肃南县退耕还林建设现状与发展对策分析

□由晓阳

（肃南裕固族自治县自然资源局 甘肃 张掖 734400）

1 退耕还林实施情况

退耕还林是党中央、国务院为加强生态建设、维护生态安全、增加农民收入、实现经济社会可持续发展而作出的重大战略决策[1]。2002 年至今，肃南县累计完成退耕还林工程建设任务0.372 万hm2，其中退耕地造林0.09 万hm2、荒山（滩）造林0.069 万hm2、封山（滩）育林0.213 万hm2；按林种分，退耕还林的生态林0.145 万hm2，经济林0.012 万hm2。截至2018 年底，累计兑现退耕还林补助基金2 631.36 万元。工程建设涉及全县5 乡2 镇7 个国有林场、22 个行政村、952 人。工程主要布局在肃南县北部川区比较贫困的明花乡，使部分贫困农牧户和一些农林场摆脱了贫困。2016 年退耕还林新造林见图1。

2 经验措施及成效

2.1 经验和措施

2.1.1 因地制宜，科学规划是工程实施的前提

在工程实施中，根据肃南县各地气候、地理特点，在布局上重点安排经济比较落后的贫困乡、村、户，在规划上重点考虑水土流失比较严重的流域和乡村，按照“因地制宜，适地适树”的原则，编制全县的总体规划，保证退耕还林工程布局科学合理[2]。

2.1.2 狠抓质量，注重实效是工程实施的目的

针对退耕还林工程项目区普遍干旱的情况，专业技术人员分片包干，抓质量，促进度，严把“五关”，加强技术指导服务，确保工程建设质量。

2.1.3 加强管理，落实责任是工程质量的保障

按照“谁退耕、谁受益、谁管护”的原则，层层签订责任书，落实抚育管护措施，将责任落实到退耕农牧户，确保苗木成活，进一步完善管护制度，提高管护工作质量和效率，有力保障工程顺利实施。

2.2 取得的成效

2.2.1 生态环境明显改善

通过实施退耕还林工程，累计增加未成林造林地0.188 万hm2，使肃南县森林植被覆盖率有所提高，区域生态环境得到了初步改善。

2.2.2 农牧民收入显著增加

工程实施使农牧民得到了政策带来的益处。肃南县4 年累计向退耕农牧户补助粮食164 万kg（折合现金229.6 万元），退耕农牧民人均1 722.7 kg；医疗补助费85.6 万元，退耕农牧民人均899.2 元；兑现粮食直补现金369.6 万元，退耕农牧民人均3 882.4 元。

2.2.3 促进了私有林业的发展

工程的实施调动了社会各界参与退耕还林工程的积极性，涌现出退耕还林面积超过3.333 hm2的造林大户63 户，增强了工程持续发展的后劲。

3 存在的主要问题

3.1 农民收入问题

肃南县于2002 年开始实施退耕还林工程。根据退耕还林摸底调查结果可知，肃南县274 户退耕农牧户中有243 户在后期存在严重的收入不足问题。补助期满后，退耕户口粮田不足，无直接经济来源，收入减少，一些已经脱贫的农牧户再次返贫，急需落实后续补助政策。

3.2 经济林抚育管理问题

肃南县退耕还林工程经济林树种栽植主要集中在北部川区明花乡和山区康乐乡。这里气候条件较差，树木生长缓慢，5 年补助期满后，大部分经济林还没有挂果，仍需要投入资金进行抚育管理。

3.3 管护问题

由于国家农业税费政策改革和电价上调等因素，大部分退耕还林补助资金用于林地灌溉，林木、林地管护资金紧缺，管护问题十分突出，巩固退耕还林成效的难度较大。

3.4 后续产业发展滞后

应兼顾各方面因素，选择最适宜和高效益的产业优先发展。在本地，应以林草为主，辅以经济林模式，间以林药模式。实行多种经营机制，广泛吸纳社会各方资金，加快退耕还林后续产业的发展，使退耕还林后续产业得到较快较好发展。

4 发展对策

4.1 加强组织领导，强化造林责任

认真贯彻《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》精神，进一步提高思想认识，树立全局观念，采取有效措施，切实提高造林质量。

一是坚持以人为本的思想，牢固树立科学发展观，促进人与自然和谐发展。二是认真落实项目管理责任制，对退耕还林的数量和质量、效益和管理进行负责。三是实行造林作业设计质量责任制。四是实行种苗质量责任制。林业行政主管部门的负责人是本行政区林木种苗质量的第一责任人，林木种苗管理部门的主要领导是直接责任人。造林必须采用有质量检验证、病虫害检疫证和出圃标签的国标一、二级苗木[3]。

4.2 强化质量意识，提高工程质量

在今后的退耕还林工程中，要严格按照“质为先”的要求，认真执行《张掖市造林质量事故行政责任追究办法（试行）》，实行全面质量管理。一是按照工程建设程序，严格设计、整地、苗木招投标、栽植、管护以及工程监理等工作。二是严格检查验收，特别要突出县级自查验收，杜绝图形式、走过场。三是大力推广抗旱节水、干旱地区植被恢复、森林资源与效益监测等关键技术以及先进的营造林技术，应用科学的植被恢复方式和治理模式。

4.3 加强工程管理，确保政策落实

一是认真做好政策兑现。加大政策落实力度，及时兑现补助，规范兑现程序，强化监督检查。公开验收标准，公开验收结果，公开兑现政策，按规范程序办事，确保补助资金如数兑现到退耕农户手中。二是进一步加强档案管理工作，实现档案管理信息化。三是抓好退耕还林工程确权发证工作，及时发放林权证，明晰产权，让群众退得踏实、还得放心，消除后顾之忧。

4.4 加强管护，巩固还林成效

贯彻国家林业局局长《提高认识 完善政策 确保退耕还林巩固成果稳步推进》的讲话精神，确保退耕还林成效，进一步采取切实可行的管护措施，常抓不懈，加强对退耕还林地的管护。

4.5 加强培育后续产业，提升工程效益

一是要结合肃南县实际情况，认真编制退耕还林后续产业发展的短、中、长期发展规划。二是多方筹措发展资金，积极与有关部门协商，把退耕还林工程与正在实施的黑河治理、日协贷款风沙区治理、退牧还草、封山禁牧等项目有机结合。三是培育特色产业。对于退耕地还林的地块，凡是能在林间种植多年生优质牧草（药材、苗木、花卉）的地块，全部要进行林草间作，有条件的地方可以在林间养殖珍禽，对栽植的山杏进行嫁接，发展仁用杏和晚熟鲜食杏。

5 政策性建议

（1）将退耕还林政策补助期限再延长3～5 年，提高补助标准，确保工程建设达到“退得下，还得了，能致富，不反弹”的目标。

（2）出台后续产业发展的优惠政策和指导性意见，解决产业发展经费问题。吸引中外客商和当地经济实力雄厚的企业、农村大户投资开发后续产业[4]。

（3）允许部分退耕林地林粮间作。通过调查可知，在不损坏树木的前提下，林粮间作地块的水肥条件优越，树木成活率高，生长速度明显高于非间作地块。树木郁闭后，林地不能再进行林粮间作。建议在退耕后的第1～3 年，适当进行林粮间作。

（4）加强劳务输出管理和农民技能培训。退耕还林使农村出现了部分剩余劳动力，劳动力输出是促进农民增收和保障退耕户长久生计的重要手段，而农民进城后是否有一技之长对劳动力的输出质量至关重要。因此，政府应加强对劳务输出的组织和管理，适当增加经费投入，加大技能培训力度，促进劳动力合理、有序转移[5]。