基层涉农建设资金审计全覆盖的维度选择

刘锡平

[摘要]针对“三农”建设的长期性和建设内容的多样性，如何做好审计监督覆盖工作，是基层审计长期面对和探索的重要问题。本文基于这一视角，阐述了如何把握多样化，分析了覆盖的必然性和增强审计方式的适应性。

[关键词]农业农村    审计全覆盖    基层审计    维度选择

党的十九届五中全会在“十四五”规划建议中明确要求，优先发展农业农村，全面推进乡村振兴，并强调要保持财政投入力度总体稳定。中央农村工作会议也特别强调要全面推进乡村振兴，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。中央的战略决策，体现了“三农”工作重心的历史性转移。全面推进乡村振兴落地见效，既要把党和国家的政策决策落到实处，还要有相应的财力作为支撑和保障。在国家保持财政投入力度总体稳定的大前提下，如何对“三农”投入实现审计全覆盖，确保财政资金发挥应有效益，需要基层审计加以深入思考和积极探索。

一、“三农”资金管理使用的特点

首先，农业农村建设具有长期性。我国是个农业大国，农村人口多，人均耕地少，农业产出与社会需求长期矛盾突出。新中国成立以来，党和国家就把农业问题作为国民经济的基础抓在手上，农业农村农民問题是关系国计民生的根本性问题。党的十八大以来，始终坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，始终坚持农业农村优先发展。坚持农业农村优先发展的总方针具有内在的长期性和重点性，基层审计服务“三农”建设，必须把握和顺应这一趋势和特征。

其次，“三农”建设项目追求质效性。农业农村农民工作是一项系统工程，在全面推进乡村振兴战略的落实中，既需要突出提高农业质量效益和竞争力，又明确要求必须坚持绿色发展和建设农业现代化，总要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。实现这一目标，不仅需要国家保持财政投入力度的总体稳定，而且亟须相继建设与既定目标相适应的农业农村发展项目。因此，在“三农”建设中，既要在建设的“量”上保持针对性和投入的稳定性，又要在建设项目的“质”上有优先性和保障性，还要在建设项目的“效”上保持可行性和安全性。由于各地情况不同，涉农建设项目差别较大、进度不一，涉农建设项目的质效问题普遍引起当地农民和社会公众的关注。基层审计在服务“三农”和跟进监督中，必须认清和把握这一形势和焦点。

再次，涉农资金管理存在多重性。在农业农村发展中，既有农业产业和支持保护项目，又有涉及农业农村发展的基础设施建设项目，还有关系到农业农村发展的综合服务与科技推广项目等，这些建设项目是由各级财政预算投入的，尤其是按照事权和支出责任划分后，中央财政预算投入占比最大。农业农村相关建设项目是由不同部门谋划、设计和主管的，随着部门对项目建设的主导和管理，有的建设资金由财政部门直接拨付到基层或建设单位，有的由财政部门拨付到相关部门管理和使用，还有的由上级相关部门另行管理和下拨使用。这种预算资金的管理使用既有多重性又有分散性，多重性的管理格局和形式，极易在管理使用环节发生问题，亟须审计与相关部门加大风险防控措施和监督力度。

最后，涉农建设资金亟须约束性。坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，是党中央总结历史经验和根据国情作出的长远谋略和决策。根据农业农村优先发展的历史定位，国家投入“三农”的财政预算在稳定的同时还会不断扩大增幅，以确保“三农”健康发展和实现农业现代化的目标。但是，国家对“三农”投入的预算资金，需要保证资金内在的经济效益、社会效益和生态效益。特别是在新的历史时期，不仅要对预算资金实行绩效管理，追求效益最大化，而且特别强调要强化预算约束，其根本目的就是通过预算约束达到绩效管理和实现应有效益的目的。审计部门须理解和把握涉农建设资金的预算约束和绩效管理的态势，有针对性地强化审计监督。

二、“三农”资金审计全面覆盖的必然性

一是审计全覆盖是推动“三农”政策决策落实的必然。为确保乡村振兴战略的全面实施，国家还将陆续出台强农惠农富农政策和决策。党和国家的政策决策以及财政预算资金成为推进农业农村优先发展的有力保障和支撑。地方能否着力推进乡村振兴，关键看地方是否实施有效措施推进“三农”政策决策的落实，以及是否有针对性地推进“三农”建设资金的绩效管理。要实现基层党委政府和县直相关部门在“三农”建设中积极作为、勇于担当、优先谋划，有效途径就是加强常态化、重点性、全覆盖式的审计监督，通过揭示问题与矛盾，促使地方政府能够正视问题和采取措施加大审计整改力度，从而促使各方齐心协力推进乡村振兴战略的实施。

二是审计全覆盖是推动涉农资金绩效管理的必然。“三农”建设资金中的国家投入占比最大，主要是通过专项资金、转移支付等形式下拨到县级财政部门，按照法律法规和政策要求，涉农预算资金有的必须按照既定用途或预算科目管理使用，有的明确了可以捆绑使用，特别是基层涉农建设资金基本上是多头管理、分类使用、一并决算，这就为总体绩效管理增加了难度。基于这种情况，涉农预算资金的管理使用亟需规范和强化常态监督。因此，在全社会重视农业农村的大环境中，需要基层审计立足服务农业农村优先发展这个大局，在地方党委政府的统一领导下，最大限度地对“三农”建设资金实行审计监督全覆盖。

三是审计全覆盖是推动健全投入保障机制的必然。乡村振兴是长期的战略任务，需要持久的资金投入作为基础保障。为推进农业农村现代化，必须从当地实际出发，健全和完善多元投入保障的机制制度，加快形成政府财政投入为主导，金融、行业和社会资本多元投入的基本格局。因此，审计监督就成为推动健全完善多元投入保障机制的必然。基层审计要切实把握这种客观社会需求，坚持对“三农”建设资金全覆盖式的审计监督，针对发现和揭示的矛盾与问题，提出科学的整改措施，从而加快多元投入保障机制在农业农村优先发展中发挥更大作用。

四是审计全覆盖是维护农民切身利益的必然。推进乡村振兴战略和加快推进农业农村现代化，是党和国家为广大农民谋利益、促进全体人民共同富裕的一项重大举措。维护和发展农民群众最现实的利益已成为审计工作价值取向的必然。基层审计要充分利用审计监督手段，始终坚持以农民为中心，严肃查处农业农村建设资金管理使用中的违法违纪和损害农民切身利益等问题，用审计成果和审计整改监督的方式回应农民群众的关切，推动农民和全体人民共享改革发展成果。

三、增强全面覆盖审计方式的措施

一是针对审计全覆盖注重审计计划性。由于多种因素的制約，基层涉农建设资金审计全覆盖的实际效果并不理想。基层审计需要集中资源、集中力量，选择涉农资金管理使用推进审计全覆盖。要结合当地实际，以农业农村现实的财政投入为审计主线，坚持涉农资金审计的计划性，明确审计全覆盖的目标要求，统筹人力资源，科学组织分工，全程质量控制，确保农业农村优先发展资金审计有序跟进、全面覆盖。要及时总结涉农资金审计全覆盖的经验教训，不断完善审计组织方式，加大审计过程管理。

二是开展网上巡查增强监督灵活性。地方政府机关和事业单位不断加强信息化建设，县级设立了政务信息平台，涉农部门与政府联网互通程度不断提高，农业农村发展信息日趋透明化。基层审计为更好地服务农业农村优先发展工作，要充分利用现有信息化设备和科技资源，按照涉农资金审计全覆盖的目标要求，积极开展网上巡查监督工作，提高审计监督工作的针对性和灵活性、及时性。同时，通过网上跟踪巡查，及时反馈巡查出的突出问题，以利于跟进审计整改。为整体推进基层审计的网络审计水平，上级审计机关要有针对性地强化对基层的科技培训工作，提高基层的科技应用能力，为审计全覆盖奠定坚实的科技基础，提高审计效率和效果。

三是利用数据资源提升审计科学性。当前，基层审计要以落实“十四五”规划为契机，以创新驱动发展为动力，尝试利用大数据资源增强审计工作的科学性和创新性。要将利用大数据资源开展审计工作纳入年度工作计划，在积累经验教训的同时，逐步向深层次推进。在涉农资金审计中，要由专人专责采集相关大数据或利用数据进行分析，从大数据中发现或揭示存在的突出问题。一方面可以利用同类项目的大数据，从整体上进行综合分析和研判;另一方面可以选取具有代表性的重点项目，利用既有数据进行审计分析，找出有规律性的东西，以提高审计效率和增强科学性。

四是推行纵横组合形成审计联动性。农业农村工作涉及范围广、建设项目多，省级以下各级审计机关负有共同的监督与服务责任，既需要省级审计机关加大统一组织力度，又需要从实际需求出发创新和完善组织方式。为有效扩大“三农”工作审计覆盖面，当前亟须推进纵向和横向多种形式的组合，形成与任务相适应的联动性，增强审计监督合力。在纵向上，要在不断扩大“上审下”比重的同时，采用上下组合、以上带下、跨区域组合等形式开展审计，提高效率，扩大覆盖面，力求公正，从而更好地服务“三农”建设。在横向上，要积极探索国家审计与内部审计合作配合的审计路径。要充分利用涉农部门和乡镇内审熟悉情况和履行监督的优势，既可以选择国家审计为主、内部审计配合，又可以采取国家审计与内部审计共同开展的组织方式，大力探索或创新审计组织方式，尽快适应新形势新任务和社会对审计工作的客观需求。

（作者单位：吉林省安图县审计局，邮政编码：133600，电子邮箱：lxp13843334043@163.com）