雨充沛，每年都要经历几场台风，台风期间由于大量雨水入渗，每周约有2天核污水泄漏入海量超过500吨。经过9级地震和海啸，核电站机组的厂房、地下管道等广泛区域均发生严重的破损断裂，这三种类型的核污水交汇相融、跑冒滴漏，给事故处理带来前所未有的挑战。

福岛核事故发生后不久，就有专家和业内人士警告核污水处置将成为事故处理中最大的难题。[2]在2013年8月因核污水泄漏造成3级核事故后，同年9月，日本政府确立了解决核污水问题的基本方针和综合对策。[3]基本方针包括3点：一是清除污染源，二是控制地下水和雨水不接近污染源，三是防止核污水外泄。综合对策包括：一是清除机组厂房地下积存的高浓度核污染水，通过多核种去除设备（ALPS）等净化设备进行处理，增加处理容量，提高处理效率;二是在地下水脉的上游区域修建旁流系统和汲水井，在机组厂房周边修建陆地隔水墙，即冻土壁，尽可能降低地下水流入量;三是在核电站港湾内修建遮水墙，防止外漏，并使用储水罐储藏、管理核污染水。

但是，上述核污水对策执行落实的效果并不理想，即便从至今已修改了5次的《福岛第一核电站中长期退役路线图》规划文本表述的调整也可看出，这些年核污水问题的处理结果不容乐观。造成这种状况的原因主要包括以下3点：一是清除污染源工作远远超出预想难度。在2013年的污染水对策中，虽然污染源被界定为厂房地下积存的高浓度污染水，但真正的污染源是1号至3号机组的熔毁堆芯残骸，地下积存的高浓度污染水即来源于此。冷卻水、地下水和雨水也因为直接或间接与之接触，成为高浓度污染水。据预测，3个机组的熔毁堆芯残骸多达880吨。[4]截至2021年3月，仅2号机组通过远程操作，初步获得了一些安全壳内部状况和残骸位置的信息，而残骸硬度等清除工作所需要的详细信息却一无所获，距离最终实现“清除污染源”的目标遥遥无期。[5]二是地下水、雨水的截流控制效果大打折扣。2018年春季，冻土壁正式全面启用，但效果差强人意。根据东京电力公司（以下简称东电）提供的数据，2018年11月至2019年3月，从陆侧方向流入的地下水依然达到每天200—300吨，加上巨大的雨水量，可以说，“控制地下水和雨水不接近污染源”的目标也未实现。三是ALPS等设备的净化效果未达标，核污水的储藏和管理压力并未减少。

据日本经产省“废堆·污染水对策事务局会议”报告公布的数据，[6]我们可以得出大致的结论：由于放射性污染源极难清除，经过10年的“治水”，地下水、雨水截流工程效果有限，ALPS净化效果未达预期，福岛核污水问题并未从源头得到遏制。如果不采取更有效的对策，核污水还将在未来相当长的时期内不间断地以每天百吨上下的规模源源不断地产生，今后数十年排海核污水总量还将持续累加。

福岛核污水排海决定凸显系列问题

福岛核污水排海将无法规避一系列国际法层面的问题。根据《联合国海洋法公约》第1条1（4）条款，“海洋环境的污染”是指：人类直接或间接把物质或能量引入海洋环境，其中包括河口湾，以致造成或可能造成损害生物资源和海洋生物、危害人类健康、妨碍包括捕鱼和海洋的其他正当用途在内的各种海洋活动、损坏海水使用质量和减损环境优美等有害影响。[7]日本决定向海洋排放核污水的消息一经公布，立刻引发多国政府、国际组织、全球300多个环保团体以及日本国民在内的各国民众的严重关切和强烈反对。4月13日，中国外交部发表声明，强烈敦促日方重新审视处置计划，不得擅自启动排海。

日本的决定之所以广受批评和反对，根本原因在于其行事方式与核安全、全球海洋环境保护、国际公共健康等可持续发展问题的治理要求相悖。[8]其做法不符合国际环境保护伦理以及相关行为标准，涉及一系列国际法原则和程序等问题。近几十年来，尤其是进入21世纪后，国际环境伦理规范、行为准则在全球公共话语中占据愈发重要的地位，国际法实践也取得相应进展。以民用核能安全为例，因为严重核事故造成放射性物质泄漏，产生巨大的跨界影响，其后果将在数百年甚至数千年的时间内影响大量人口的福祉，所以围绕核能利用的伦理和法律问题备受关注。在经历了三里岛和切尔诺贝利等核事故后，核安全领域的环境保护原则越来越受到重视，国际原子能法、环境法和海洋法等不同国际法部门呈现出越来越明显的追求协调发展的倾向。[9]

对于福岛核污水排海事件而言，其适用的国际原则和规范主要包括以下几个方面。

一是风险预防原则。该原则的基本理念是预防环境破坏比采取措施恢复环境好。1992年《里约环境与发展宣言》（以下简称里约宣言）第15条原则指出，“为了保护环境，各国应根据自身能力广泛采取预防性措施”。[10]在应对大规模的大气、海洋和陆地生态系统等严重或不可逆转损害的威胁时，即使无法以明确和普遍接受的方式确定因果关系，也不得以缺乏确定的科学证据为由延迟采取措施，以防止重要生态系统受到严重破坏。换言之，不确定性无法成为不采取行动应对重大环境问题的理由。各国应基于本国能力采取有效的预防措施以及正确的决策，以达到预防风险、保护环境的目的。由此也引申出审慎义务的原则，即国家有义务根据自身能力，尽可能地采取一切必要的安全处置手段，防止出现不利局面。

二是不损害国外环境责任原则。这一原则是将市政环境中的妨害原则拓展到国际社会，并相应地引入了责任概念，作为适用于国际事务的规范性建构。1972年《斯德哥尔摩人类环境原则宣言》第21条原则和里约宣言第2条原则中明确阐明了各国有责任保证在它们管辖或控制范围内的活动，不致损害其他国家或在国家管辖范围以外地区的环境。国际社会行为体不仅有责任采取审慎且合理的措施，防止其行为严重损害他国，尤其是邻国的利益，而且要承担支付赔偿、弥补损害的责任（污染者付费原则）。近年来，伴随人们对人地复合生态系统的认识不断加深，关爱地球、保护大气、气候、海洋等全球公域的社区原则、共同体原则愈发深入人心。现在人们普遍认为国家有责任防止跨国环境损害，那些损害其他司法管辖区的居民福利或全球生态安全的行为方式是不恰当或不道德的。

三是国际合作原则。与上述风险预防、审慎义务、不损害国外环境、污染者付费等原则密切相关，国际合作原则要求相关国家在双边或多边层面充分合作，通过协商以及采取必要措施解决区域或全球性的环境问题。《联合国海洋法公约》明确规定各国有保护和保全海洋环境的一般义务。各国应当采取协调一致的办法充分合作，具体方式涵盖损害通知、情报资料共享、合作监测与评价、科学标准制定、应对计划提出等。此外，加强海洋环境保护能力建设，防止海洋环境污染以及将污染转移，并通过和平方式解决环境争端，也是国际合作原则的应有之义。

上述各项规范原则、国际宣言、条约规定，在理论和实践中并非相互独立，而是互为补充，皆适用于日本福岛核污水排海的案例。结合日本政府和东电的行为机制和行事方式，我们可以发现四个突出问题。

第一，日本方面的决策基于短视思维和功利主义。福岛核事故是当前全球最严重的核事故，其灾难规模、严重程度、影响广度都创下核电事故史上之最。《福岛第一核电站中长期退役路线图》至今已修改了5次，但以30—40年为期全部完成退役的时间表始终没有动摇。鉴于事故严重程度和事故处理现状的困难，这一时间长度设定广受质疑。目前日本政府妄图采取“速战速决”的方式，毫无疑问是出于经济成本的算计。2020年2月，ALPS处理水专家委员会发布最终报告，里面详细列出了注入地层、海洋排放、蒸汽排放、氢气排放和地下埋设等5种方案的具体预测分析，其中海洋排放所需费用最低（约34亿日元），其他4种方案低则数百亿，高则数千亿日元，对比鲜明。出于时间、经济、政治等各方面成本效益考虑，日本政府选择自身所付代价最小的海洋排放方案，却把最大的环境健康安全风险留给全世界，将本该由自身承担的责任转嫁给全人类。

第二，无视核污水排海的潜在安全风险。短视思维和功利主义的决策方式，必然导致日本政府和东电以简单的逻辑推理来界定问题，无法也不愿将涉及高度不确定和相互依赖等复杂性因素纳入决策考量。与上述风险预防原则相悖，日本方面采取的行动不是预防风险，而是以否认风险的方式来回避科学不确定性问题，极力主张各种“无害论”，把国内外公众的担忧归因于风闻传言。其中，最典型的就是所谓排放含氚核废水是在运核设施的普遍做法，日本排放符合国际惯例等说辞。如上所述，日本计划排放的核污水来源于接触过熔毁堆芯残骸的冷却水、地下水和雨水，含有大量核裂变产生的放射性核素，这些核素在自然界中原本不存在，与正常在运核设施产生的核废水本质不同。此外，考虑到排海核污水的巨大总量和超长时间跨度，国际上无此类操作先例，外界的担忧理所当然。即使是氚，虽然日本主张“氚与水性质相同，广泛存在，难以确认有在人体及其他生物内的浓缩危害性”，但迄今为止国际科学界对此并未形成日方所主张的广泛定论。有放射性专家指出，国际放射防护委员会（ICRP）/国际原子能机构（IAEA）的线量反应模式以单次投放为前提，不能准确评判长期的、多次投放的影响。[11]这些不能排除和不容忽视的安全风险担忧，理应受到必要的重视。

第三，相关信息数据的公布不全面、不准确。自“3·11”大地震后，日本政府和东电公布了有关核事故、核污水的大量信息，试图塑造一种积极践行信息公开的良好形象。[12]但是，海量信息中存在虚假数据，日本政府和东电基于这些信息数据，错误引导舆论。以ALPS处理水为例，众所周知，为了使国内外接受其核污水排海计划，自2013年ALPS运行后，日本一直在精心打造一个概念：ALPS可以有效去除氚之外的62种核素。所以2013—2016年，日本污染水对策委员会下属的工作小组直接被命名为“氚水任务小组”。[13]这种话语通过官方报告、包括IAEA在内的各层级专家组发布资料、新闻报道等渠道反复重复，逐渐生成为一种不言自明的“事实”，即ALPS处理水符合排放标准，安全可靠，日本欲以此证明排海决定的合法性。但是，2018年8月，日本国内外媒体、环保组织相继爆出ALPS处理水内含有除氚之外的多种放射性物质。之后，东电被迫承认锶90、钇90、锶89、铯137、碘129、锝99、碳14等多种核素活度浓度超标。[14]据日本官方提供的數据，截至2019年年底，储水罐中存有的ALPS处理水中约72%不符合排放标准。[15]这不仅验证了此前一些专家持有的“东电处理水数据信息造假”的怀疑，[16]而且经过日本国内外专家进一步的追究，发现所谓的62种核素指标，实际真正测定的仅有7种，其余指标数据都是纸面推算的结果。2020年9月，东电开始对ALPS处理水进行二次处理实验，但实验样本量仅为2000吨。[17]由此可见，日本不但一直在玩文字游戏，而且竭力模糊甚至捏造关键的信息数据，图谋为其核污水排海骗得“通行证”。

第四，国内外涉核公众沟通严重不足。核与辐射事故具有事故突发性、影响广域性、不可感知性、难以恢复性的显著特点，又由于该领域专业性强，因此公众沟通工作极具挑战性。IAEA在核安全要求第7部分中提出核应急响应的目标之一，是“随时向公众通报情况和维持公众信任”。这意味着涉核公众沟通最基本的要求是通报情况的真实性和通报行为的真诚性。唯其如此，才可能维持公众信任。风险沟通专家彼得·桑德曼（Peter Sandman）曾提出“风险=危险+愤怒”的公式，认为在风险沟通中既要重视“危险”即技术组成的部分，也要重视“愤怒”即人们情绪感受的因素。[18]此次日方决定之所以引发如此大的反弹，在技术“危险”因素外，不可忽视的就是国内外公众普遍的“愤怒”，这种愤怒很大程度上源于对真实性、真诚性双欠缺的强烈感受。更值得深思的是，日本表现在应急响应等涉核公众沟通中的问题，不过是日本深层次结构因素的暴露。就国内范围而言，主要问题在于自上而下的、结论先行的单向式传播，听证会不仅事先明确限定了次数，而且严格筛选参会人员，使会议流于形式，未能真正听取公众的意见和建议。[19]就国际范围而言，日本的海外沟通明显偏重于其西方盟友，借重日本人天野直弥担任IAEA总干事的便利，拉拢国际机构为其站台背书，而对于中国、韩国、俄罗斯等周边邻国的关切则长期怠慢，不经充分协商单方面作出决定，招致了强烈的质疑和反对。

福岛核污水问题的应对路径与展望

在日本于4月13日正式作出福岛核污水排海决定后，福岛核污水问题进入了一个新阶段。一方面，在“3·11”日本大地震10周年之际，福岛核事故应对从应急處理阶段转向了综合治理阶段;另一方面，日本单方面作出核污水排海决定，既暴露了其10年间工作的短板，也使国际社会认识到妥善处理和处置福岛核污水不仅仅是日本一国的问题，也是实现人类社会可持续发展不可回避的课题。未来福岛核污水治理路径可从以下3个层面展开。

第一，把握治理的根本原则，强化人类命运共同体的合作意识。作为一种社会功能，治理的重要特征是注重引导集体行动朝向预期结果，同时远离那些应该避免的后果。福岛核污水治理的目标是要最大限度避免对环境产生负面影响，维护人类与环境的良好关系，体现效率和公平的原则。无论未来福岛核污水采取何种处置方案，日本方面都需要考虑国际环境伦理、国际法的基本价值规范，尊重利益相关方的权利和权益。福岛核污水是超出了民族国家管辖范围的问题，其影响是全球性的，因此其治理也应是开放的、合作的。

第二，坚持实事求是、科学理性的态度和方法。福岛核污水治理涉及地质学、核物理、核化学、海洋学、生物学、环境学、电子信息学、社会学等多种学科，跨界、跨国的科学联合研究不可或缺。福岛核污水问题的症结在于熔毁堆芯残骸、地下水、多种核素等三大问题，虽然每项都要面对很多科学不确定性的问题，但是当今时代科学日新月异，技术飞速进步，新科学、新技术的出现，最终将在福岛核污水治理中发挥关键作用，也将为更加合理的决策赋能。

第三，激发更多的社会力量参与，发挥非传统外交的重要作用。福岛核污水治理属于生态环境保护的范畴，但因涉核这一政治领域的高度敏感议题，加上当前东亚地缘政治的微妙局势，因此有可能面临国家间相互信任与互动较难实现的困境。在这种特殊境况下，日本方面需要重视发挥社会力量和非传统外交的作用，利用科技、民间组织等多种国际合作方式，不断扩大各行为体参与福岛核污水治理的渠道，丰富核污水治理手段。

福岛核污水处置问题事关重大，必须慎之又慎，不容有失。日本应认真回应国际社会、周边国家以及本国民众的严重关切，最大限度地使用安全处置手段，本着对国际公共利益高度负责的态度，以公开、透明的方式，同各利益攸关方进行充分的协调沟通。IAEA、国际海事组织、世界卫生组织等相关国际组织也应对日方决定进行客观公正的评判和验证，共同努力妥善解决相关问题。

（责任编辑：苏童）

[1] 关于核污水的产生情况参见《多核種除去設備等処理水の取り扱いに関する小委員会報告書》（以下简称2020ALPS处理水处置小组报告），第10页，https：//www.meti.go.jp/earthquake/nuclear/osensuitaisaku/committtee/takakusyu/report.html。

[2] 金嬴：《日本“核”去“核”从》，北京：外文出版社，2015年版，第41-53页。

[3] 日文表述为“污染水”，日本经济产业省，https：//www.meti.go.jp/earthquake/nuclear/osensuitaisaku.html。

[4] 岡田広行：《福島原発事故から10年、遠い 「廃炉」への道のり》，https：//toyokeizai.net/articles/-/414695。

[5]《原発事故10年 福島第一原発 各号機の現状は》，NHK， https：//www3.nhk.or.jp/news/special/nuclear-power-plant_fukushima/feature/article/article_01.html。

[6]《廃炉·汚染水対策の概要》，2021年2月25日，廃炉·汚染水対策チーム会合事務局会議，https：//www.meti.go.jp/earthquake/nuclear/decommissioning/committee/osensuitaisakuteam/2021/02/2-1.pdf。

[7]《联合国海洋法公约》，新华社，2005年4月4日，http：//www.xinhuanet.com//ziliao/2005-04/04/content_2784208_1.htm。

[8] 核安全有广义和狭义之分，狭义的核安全是指在核设施的设计、建造、运行和退役期间，为保护人员、社会和环境免受可能的放射性危害所采取的技术和组织上的综合措施，参见：夏立平：《论国际核安全体系的构建与巩固》，载《现代国际关系》2012年第10期，第3页。

[9] 児矢野マリ：《原子力災害と国際環境法》，《世界法年報》62-126页。

[10]《里约环境与发展宣言》，南方网，2002年8月26日，http：//news.southcn.com/china/china04/cnztzrjfw/cnztzzl/200208260637.htm。

[11]《汚染水の危機》，綠色和平组织报告日文版，https：//www.greenpeace.org。

[12] 日本宣布决定后，美国国务卿安东尼·布林肯在推特上“感谢日本（中略）公开透明的努力”，参见《美国务卿居然感谢日本，网友也看不下去了》，环球网，2021年4月13日，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1696902185806060362&wfr=spider&for=pc。

[13] 氚水任务小组工作时间为2013年12月-2016年6月，参见https：//www.meti.go.jp/earthquake/nuclear/osensuitaisaku.html。

[14]《ALPS処理水 告示濃度比総和別貯留量の更新について》，东电网站，https：//www.tepco.co.jp/decommission/progress。

[15] 参见2020ALPS处理水处置小组报告，第14页。

[16] 绿色和平组织报告称，自2013年启用设备起，日本当局就非常清楚ALPS的真实状况。该组织曾经委托英国专家John Large对东电数据进行评估，得出了“信息准确性存在巨大疑问”的结论，见绿色和平组织报告第10页。

[17]《福島原発事故後の廃炉と汚染水問題：柴崎直明さんに聞く》，経済2021年4号第59页。关于二次试验情况，参见https：//www.tepco.co.jp/decommission/information/newsrelease/reference/pdf/2020/2h/rf_20201224_1.pdf。

[18] 范育茂：《核与辐射风险的认知与沟通》，载《核安全》2011年第3期，第40页。

[19] 《処理水海洋放出へ議論は尽くされたか》，2021年4月13日，https：//www.nhk.or.jp/kaisetsu-blog/100/447451.html。