凡事预则立 如何“预”——访北京师范大学风险治理创新研究中心主任张强

文/本刊记者 赵苡萱

2021 年五一假期，北京西站的大客流聚集事件（2021 年5 月1 日，京广高铁定州市境内因大风天气吹扬地膜，致接触网故障，造成京广高铁动车晚点到达北京西站，导致北京西站数万名乘客滞留）至今让人难以忘记。巨大复杂的城市运行系统，时刻不忘敲响风险、灾害的警钟，也不断提出更为严峻的应对考验。商业街区、交通枢纽、大型活动场馆等一旦出现短时间内的人员聚集，该如何避免拥挤甚至踩踏，又该如何迅速疏散，已经成为考验城市管理者的一大难题，更是验证应急预案是否有效的关键砝码。

近日，本刊记者专访北京师范大学风险治理创新研究中心主任张强教授，请他介绍如何做好大客流情况下的应急预案，有哪些具体方式、方法可以确保应急预案的有效性，作为管理部门应从哪些方面提高自身应急管理能力。

应急预案“预”什么

采访伊始，张强对记者说：“我们一般说的‘大客流’是指大规模的人员聚集。大客流场景一般分两种，一种是物理空间概念下的大客流聚集，如交通枢纽空间。另一种是主题事件或场景下的大客流聚集，如各种活动、赛事等。大量的人员流动，容易导致人员聚集，人员大量聚集尤其是一旦超过空间或运载体相应的承载能力就易存在一系列安全风险，例如踩踏、公共卫生、恐怖袭击等。”

面对大客流聚集可能带来的风险，做好应急预案无疑是最为行之有效的措施之一。张强介绍，应急预案是应急管理动作的起点，编制应急预案的过程是对应急管理全过程的梳理，涉及外部风险、自身状况、应对措施等。

编制应急预案之时应将梳理的关键点汇聚于哪里？张强认为，首先要考虑主要的、基本的风险；其次考虑需要有哪些应急准备；最后要考虑应对时的响应机制，事件是否要分级分类,责任如何划分，需要哪些部门协同管理等问题。此外，通过对应急预案的梳理，还可以推动一系列问题的成熟、完善，如机构、体制机制建设等。

但从现代风险管理理念来看，编制应急预案的过程和风险本身存在着矛盾和冲突。张强对记者解释：“我们认为应急预案是有效预防风险的方法，是因为编制及完善应急预案意味着对应急管理全过程、全链条的思考，但风险最重要的一个特征是不确定性，而应急预案是将可能发生的、利益相关者能预想的风险进行归纳总结。然而，纵观历史，没有两个灾害是完全相同的。”

北京师范大学风险治理创新研究中心主任张强

因此，应急预案到底“预”什么，成为理论与实践者追问的深层次问题。张强表示，面对风险，一方面要有务实的应对措施、举措和方法，尽可能地降低风险的不确定性。这就要求不断从历史中汲取营养，抽取历史场景风险或类型风险，更要善于洞穿不同时空下灾害的特点，总结出普遍性规律，从而采取结构化、系统化的应对措施，这也是难点、痛点所在。最为典型的案例如新冠肺炎疫情的应对。回看历史长河中曾多次爆发的流行病疫情，新冠肺炎病毒与任何一种都有差别，但防控防线几乎是一致的。虽然各种病毒的发生机理不同，但对人类的冲击却也是相似的。因而，从历史的经验与教训中挖掘出背后的普遍规律，并找到结构化、系统化的举措，才是应急预案“预”之所在。

另一方面，面对“突发事件”，编制应急预案的各个部门应保持一致的对突发事件处理理念，要坚持习近平总书记提出的“人民至上、生命至上”的理念，这点非常重要。例如，2021 年5 月22 日，在甘肃省白银市举办的2021（第四届）黄河石林山地马拉松百公里越野赛，遭遇极端天气，导致21 人死亡（以下简称“甘肃白银景泰‘5·22’黄河石林百公里越野赛公共安全责任事件”）。比赛时遭遇大风、降水、降温的高影响天气，如果主办方和组织者都能够本着“人民至上、生命至上”的理念，并将之落在处置突发事件的实际行动中，想必处理方式和结果会大相径庭。

另外，张强强调，人类对于灾害的认知有3 个阶段。第一个阶段是应对、减轻灾害损失，第二个阶段是对风险的认知和风险管理，第三个阶段是提高自身韧性。未来，应急预案不能仅仅应对灾害和突发事件，更应全盘考虑减灾、降低风险和提高韧性3 个方面。

预案之前 情景构建

谈及应急预案该如何落地，绕不开当今公共安全领域最为关注的科学问题之一——情景构建。张强说，当身处大客流聚集的情况下，尤其是在特殊时段、特殊地区等极限压力下，要想确保应急预案能够发挥作用，必然要求应急预案在编制之时进行充分的情景构建。而在应急预案的情景构建中，有2 个重要的概念需要注意。

一是要考虑风险耦合和级联效应问题。原因在于，大部分有冲击力的灾害都是复合型的，更有甚者还存在较为复杂的灾害链。这使得我们在情景构建中，要基于灾害由多因素而非单一因素集合并导致的基本原理，全面考虑灾害的整个过程。

二是要考虑次生性灾害。在灾害链中，由原生灾害所诱导的灾害称为次生灾害。例如在大客流聚集时，如果人群中除了拥堵之外还出现疫情传染，就可能导致次生灾害。这是应急预案在风险阶段进行情景构建应考虑的问题。

应急预案“落地”需多方考虑

“面对极限压力，应急预案要落地，这个问题本身是有难度的，原因很显然，各种突发事件的情景不同。”张强对记者介绍。那么，面对纷繁复杂的突发事件，要让应急预案脚踏实地，需要考虑自身的“边界”，这不仅是“事”的边界，而且涉及如何建立人的网络。对于管理部门来说，在充分了解其他兄弟部门及外部风险的基础上，与相关部门建立协作关系，构建风险防控的“网”，否则单兵作战防控风险是远远不够的。

另外，应急预案“落地”的关键点在于抓住不同的节点并落实，落实要有单位、联系人，也要有联系人亦或单位间的日常交流，实现价值共识、互相信任，“网”的搭建水到渠成，所有环节也被连接起来。

例如，在北京西站大客流聚集事件中，作为车站一方，要预测风险，需要联动多个部门，对外部不确定环境中可确定的风险予以落实，如当遭遇大风天气，气象部门就是车站外部的一个合作节点，除此之外，还需要与当地的派出所，医疗机构，车站附近的公交、地铁等交通枢纽，上一站以及下一站车站等连成节点。步步为营，一步步确认联络点、联络人，才能让应急预案掷地有声，真正发挥抵御风险的作用。

谈起部门之间的信任问题，张强解释说，因为应急预案和应急响应一定是多部门协同的工作任务，具有极强的系统性。除了加强主责部门的领导力外，部门之间能不能“背靠背”互相信任，这点很重要。如果部门之间能够放下“小我”、相互信任，形成强有力的核心网络，才能力保应急预案落地及应急响应的有效性。

而今，我们经常见到的是，新的突发事件出现了之后，部门之间互相推诿。在甘肃白银景泰“5·22”黄河石林百公里越野赛公共安全责任事件中，白银相关部门表示：5月21 日成功预报预警了这次大风天气，并通过手机短信通知了马拉松主办方。预警大风天气并不能代表预警极端天气情况，因此，张强认为，只有每个部门主动往前“伸”一下，才能够真正挡住风险。

两结合提高应急能力

打铁尚需自身硬。除了要编制好应急预案，管理部门还应该提高自身的应急管理能力。张强建议从“高科技”和“低科技”相结合的角度入手。

“高科技”主要包括各种监测预警技术、智能化、数字化技术等。目前，监测预警技术、智能化技术在监测人群流动、人群特征等方面起到了大量的支持作用，同时，数字化支付也推动了人群流动的可控性。但由于人群构成复杂、基础健康状况差异等问题，人群特征监测还有待开发。未来，如果数据日益精准，将成为推动人群特征监测等高科技监测预警技术发展的助推剂。最为简单的例子是，根据数据监测出人群的基本特点，从而采用相应的安全保障方式。当然，这些发展也需要注意数据安全、伦理等问题。

现代社会，高科技智能化、监测预警技术的存在必不可少，但因为“高科技”需要大量依赖能源、系统等外部条件，所以高科技技术本身具有脆弱性。

除了利用“高科技”技术提高应急管理能力，还需要有一些“低科技”提高自身管理能力，俗称“土办法 ”。张强解释说，这里的“低科技”主要是指以人为主的，不受设施和条件局限的，能够促进人与人之间沟通的“软”管理能力。

例如，在5 月1 日北京西站大客流聚集事件中，数万名乘客滞留，问题主要集中在旅客对车站反馈“冷冰冰”不满。清华大学公共管理学院学术委员会主任、苏世民书院院长薛澜教授曾经提出过一个理念——“微笑的强制力”，是指用很多柔性的手段来实现管控的方式。假若在此次事件中，车站的工作人员临危不乱，仍然保有服务的底线，继续为旅客提供服务，不仅可以缓解旅客的负面情绪和排斥心理，还可以确保现场人员安全。鉴于此，大客流的风险虽然与人息息相关，但背后其实是秩序的深层次原因。

“要提高应急管理能力，依靠的不仅仅是刷脸的机器，刷脸机器旁边的工作人员也是重要的防线。当客流可能会超出极限承受能力时，就要考虑如何利用人工消除风险。”张强解释。

目前，对于有效干预人们行为方法的研究虽未深入但已初露头角。这项研究从人员聚集时的移动规律入手，继而总结出人群在高度密集情况下的自然反应和有效信息的特点。希望此项研究，能为大客流聚集条件下的应急管理提供帮助。

应对大客流风险的技术手段

“十四五”期间，上海市城市运行管理中心开发的上海城市运行一网统管将会成为城市智能化的重要手段。这是通过城市运营管理中心实现信息统筹，进而实现城市运营的智能化。这个思路就是通过技术革新驱动管理变革。

简单地说，具体实施过程是通过对城市运行态势的全面感知，趋势的智能预判，资源统筹调度，以及在行动上的人机协同助力城市治理和应急管理。当事故灾难发生时，通过各类终端将实时现场视频、图像等信息汇聚至应急指挥中心，依托“城市大脑”进行分析研判，智能匹配应急预案，辅助领导处置决策的一种信息统筹。

“城市运行一网统管”“城市大脑”等信息统筹的思路可以有效地规避风险，进行信息传达，促进部门联动，但对于目前来说还有一定难度。张强解释道，难度在于，一方面搜索的相关基础信息和相应的链路是否准确，因为信息统筹类似于大脑，将所有信息汇总到一起，然后再对这些信息进行判断和调度，这个过程的精准性是有不少前置条件的。另一方面，信息统筹的过程就像大脑一样，对相关信息要能够识别并启动应对程序。由于“城市大脑”中包括了所有数据，但预警时间、预警“点”如何确定，尚无定论。预警“点”设得太低，容易造成恐慌，设得太高容易导致大的灾难和事故。最后，所有数据都汇集到“城市大脑”中，如果基层没有数据，会存在基层等着“城市大脑”指挥，不指挥就不工作的情况发生。

要解决这些问题，张强建议：“核心的方法是利用有效的动力驱动责任传递和责任承担。”动力来源一要有清晰的责任划分机制；二要有清晰的问责机制；三需要建立容错机制。鼓励大家在面对风险和突发事件时有所担当、找到突破点。

当下，“灾后学习机制” 较为“时髦”，是指通过对灾难的学习，总结、归纳出一些经验和措施。这个机制目前面临着“有些灾难无法复盘并总结问题”的困难，其中不乏当地政府管控，使得事件真相不得而知的原因，这对于完善进程中的应急管理来说，无疑是巨大的伤害。显而易见，不恢复或还原当时的灾害情景，就没办法总结归纳经验和措施，更不可能为规避同类风险提供借鉴。因此，张强极力建议，要深谙灾后学习机制和应急预案的高度相关性，重视历史灾难，实事求是地总结经验教训，才能逐步完善应急预案，做到有备无患。