全民健身视域下学校体育场馆运行机制障碍及推进路径

徐 磊，王庆军，黄东亚

(1.南京师范大学 体育科学学院，南京 210023；2.盐城师范学院 体育学院，江苏 盐城 224002；3.南京铁道职业技术学院 体育教学部，南京 210031)

党的十九大报告提出“要广泛开展全民健身活动，加快推进体育强国建设。”体育场馆作为开展全民健身运动的主要物质载体，其资源运行的效率直接影响到全民健身运动开展的广度和深度。而学校体育场馆资源丰富，其潜力尚未被挖掘出来，思考如何科学、高效地运行学校体育场馆资源更好地服务全民健身有着重要的现实意义。当前，学界对学校体育场馆运行机制及内部结构等方面的研究较为缺乏，本研究从经济社会学的视角审视学校体育场馆运行机制的内部结构及其面临的现实阻碍，进而探寻其运行机制具体有效的推进路径，提高体育场馆的运营效率，助力全民健身运动的高质量发展。

1 我国学校体育场馆的现状、运行模式与机制

1.1 学校体育场馆社会共享率低

现阶段，我国体育场馆资源短缺与闲置并存。随着国发〔2014〕46号文件出台，全民健身上升为国家战略，人民群众健身需求日益增长，体育人口队伍不断壮大。截至2019年8月，我国体育人口已超过5亿[1]。群众健身需求急剧增加与体育场馆资源短缺之间的矛盾不断加深，严重阻碍了全民健身运动的普及和发展。而现实情况是，我国很多学校体育场馆资源存在大量闲置，并没有得到合理有效的配置和利用。据全国第六次体育场地普查数据显示，我国现有体育场馆资源60%以上分布在学校，但对外开放率仅为29%[2]。

学校体育场馆作为服务全民健身的重要物质载体，肩负着新时代满足人民大众健身需求的重任。为了提高学校体育场馆对外开放率，从国家到地方都出台了一系列的激励、优惠政策，如国家出台了大型体育场馆免费或低收费开放财政补助政策、水电气费减免政策、土地税费优惠政策[3]等，地方也采取了完善安全管理制度、实行保险制度、建立校领导责任制度、创设先进学校评选优先制度、推行学校和社区协同管理+第三方托管相结合管理模式[4]等措施来促进学校体育场馆对外开放，但实际上我国学校体育场馆共享率却不到30%。学校体育场馆运行模式的选择直接关系到我国学校体育场馆资源的配置效率。因此，首先要明晰当前我国学校体育场馆运行模式与运行机制及其内部结构，并分析其在服务全民健身中面临的现实阻碍，才能探寻出切实可行的推进路径，促进全民健身运动高效发展。

1.2 学校体育场馆的运行模式与运行机制

当前，依据产权属性，我国学校体育场馆可分为公立学校体育场馆和私立学校体育场馆。2017年智研咨询发布的《中国体育场馆行业发展现状分析报告》显示，学校体育场馆产权有近60%属于国家和集体，仅有35%属于企业和个人。占大多数的公立学校体育场馆的对外开放政策在很大程度上影响着场馆资源的配置与社会共享的效果。我国现行的学校体育场馆运行模式都是在国家相关法律、政策的引导下，由地方学校体育场馆主管部门依据各学校的实际情况因地制宜施行的。现阶段我国学校体育场馆运行模式主要有三种。一是政府模式，以政府的力量来配置学校体育场馆资源，实现政府主导，从上而下推动学校体育场馆运行和发展；二是市场模式，部分学校自发地依靠自身和市场机制的调节，自下而上实现学校体育场馆资源的优化配置；三是政府—市场合作模式，政府和学校、市场相结合，共同促进学校体育场馆的运行和发展。对三者作简要横向比较，政府模式有利于实现对学校体育场馆运行的整体宏观调控，但不利于从微观层面调动学校体育场馆运营的积极性；而市场模式正好与政府模式相反；只有政府—市场合作模式较好地实现了两者的优劣互补，宏观和微观层面的结合可以更好保障学校体育场馆的良好运行[5]。

学校体育场馆运行机制是指学校体育场馆制度各要素之间相互作用的方式及其功能和结构配置关系的总称。学校体育场馆运行机制是引导学校体育场馆运行和管理决策，制约体育场馆运行中的人、财、物等相关活动的基本准则，其内部各要素之间的结构关系影响到学校体育场馆资源优化配置的效率。学校体育场馆运行机制内部结构由管理机制、安全保障机制、反馈机制、政策导向机制、资金扶持机制、评估考核机制等子机制组成[6]。在学校体育场馆服务全民健身过程中，各子机制相互联系、相互促进、相互融合，共同保障学校体育场馆的有效运行。其中，政策导向机制对于学校体育场馆运行进行宏观调控，推动学校体育场馆服务全民健身规范、有序、合法的开展；安全保障机制为学校体育场馆安全运行保驾护航；资金扶持机制通过政府提供专项补贴，拓展融资渠道为学校体育场馆正常运行提供资金支持，解决学校体育场馆服务全民健身的后顾之忧；管理机制创新思路、优化管理，提升学校体育场馆服务全民健身的共享效率；反馈机制畅通反馈渠道，收集反馈意见，使学校体育场馆资源合理配置，优化服务全民健身工作；评估考核机制发挥监督改善的作用，是实现学校体育场馆良好运行的根本保证。

2 我国学校体育场馆运行机制在服务全民健身中存在的障碍

2.1 运行的支撑点不牢

2.1.1 运行的体制不健全

一个国家体育事业的发展取决于科学、合理的体育管理体制和管理办法。我国过去受计划经济的影响，体育实行举国体制，学校体育场馆资源的建设和发展均由政府统一规划和配置。在学校体育场馆服务全民健身的运行过程中，政府不仅是体育场馆运行的主导者，而且是提供场馆服务的垄断者，其服务体制基本上是“一元”的。相关统计显示，截至2015年，在被调查的150座体育场馆中，有67%的场馆都是由财政拨款建设的，仍属于传统事业单位性质的比例占53.4%[7]，这一定程度上保障了学校体育场馆的正常运行，但也造成了政府财政负担过大、学校“等、要、靠”思想严重等问题，很大程度上影响到学校体育场馆服务全民健身的质量与效率。

随着市场经济的不断成熟和深化，政府主导的管理模式弊病渐显，已经落后于实际的发展需要。当前大多数学校体育场馆，尤其是公立学校体育场馆仍然采用事业单位管理体制和政府主导的发展模式，这使学校体育场馆在服务全民健身的运行中缺乏方向性、主动性。尽管国家针对学校体育场馆对外开放出台了《全民健身条例》《“健康中国2030”规划纲要》《关于推进学校体育场馆向社会开放的实施意见》等一系列文件，但是没有形成学校体育场馆运行的分工协作、规范管理和问责制度，也没有形成可持续的财政支持制度，事实上造成了学校体育场馆运行机制服务全民健身指标的软化，影响到服务的效率。

2.1.2 运行的机制不完善

学校体育场馆作为服务全民健身的重要载体，其运行的机制是否完善直接关系到服务全民健身的质量。实际中，我国多数公立学校体育场馆都是在政府的主导和推动下进行资源配置及运行的，学校始终处于被动服从的地位。由于缺乏完善的考核评估机制和激励机制，部分学校体育场馆在服务全民健身的政策执行上表现不积极。私立学校体育场馆大多遵从市场规律，将经济利益放在首位，对于服务全民健身的公益事业缺少积极性。随着市场经济发展的深入，政府职能也在发生转变，部分公立学校、政府和企业合资的学校体育场馆在逐步采用政府—市场合作的运行模式，具体来说包括委托经营、服务外包、租赁经营等，通过分离体育场馆所有权和经营权，借助职业机构的专业优势，提高体育场馆的运营水平。如浙江的“慈溪模式”，政府引入社会组织参与协同管理，表面上是委托体育社会组织进行运营，但实际上是构建起政府、学校和体育社会组织共同参与的协同治理机制[8]；上海的“杨浦模式”，政府通过购买将学校体育场馆对外开放的日常管理工作委托给“社区体育健身俱乐部”这个公共服务机构负责；江苏的“太仓模式”，政府委托专业的体育公司来运营学校体育场馆，服务人民群众的健身需求。这些都一定程度上提高了学校体育场馆的社会共享效率。但由于缺少健全的监督机制和信任机制，部分学校体育场馆运行出现了“搭便车”“损公肥私”等问题，严重影响到学校体育场馆服务全民健身的效果。总之，我国学校体育场馆运行体制在变革，相应的配套机制却没跟上，在服务全民健身过程中发生体制与机制的失衡、理论与实践脱节的问题，对学校体育场馆社会共享造成了阻碍。

2.2 运行的推动力失衡

学校体育场馆服务全民健身的推动力既有政府宏观调控，也有居民体育健身需求的拉动。宏观调控包括国家在政策上的倾斜、经费上的投入、社会共享方式的变革等。大众体育健身需求拉动指随着大众体育健身需求、精神文化发展的内在需求增加，其对学校体育场馆服务全民健身起到有力的反向刺激与拉动作用。

但当前学校体育场馆服务全民健身过程中，存在上层推动力不充分、下层推动力过度的失衡状况，具体体现为：①学校体育场馆服务全民健身供给不均衡。有数据显示，我国东部、中部、西部地区的体育场地数量供给存在明显的区域性差异(表1)，东部地区的学校体育场馆社会共享的数量和面积明显高于中西部地区。②学校体育场馆服务全民健身的作用发挥不充分。虽然国家出台了一系列相关政策文件，但实际很多学校体育场馆，尤其是中小学体育场馆执行政策不彻底、落实不到位。很多体育场馆的对外开放附加各种限制条件，如限时、限量、限馆，并未做到真正意义上的社会共享。第六次全国体育场地普查数据显示，我国教育系统场地66.05万个，对社会开放的只有20.92万个，其中全天候开放的只有5.61万个，仅占教育系统场地总数的8.49%[2]。③学校体育场馆服务全民健身的供给方式不丰富。现阶段，随着全民健身运动的不断深入，大众健身需求更加多样化。而实际中，学校体育场馆受场馆种类、开放时段、管理制度等方面的影响[9]，有的仅周六和周日上午对外开放；有的只对外开放室外场馆，禁止开放篮球馆、羽毛球等室内场馆；有的只负责提供场地设施，要求健身群众自备运动器材和装备等等，难以满足大众健身的多元化和个性化需求。

表1 我国东、中、西部地区体育场地分布情况

2.3 运行的保障系统不完备

在学校体育场馆服务全民健身过程中，如何在提高对外开放率的同时，做到维持正常的教学秩序，防止或减少意外事故的发生，确保学校体育场馆正常运行，建立科学完善的保障系统是关键。而目前相关保障系统尚不健全，如政策供给不充分、政策落地性不强、监督评估机制不健全、激励机制不完善、宣传机制和信任机制不全面。

从宏观层面看。虽然国家出台了一系列的学校体育场馆对外开放政策，但对于学校体育场馆服务全民健身过程中的结构、布局、组织等政策供给不足，亟需补齐政策供给短板。如2009年国务院出台的《全民健身条例》中只提出“公办学校应当积极创造条件向公众开放体育设施，国家鼓励民办学校向公众开放体育设施”，2012年国家发改委颁布的《“十二五”公共体育设施建设规划》中仅提出“创造条件，鼓励和引导学校、机关、团体和企事业等单位的体育设施对社会开放”，2016年国家体育总局发布的《体育发展“十三五”规划》中也只提出“鼓励机关、学校等企事业单位的体育场馆设施向社会开放”等，这些政策规定都过于宏观，也多停留在鼓励的层面上。从中观层面看。学校体育场馆服务全民健身的政策落地性不强。自2009年颁布实施《全民健身条例》以来，全国各省市基本都制定了学校体育场馆服务全民健身相关政策，但在具体的实践过程中，由于监督评估机制不健全、激励机制不完善，部分学校仅仅是做做表面开放工作，在应付完上级检查后便关闭场馆，还有的学校达不到公示的开放时间，开门晚闭馆早等，这些都反映政策并未得到有效的落实。从微观层面看。由于宣传机制、信任机制、安全防护等保障系统不健全，在学校体育场馆对外开放中经常出现乱丢垃圾、损坏器材、安全伤害事故等现象。这些都在一定程度上影响到学校体育场馆的社会共享效果，制约了全民健身运动的可持续、高质量发展。

3 我国学校体育场馆运行机制在服务全民健身中的推进路径

3.1 完善体育场馆运行体制机制

3.1.1 深化体制改革，增强运行活力

《体育产业发展“十三五”规划》指出，对行政机关和事业单位所属的体育场馆，推动“所有权属于国有，经营权属于公司”两权分离的管理体制改革，以缓解学校体育场馆服务全民健身中的供给矛盾。具体操作层面上，调整学校体育场馆的所有制结构，实行经营权和所有权分离。将全国的学校体育场馆资源所有权交付国家发改委，由国家发改委牵头，国家体育总局、教育部共同参与组成国家学校体育场馆设施领导小组对全国学校体育场馆资源进行总体调配和管理。国家学校体育场馆设施领导小组委托专业的体育资产管理公司负责具体的运营业务。以此下推，由地方发改委牵头成立地方学校体育场馆设施领导小组，并委托地方体育资产管理公司对地方学校体育场馆资源进行合理配置。学校根据自身教学和训练任务的需要，向所在地区的发改委报告学校体育场馆数量和使用时间。而在学校体育场馆闲暇时间段，则会向社会有序开放。由地方体育资产管理公司安排相应的管理、指导和服务人员提供服务，同时接受人民群众的监督。

但要注意，学校体育场馆具有一定的特殊性，主要任务是服务于学校的教学训练工作。一方面，要充分发挥体育资产管理公司这个体育社会组织的核心管理作用，由其负责联系政府、学校、社区等各方参与主体，共同参与学校体育场馆的运营和管理。可以利用互联网技术，搭建智能化场馆管理平台，对学校体育场馆的使用情况实时监控，提供精细化服务，及时、合理、高效地调配学校体育场馆资源，更好地服务学校教学和社会大众需求。另一方面，要加强政府财政部门的保障作用，设立专门的学校体育场馆服务基金，用于场馆的改造升级、维护和场馆开放运营的补贴，为学校教学和对外开放创设良好的软硬件条件。

3.1.2 建立供给主体多元竞争机制，完善运营体系

在学校体育场馆服务全民健身实践中，只靠政府的力量远远不够，要引入供给主体多元竞争机制，完善运营体系。这样不仅可以打破传统的政府垄断地位，分担政府财政压力，而且可以实现资源互补，弥补运营短板，提高全民健身服务的质量和效率。当前，我国学校体育场馆服务全民健身供给主体包括政府、企业、第三部门(基金会、红十字会、社区自治组织等公益组织)。首先，要明确多元供给主体间的竞争层次和目的。第一层次是“公公竞争”，即政府各单位或机构之间的供给竞争。“公公竞争”的目的是打破垄断性的集中配置，分散供给服务，促使政府各单位或机构进行内部竞争。第二层次是“公私竞争”，即政府和企业之间的竞争。“公私竞争”的目的是打破政府垄断格局，让多种市场主体参与进来，产生鲶鱼效应，搅活市场活力，提升整体服务质量。第三层次是“私私竞争”，即企业之间的竞争。其目的是通过企业之间竞标，最大限度提高资源配置效率。第四层次是第三部门与政府、企业之间的竞争。其目的是发挥社会公益团体的公益、自愿、专业等优势，结合社会大众健身的个性化和多元化需求，因地制宜地为百姓提供便利、实用的全民健身服务。其次，实现多元主体间的优势互补。政府、企业和第三部门各具优势，应充分发挥政府作为决策者、组织者、管理者、监督者的功能与作用，为企业和第三部门提供政策、制度上的保障，防止学校体育场馆服务全民健身过度市场化；同时，完善企业的有效激励机制、管理机制，发挥第三部门形式多样、渗透性强、灵活机动的优势，补齐政府在提供学校体育场馆服务全面健身中的供给不足、配置不优的短板，最大限度地满足全民健身需求。

3.2 均衡运行推动力，加大供给侧结构性改革力度

《“十三五”规划纲要》指出，着力推进供给侧结构性改革，使供给能力满足广大人民日益增长、不断升级和个性化的物质文化需求。要进行供给侧结构改革，有效提高与群众健身需求侧的契合度，最大限度地优化配置学校体育场馆资源，实现供给侧和需求侧双向均衡发力，推进学校体育场馆服务全民健身的长效、稳定运行。

第一，深化制度供给。进一步贯彻落实党的十九大精神，推进简政放权，放管结合，优化服务改革，增强政府公信力和执行力，不断增加制度供给，为学校体育场馆服务全民健身营造良好环境。一方面，加强政府的监督和服务职能，放宽群众或社会团体举办赛事的审批权，鼓励社会力量举办赛事；另一方面，推进政府在监管、服务、信用等方面的政策供给力度，为学校体育场馆服务全民健身运行提供政策保障。

第二，优化场地供给。围绕推进“五位一体”的总体布局，以满足群众健身需求为落脚点和出发点，加强学校体育场馆建设的土地要素供给，合理规划和布局学校体育场馆服务全民健身点和练习点。均衡经济发达地区与落后地区、东部与中西部地区、城市与农村之间的学校体育场馆资源供给布局。同时，加强场地设施供给形式多元化发展，根据不同地区、不同健身人群的健身需求，提供不同的健身场地设施。

第三，坚持创新驱动，丰富市场供给。全面贯彻落实《体育发展“十三五”规划》提出的创新发展的基本理念，充分发挥市场主体的创新作用，大力培育学校体育场馆服务全民健身的新模式、新平台、新科技，开发更多符合大众体育健身需求、形式丰富多彩的产品和服务。①拓宽融资渠道，增加社会资本供给。鼓励社会资本投资学校体育场馆建设和运营，积极探索基金会管理、体育俱乐部管理等学校体育场馆运营管理新模式，充分利用移动互联网、物联网等新技术，构建“智慧场地”服务全民健身平台，让群众实时共享学校体育场馆服务信息。②培育市场主体，促进产品供给形式多元化。推进体育类社会团体、基金会、民办非企业单位等社会组织的发展，鼓励其参与进来，通过市场化的方式打造一批运动休闲与相关服务高度融合的全民健身服务中心，扩大全民健身附属产品供给的丰富性，吸引更多人参与，促进全民健身运动项目的多样化发展。③挖掘体育场馆文化，增加文化供给。体育场馆不仅是举办各种比赛、大众健身的场所，更是一个传承体育文化，让人获得集体感和荣誉感的归宿地。一方面，应突破传统模式，建立双重体育场馆文化展示体系，将体育场馆有形的“物”(运动员雕塑、球衣、球拍等)和无形的“物”(感人事迹、励志格言等)相结合，形成一整套体育文化展示体系[10]。在体育场馆设置独立的体育场馆文化博物馆或阅览室供人参观。另一方面，依托数字媒体、互联网技术，建立动态的体育场馆文化展示平台，摆脱过去依托实物展示、解说形式单一的弊端，发展文字、图片、动画、视频相结合的动态展示体系[11]。通过构建体育场馆文化展示体系，推进体育场馆文化供给，从精神层面引领全民健身的可持续发展。

3.3 建立完善的运行保障系统

第一，要强化政策落地，完善政策供给机制。不仅要关注宏观政策的制定和优化，而且要强化政策的落地和执行。宏观层面上，政府应进一步优化学校体育场馆服务全民健身的布局、结构、组织、保障等方面的政策，加大相关政策的供给力度。微观层面上，要加大对学校体育服务全民健身的财政投入力度，制定相关的税费优惠政策等。

第二，要完善领导协调机制。一方面，成立由国家发改委牵头，国家体育总局、教育部共同参与组成的国家学校体育场馆设施领导小组，统一优化配置学校体育场馆资源。另一方面，各省市(区)成立由省市(区)领导、体育局、教育局相关负责人督促下校长负责的学校体育场馆服务全民健身领导小组，联合公安、财政、卫生、街道、社区等部门，共同推进学校体育场馆服务全民健身的协调工作。

第三，要完善安全保障机制。排查、梳理学校体育场馆服务全民健身过程中，可能发生的安全伤害事故、财产安全等问题，建立应急事件处理制度、安保制度和参与人投保制度，如无锡江阴市财政局为开放的学校统一购买了3 000元/年的公众责任险。

第四，要完善管理机制。深入贯彻落实《全国体育人才发展规划(2010—2020年)》，鼓励校企合作，加大力度培养复合型体育管理人才。引入现代企业管理理念和管理办法，制定学校体育场馆服务全民健身运行管理制度。在体育场馆运营管理中引入强制性招标(CCT)政策，分离学校体育场馆的所有权和经营权，充分发挥专业机构的优势，提高学校体育场馆的运营管理水平和服务全民健身效率。

第五，建立激励和监督评估机制。建立第三方监督评估系统，把学校体育场馆服务全民健身工作的实效纳入到“示范校”和文明社区、单位的考核中。同时，对实施效果好的学校给予一定的奖励，以提高其服务的积极性，进而形成良性循环。

第六，要构建信任机制。建立信任机制不仅会简化场馆供求双方的交易流程，提高学校体育场馆共享效率，而且可以规范学校体育场馆服务全民健身运行的秩序。其一，通过移动互联技术建立诚信数据库，促进市场经济信任体系的完善。其二，搭建社会信任互动平台，完善风险保障机制，实现共享方式多元化。其三，动员政府监督部门、体育行政机构、企事业单位、社会团体等进行综合联防，不断完善信用奖惩机制。其四，加强道德与法律的宣传、教育工作，让诚信文化渗透到学校体育场馆服务全民健身的各个环节。