中国区域经济协调发展格局与战略取向

王 志 凯

(浙江大学 民营经济研究中心, 浙江 杭州，310058)

“十四五”时期是全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标迈进的第一个五年，中国区域经济协调发展恰逢打造国内经济循环大市场的极佳机遇，肩负国内国际双循环相互促进的新使命，正向着构建更协调的区域经济空间格局迈进。

一、“十三五”时期中国区域经济协调发展成效卓著

“十三五”时期，中国经济结构调整力度加大，供给侧结构性改革不断触及传统产能的区际转移，促进了新增长动能的培育和壮大，区域经济协调发展不断取得卓越成效。

(一)中国区域经济增长的空间结构不断优化

经济增速的空间分布，可以反映中国区域经济协调发展的趋势。2020年全国国内生产总值(GDP)已经达到101万亿元人民币，比上年增长2.3%，中国经济在总量增长的同时，各区域的经济协调发展不断取得进步[1]。2019年，共有19个省、自治区、直辖市GDP增速跑赢全国，其中除浙江、广东、福建系东南沿海地区，河北为北方省份外，其余15个省份全在中西部地区，尤其是西南的贵州、云南、西藏，中部的江西，GDP增速都在8%以上(见图1)，远比东部经济大省江苏、山东和上海市的增速表现靓丽。

图1 2019年各省份GDP总量与增速

事实上，2018年经第四次经济普查调整后的全国及各省GDP总量和增速结构分布与2019年的格局相近，即使是经受新冠肺炎疫情冲击的2020年，前10个月全国各省GDP格局重返增长，沿袭2018年、2019年的区域经济协调增长趋势，三季度以来经济增长势头愈发强劲，中国2020年全年GDP正式突破100万亿元人民币大关，生动展示“十三五”以来中国区域经济协调发展的成效。

“十三五”时期中国区域经济协调发展，一是表现为区域经济增长的空间结构不断优化，二是表现为中国脱贫攻坚取得重大胜利。区域经济协调平衡发展，并非发展的平均主义，而是彰显了中国经济各区域的特色。中国地域辽阔，东西南北的气候条件、自然资源、交通区位、市场开放的制度禀赋等都存在很大差异，需要各自发展并相互协调的功能定位。2011年6月国务院印发《全国主体功能区规划》[2]，指导中国区域协调发展。《全国主体功能区规划》将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能区定位，并制定相应的政策和评价指标，引导并推动了区域经济由不均衡发展向区域协调发展转变。

(二)发展与扶贫并重的中国区域经济协调增长之路

发展是摆脱贫困的最好路径。发展与扶贫、扶贫与发展，在区域经济协调发展中二者缺一不可。2018年改革开放40周年之际，中国宣布通过发展经济成功让8亿人摆脱了贫困，这是极其显著的成就[3]。当然，进入“十三五”时期，中国实际上还有近1亿贫困人口需要脱贫，这些贫困人口基本属于绝对贫困或区域性整体贫困，对于这些人群和地区的扶贫与发展需要在精准化和可持续性上发力。转移支付和财政帮扶可以让其脱贫，但更需要扶贫产业特别是可持续扶贫产业，否则，这些人群和地区在脱贫后会大概率返贫。因此，让脱贫人口不再返贫并稳步走向富裕之路是区域经济协调增长必须关注的重点领域和政策支撑点。

党的十八届三中全会以来，以习近平为核心的党中央勇于担当，在发展中努力促进经济区域空间相对平衡，不断提升社会基本公共服务均等化水平。政府对贫困地区、贫困人群进行资金扶持和产业帮扶，加强扶贫地区的产业基础设施建设，动态壮大扶贫产业，扩大东部与中西部地区的产业与劳务对接。经过“十三五”时期集中的脱贫攻坚，我们如期夺取了全面建成小康社会的胜利，引领中国区域经济协调健康可持续发展。

党的十九大对区域协调发展提出了新的要求，国家支持以区域重大项目开发结合重点区域发展战略的区域协调发展，重大区域发展战略相继展开。特别是“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设、成渝经济圈发展，再到粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展、淮河生态经济带建设，这些重大项目与战略在发展的空间上叠加全国十八个自贸区规划建设，与“十三五”全国规划并重点建设的内陆、沿边与东北的十九个城市群相协调呼应，在神州大地上架构出中国区域经济协调发展和协同开放的空间新格局。

二、双循环战略给中国区域经济协调发展带来空前机遇

新冠肺炎疫情还在全球肆虐、世界经济持续大幅衰退、中国企业遭遇前所未有的困难，面对市场的内忧外患，我们亟须提振消费，促进生产发展。以习近平为核心的党中央审时度势，提出了战略上加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

双循环战略的新发展格局，直击党的十九大提出的社会主义主要矛盾——解决发展的不平衡、不充分问题，满足人民日益增长的对美好生活需求[4]。双循环战略启动的国内经济大市场，结合继续深化改革开放的国内国际经济循环相互促进，这为中国经济注入了增长动力，突出了经济发展“以我为主”的基调，为中国区域经济发展提供了更大的空间和前所未有的机遇。

(一)双循环战略助力中国经济东西发展趋向更为协调和均衡

按照区域经济发展“中心-外围”理论、“极化理论”，“十三五”时期国家在中西部、西南、西北等地打造更多的区域增长极、区域城镇中心，这为现在实施双循环战略发展新格局、扩大内需启动国内供给与需求增长均衡的经济循环大市场，提供了更多的区域经济增长极，为产业发展提供了新支撑，奠定了区域经济协调发展的空间基础。

2020年12月1日，中国社会科学院财经战略研究院发布了《中国县域经济发展报告(2020)》，公布了2020年全国百强县名单，苏浙鲁三省占中国百强县名单的57席[5]。以往年份苏浙鲁三省占据百强县稳定席位只会有个别增加，而绝无减少的现象发生，但2020年三省在全国百强县中的席位减少了7席，这引起社会各方广泛关注。究其实这不是坏事，一定程度上恰恰反映了中国区域经济协调发展正不断取得成效。从2020年新冠肺炎疫情之下前10个月我国经济恢复情况来看，西南、西北和中部地区继续领跑中国GDP增速。

2020年的全国百强县名单中，作为中部省份的湖南长沙县，首次闯入百强县十强之列，且中西部地区的湖南、江西、安徽、陕西、云南、四川、新疆都有县域经济入围全国县域经济百强县，这反映了中国区域经济协调发展正稳步推进。中国西南地区、西北地区、中部地区百强县的崛起，直接意味着中西部地区在区域经济发展中涌现了更多的增长极、城镇中心，打造了更多的拉动区域经济增长的城市群、城市带，中西部在脱贫攻坚和实现区域经济协调发展上迈出了坚实有力的步伐，这自然也为双循环战略推进中国区域经济更加协调地发展，奠定了雄厚的基础。

(二)双循环战略势将扭转中国经济南北差距拉大的严峻倾向

中国中西部省份经济增速普遍显著快于东部沿海省份，东西差距在区域协调发展战略下开始趋于缓和。与东西省份间差距缓和不同的是，中国南北经济差距在拉大。2020年苏浙鲁百强县席位共计减少7席，全因北方山东一省净减少10席所致。中国南方省份经济增速整体上愈加快于北方省份，经济总量GDP突破万亿人民币大关的城市主要集中在南方，北方城市GDP过万亿的仅有北京、天津、青岛三家，且南方GDP十强城市与北方GDP十强城市一一对比之下(2019年数据)，各自GDP绝对总量差距之大，更彰显中国南北经济差距的严峻程度(见图2)。

“十二五”末期，青岛就被挤出了中国城市GDP十强之列。“十三五”以来，天津在中国城市GDP十强排名中也不断下滑，2020年城市GDP排名，天津创下增长新低，直接跌出中国城市GDP十强，武汉扛住疫情重击保住其中国城市GDP十强名次，而南京则首次入围城市GDP十强。至此，中国城市GDP十强，北方只有北京一席，其余全部花落南方。

凯恩斯经济理论告诉我们，“投资、出口和消费”是经济增长的三驾马车。改革开放以来，北方城市经济落后于南方城市经济，其原因在于北方城市尤其是东北老工业基地城市，受计划经济思维贯性的影响很深，总是关注计划投资，轻视与市场密切相关的民间投资以及出口、消费。东北错过了20世纪80年代农村乡镇工业发展契机，错过了1990年代城市经济改革，错失了2001年中国加入WTO外贸出口大发展的绝佳机会，再与2008年全球经济金融危机之后国家扩大内需发展消费的良机失之交臂，最终导致“振兴东北”难以奏效，中国南北经济差距日益悬殊。

图2 2019年南方GDP十强城市与北方GDP十强城市GDP绝对量对比

双循环战略新发展格局下，打造国内经济循环大市场被摆到了应有高度，内需和消费成为中国经济增长的最大动力。新发展格局更重视经济安全，包括能源消费安全、粮食消费安全、现代效率农业发展、北极航线等新经济通道生命线的开辟等等，落实这些经济保障措施，都给东北区域经济发展和北方城市的经济增长带来机遇。“一带一路”倡议的中俄日韩朝蒙为主体的“东北亚经济走廊”建设，是东北以及北方城市启动消费、出口和扩大投资的重大区域战略契机[6]。双循环战略新发展格局，使得东北振兴可期，一旦当地抓住契机乘势而上，将扭转中国南北经济悬殊差距，推动中国区域经济协调发展再上新台阶。

(三)双循环战略的推进必须重视健全区域间统筹协调机制

推进区域经济协调发展，必须按照《全国主体功能区规划》的指导，突出主体功能区定位，打造城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大区域经济空间，形成重大基础设施、重大生产力和公共资源在三大功能区域优化布局的空间结构。双循环战略锁定这样的区域经济协调发展，首先要健全区域间统筹协调机制。

市场一体化、区域合作互助、区际利益补偿等机制的健全完善，是区域经济协调健康发展的保障。为了更好地促进发达地区和欠发达地区、东中西部和东北地区发展，2019年11月27日国务院常务会议提出打造市场化、法治化、国际化营商环境，以规范区域经济协调发展。加速生产要素向中西部地区的合理流动，促进这些发展尚不平衡、不充分地区的经济增长。在健全的区域间统筹协调机制的保障下，才能排除本位主义、地方保护主义干扰，冲破落后的、各自为政的狭隘短视政策，中国区域经济协调发展才能行稳致远，一定会紧紧围绕习近平总书记提出的三大目标——“实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民生活水平大体相当”[7]，稳步向前迈进。

三、数字经济是中国区域经济协调发展新动能

互联网创新发展以及大数据、人工智能、5G网络快速发展，并在生产、生活中广为运用。“十三五”时期，我国数字经济发展势头迅猛，在GDP中贡献的份额不断上升。来自国家网信办的数据，我国数字经济规模从“十三五”初期的11万亿元，增长到2019年的35.8万亿元，占GDP比重超过36%[8]。2020年新冠肺炎疫情防控中，数字经济或数字技术与服务发挥的极大作用，更是国人有目共睹。

确实，数字经济已经融入到我们的生活之中，极大地改变着我们的行为、习惯、生活方式及所处的社会环境。数字经济对社会生产、生活方方面面的广为渗透，显著提升了区域经济协调发展的机制效率。加大对中西部地区、沿边地区、东北老工业基地等的投入力度，让其与东部沿海地区相比在发展上相对均衡起来，这就是区域经济协调发展。运用数字经济管理手段，可以提高财政一般性转移支付、精准扶贫、生态保护补偿的效率，支持相对贫困落后地区特别是肩负自然资源与环境保护的限制性发展地区的合理发展。

第一，数字经济推动生产链、价值链和供应链的有效衔接，让区域经济活动的空间更为有效地向次发达地区、落后地区甚至是偏远闭塞的乡村社区延展。数字经济突破区域地理空间的障碍甚至时间的局限，让投资、贸易、物流、服务等得以从容和持续，实现经济社会效益扩大化，为相对贫困、落后、闭塞地区和发展上不平衡、不充分地区带来发展的可能与空间，大大提升了中国区域经济协调发展水平。产业互联网和数字经济电商平台在生产供给和销售消费上的运用，极大地降低了生产者与消费者之间的腾挪转移成本、搜寻交易成本，使多品种、小批量、个性化和定制化的生产与消费衔接成为可能。数字经济电商平台服务可以实现规模报酬递增，为规模经济注入了新的内涵，也给相对不平衡、不充分发展的贫困地区和内陆偏远地区带来生产和消费从无到有、从小到大的无限机会。

第二，数字经济的技术与服务手段创新，带来服务业态、服务空间与服务手段大变革，让区域经济协调发展内涵更丰富。如今，在电商、物流、快递繁荣之外，美团外卖、滴滴打车、高德导航、线上旅游、线上会议、线上展销会、远程医疗、线上会诊、线上课堂等，均方兴未艾，这些都为我们在西北内陆、边远贫困地区和农村以更低成本、更高效率实现教育和医疗等基本公共服务均等化带来了极大的可能，也使偏远村落、落后地区嫁接数字经济实现弯道超车成为现实。而简单、便捷并广为运用的个人数字健康通行凭证——健康码，更是新冠肺炎疫情时期数字技术应用的代表，它保证了社会秩序的平稳恢复。

第三，数字经济带来招商引资与社会治理的精准高效，极大地提高了区域经济协调发展的质量。随着数字经济的发展，数字投资、数字招商、数字治理、数字政务的高效率精准化变革已经成为常态。数字经济带来的浙江政务改革以及行政服务与审批的简化、负面清单和“最多跑一次”改革，提高了政务效率和机关效能。当然，数字政务和“最多跑一次”改革，也要严格防止和杜绝“限于网报”线上办事的非人性化、不灵活的弊端。只要对数字资源及数字技术本身加以法律规范，数字经济就一定能更好地服务于投资、招商、扶贫、基础公共服务均等化供给，支持中国区域经济协调高质量可持续发展。

四、新型城镇化是推进区域经济协调发展的战略抓手

“实现基本公共服务均等化”是习近平总书记提出的区域经济协调发展三大目标之首。如何推进公共服务均等化，显然只靠财政投资和政府转移支付是不够的，还需要民生保障和就业支持。财政基础设施投资和转移支付、民生保障等的有效实现，需要落在区域空间载体之上，新型城镇化建设就是为了造就这样的载体。推进新型城镇化建设，是财政投资、转移支付实现公共服务均等化的抓手。

(一)推进以人为本的新型城镇化

利用新型城镇化作为实现中国基本公共服务均等化的推力与抓手，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展；提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控；探索扩大保障性租赁住房供给，强化基本公共服务保障，加快农业转移人口市民化；优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，让新型城镇化成为建设现代化都市圈的动力源。

新型城镇化改变中国固有的行政区划对经济边界的非市场干预，理顺资源价格，保证生产资源和生产要素在不同规模和等级的城市、城镇之间合理流动与集中。新型城镇化及其普及可以对一些大城市过度集中的人口、资源及要素起到合理的分担作用，缓解大城市的人口膨胀、交通拥堵、房价暴涨、生态恶化等。

新型城镇化并不是一定要新建许多城镇，更关键的是要规划好、建设好既有城镇，形成与中心城市相衔接的城镇群、城镇带。发挥公共财政的职能，做好既有城镇的基础设施、公共服务设施的建设与完善，规划好城镇的产业与布局，使城镇能够发挥对人口和产业的集聚效应，形成规模发展之势。

(二)提升城镇的公共服务质量与水平

加强城镇的现代化管理，逐步相对地缩小与中小城市、大城市的公共服务差距。按照基本公共服务均等化和居民生活水平同质化的要求，完善城镇道路、供电、供水、供气、通信等基础设施建设。加快城镇的改革开放步伐，结合乡村振兴战略规划城镇、乡、村的联合兼并和建制镇发展，建立城镇发展的多元化投融资体系，推动城镇的教育、科技、医疗、卫生、环境保护、绿化、消防、文化、体育、城镇信息化等基础设施建设。提高建制镇的公共服务能力与水平，满足城镇居民对美好生活向往的需求，促进城乡区域的协调发展。

五、防范和化解重大区域战略项目的信用风险

在中国区域经济协调发展的整体格局中，东部地区作为优先发展区，经济基础好、投资效率高、产业链和供应链配套成熟、劳动人口的科技文化教育素养好，可以打造先进制造基地和世界级的创新城市群、城市带，这有利于巩固我国原来的高速发展势头与基础，并不断创新经济发展新模式，为中西部地区加快发展树立样板。为了推动中国区域经济协调发展，中央政府实施区域重大战略项目计划，并加大对重大区域战略项目的投资和跨区域联合授信力度，这样可以加快区域经济协调发展步伐，但也可能加剧区域金融发展的不平衡，并衍生潜在的信用风险，对此必须警惕并加以防范。

在当前国内外经济衰退的双重压力之下，金融跨区持续加码重点区域发展布局当然是积极、明智的选择，但处理不好则可能会带来金融要素集聚的更加不平衡。事实上，区域金融发展现状已经告诉我们，缺资金的地方显然更加缺乏资金，从而导致我们区域协调发展战略所努力要实现的加大对不平衡、不充分地区发展的目标和愿望可能落空。

打通国内经济大循环，需要加大重点、重大项目的集中投入以及加强金融对其的资金加码扶持，但更需要内需的扩大，尤其是消费的提振。推动中国民众和企业消费升级，这是中国经济以国内经济大循环为主、实现国内国际经济双循环相互促进的有力举措。

打造国内经济循环大市场，民生改善不可或缺，否则，民众消费能力提高和实现消费升级就是空话。民生消费如果不能得到升级和改善，我们就可能不幸落入“中等收入陷阱”，那样，面向重大项目的大量授信和信贷资金投入，其结果就可能是供给无法出清，进而反过来又导致生产供给受阻。最终，打造国内经济大循环、实现国内国际经济双循环相互促进的新发展格局就会落空，后果必定是大量信用违约、债务崩盘，并可能造成金融经济的系统性风险。

事实上，为了抗击新冠肺炎疫情支持经济尽快重归增长，2020年二季度以来我国的债务规模激增、财政赤字扩大，这是疫情与经济危机时期的非常之举，但实际其风险累积已经显现。2020年全国已经有49家企业112只债券到期违约，规模超过1080亿元，这其中多是中西部和东北地区的大型国企，并多与重大区域战略项目相关联[9]。这些政府债券和国企债券违约，给社会和经济带来很大的负面影响。这些债券违约警醒我们，“十四五”时期推进中国区域经济协调发展，必须防范和化解重大区域战略项目的信用风险，把控信用经济安全，确保中国区域经济协调健康可持续发展。