多源流理论视域下农村小规模学校政策分析

毛佳丽，常 梦

（1.晋中学院教育科学与技术系，山西晋中030619；2.山西师范大学教育科学学院，山西临汾041004）

农村小规模学校（指不足100人的村小学和教学点）作为农村学校的重要组成部分，对保障农村学生接受教育、提高农村教育质量具有重要作用，它有助于落实乡村振兴战略、实现城乡基本公共服务均等化，缩小城乡学校教育发展差距，促进教育公平。为进一步推动农村小规模学校的建设和发展，国家出台了系列小规模学校建设的政策文件，其中，2018年4月25日国务院办公厅发布的《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》（以下简称《意见》）为推动农村小规模学校建设，摆脱农村教育发展的困境指明了方向。作为一个关键的政策节点，《意见》对于解决农村小规模学校在学校布局、办学条件、师资建设、生源质量、经费来源等方面的问题都具有重要意义。

一、多源流理论的分析框架及其适切性

1972年美国管理学教授科恩、马奇、奥尔森等人提出了“垃圾桶模型”，20世纪八九十年代美国著名的公共政策学家约翰·W·金登等人在此基础上进一步建立了多源流理论——一种政策性过程理论，对模糊状态下公共政策的制定过程进行分析与研究，为探索当代公共政策的规律，提高公共政策的有效性提供了新的思路和方法。

（一）多源流理论分析框架

多源流理论主要包含了三个政策源流：问题源流、政策源流和政治源流。三大源流相互独立，各自按照自己的动态特征和规则发展。问题源流主要指向系列指标、焦点与危机事件、反馈信息，政策源流主要强调“政策共同体”的价值一致性与政策技术的可行性，政治源流则包含了国民情绪、压力集团的争夺行动和行政当局的变化等因素。三大源流在“政策之窗”这一关键时机耦合，问题被提上议事日程（见图1）。政策之窗由于紧迫问题或政治源流中的事件而敞开，形成“问题之窗”与“政治之窗”。在问题源流与政治源流中建立政策议程，而在政策源流中产生备选方案。［1］141

（二）多源流理论分析框架的适切性

图1 多源流理论分析框架

农村小规模学校政策的制定不仅关乎城乡教育一体化发展的进程，更是教育公正公平的具体体现。经过文献回顾与梳理：首先发现多源流理论曾多次运用在教育政策的制定过程中［2］［3］［4］，故本文采用多源流理论具有一定适切性；其次发现以往不同学者采取的研究角度存在一定差异。雷万鹏是从经济视角进行研究，［5］而杨蕾从生态视角进行研究，［6］张金龙等从规模效益角度进行分析，［7］马一先等对小规模学校政策研究的公司可视化进行了分析，勾勒出研究热点的知识图谱。［8］本文受到上述研究的启发，但是更注重政策制定的内在动态与形成机理，作为一种非线性的公共政策分析框架，对模糊条件下的政策制定过程进行分析，以展示政策议程的制定如何受到政策参与者、重大事件和备选方案等因素的影响，重大问题如何进入政策议程，还可以详细解释国家层面政策制定过程。［4］

本文运用多源流理论对农村小规模学校政策进行分析，主要存在以下三方面的适切性：一是《意见》政策制定的问题源流主要由系统重要指标变化、农村小规模学校发展困境、“撤点并校”带来的一系列问题汇聚而成；二是政策共同体的主张、相关解决问题的政策措施构成《意见》形成的政策源流；三是强烈的国民情绪和契合的政治气候形成了《意见》的政治源流。三大源流理论与2018年4月《意见》形成的出发点耦合，促成《意见》政策议程的确立。

二、《意见》形成之多源流分析

（一）问题源流之分析

问题源流主要关注问题的定义，下面主要从系统指标变化、政策的反思反馈和焦点事件三方面分析小规模学校建设的政策《意见》的出台背景。

1.系统指标变化：农村小规模学校重要指标的变化

系统指标的变化可以反映问题出现的严重度和关注度。第一，农村小规模学校数量巨大。《中国农村教育发展报告2016》指出：2015年不足100人的农村小规模学校占农村小学和教学点总数的55.7%，共有111 420所。［9］第二，农村小规模学校师资水平堪忧。数据显示，农村小规模学校教师整体学历水平不高，高中及其以下学历的教师占55.6%。［5］第三，农村小规模学校办学经费难以保障。2014年全国教育经费执行情况统计公告数据显示，农村普通小学经费为7 403.91元，低于全国平均水平的7 681.02元。农村小学低于全国普通小学平均增长率的11.29%，相对前一年的增长率为8.01%。［10］这些具体指标的变化反映了农村小规模学校现状及存在的问题，需要引起政府、社会和学者的广泛关注。

2.焦点事件：“撤点并校”带来一系列问题

2001年实施了“撤点并校”政策，有助于合理配置教育资源，提高农村学校办学的规模效益，促进教育均衡发展，但忽视了教育公平，带来了一系列问题。农村撤并学校的学生大量涌入城镇学校，使得城镇学校班级人数大量增加，学校资源使用率下降，教学质量难以保障。城乡一体化发展使得农村人口向城市流动，农村学校规模普遍缩小，学生失学率、辍学率上升，农村地区校际教育差距拉大。这些问题需要政府制定相应政策、增加投入缓解小规模学校发展的困境。

3.反思反馈：农村小规模学校的发展困境

农村小规模学校是顺应农村学校办学需要的有效模式，是实现教育公平的重要途径，其存在具有重要的人文价值和现实意义。然而，我国农村小规模学校发展仍然存在很多亟待解决的问题：首先，农村小规模学校经费总量不足、办学效率低，距理想学校规模标准相差较大，难以产生规模效率。［11］农村小规模学校经费由中心校统一筹划，小规模学校的经费自主权有限，运营资金严重不足。［12］其次，农村小规模学校教育资源使用率低、学校设施设备严重短缺。农村小规模学校功能教室普遍缺乏，信息化、音体美设施设备和教学仪器、图书配备率极低，同时小规模学校教师信息化技术水平低，教育资源使用率不高，甚至有些小规模学校为应付上级检查只是配备相应设施设备而在教学过程中并不使用。最后，农村小规模学校存在教师总量超编但实际缺编、素质不高的难题。按照国家规定的师生比配置教师，教师数量一般都不会短缺，然而由于农村小规模学校学生少，班级规模小，使得教师数量不足。在农村小规模学校教师既要负责教学工作，还要承担行政、后勤管理等工作，工作量大。此外农村小规模学校教师年龄结构老化、学历结构偏低、学科结构单一，教师素质水平不高。政府、社会要关注农村小规模学校发展困境，帮助解决小规模学校在师资、生源、硬件设施、管理等方面的问题，推动小规模学校良性运转。

（二）政策源流之分析

政策源流主要关注问题解决的技术可行性、问题解决方案的公众接受度等，是政策共同体为解决问题源流所关注的问题而提出的。金登认为，政策共同体由政府官员、国会议员、学者和利益集团等组成，只有少数意见能被选入政策方案。［1］139本文中《意见》的政策源流主要由政策共同体和相关解决问题的政策措施构成。

1.政策共同体的主张

政策共同体成员通过不同形式针对政策问题提出自己的主张，希望政策建议被采纳，推动解决政策问题。《意见》的政策共同体包括当地政府、农村小规模学校校长、教师、学生和家长等群体以及学术研究者等。农村小规模学校的大量撤并使得各地中心校的管理、教学等方面的问题日渐突出，各地政府应结合当地农村学校实际，制定适合当地农村小规模学校发展实际的相关政策，缓解小规模学校由于撤并带来的一系列问题，缩小城乡教育的差距，促进城乡教育一体化的进程，推动教育公平发展。

2.政策源流之助推措施

2001年至今，从我国农村小规模学校具体政策的制定和政策导向即可看出，我国政策导向呈现出“撤并—纠偏—叫停—扶持”的发展脉络：2001年提出“适当合并农村中小学和教学点”，2004～2012年主要对具体的合并措施进行适当纠偏，2012年《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》直接叫停，“停止盲目撤并农村义务教育学校”，2014～2016年逐步通过各种措施与手段对农村小规模学校进行扶持，逐步推进学校标准化建设。多年来，政府不断地通过制定政策缓解农村小规模学校在撤并过程中引发的学校布局不合理、办学水平不高、生源质量较低、师资水平参差不齐等一系列问题。可以看出，农村小规模学校发展过程中存在的问题引起了政府、社会的深层次关注，有助于推动《意见》的形成。

（三）政治源流之分析

政治源流中的核心要素是政策企业家［2］，其对政策议程具有明显的促进或抑制作用。农村小规模学校政策企业家主要包括国民（教师、学生、家长）和政府等。较强的国民情绪和适当的政治气候相结合对政策出台会产生强有力的影响，因而国民情绪和政治气候组成了《意见》的政治源流。

1.国民情绪：农村小规模学校教师、学生、家长的利益诉求

国民情绪是国民较为普遍的利益诉求和价值取向，其中，政治家对国民情绪的感知对政策议程的制定会产生强烈影响。农村学校教育一直是社会关注的焦点，国民对此反应较为强烈。首先，农村小规模学校的教师特别希望得到政府的关注与社会的支持，期盼尽快改善农村小规模学校教师的生存状况。其次，农村小规模学校学生希望改进教育质量，促进自身发展。农村小规模学校办学经费不足，设施设备短缺，资源使用率不高，教学质量较低，教育信息化程度低，学生难以接受优质的教育资源，不利于教育公平的实现。再次，农村学校家长希望孩子接受良好的教育，能够考上大学走出乡村，渴望得到政府、社会各界的帮助和支持。

2.政治气候：打赢教育脱贫攻坚战，全面建成小康社会的诉求

政治气候是当前政治环境的客观代表，体现了执政党的意识形态。具体而言，表现在领导重视和社会支持两方面。第一，领导重视。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育。”［13］这充分表明了国家领导人关注与重视农村教育的发展，提高农村小规模学校发展质量是促进教育均衡发展、促进城乡教育一体化和实现教育公平的重要举措。第二，社会支持。对农村小规模学校教育存在的问题已经引起社会各界的广泛关注，各类媒体、舆论渠道连篇累牍发表主张言论、提供对策建议。

三、《意见》“政策之窗”的开启

从上述分析可以看出多源流理论较好地解释了公共政策的制定过程，对政策分析具有可推广性。多源流理论政策分析框架展现了小规模学校政策——《意见》制定的问题源流、政策源流和政治源流及其互动变化过程，重要指标的变化、农村小规模学校发展问题、“撤点并校”带来的一系列问题共同构成引起决策者注意的问题源流；重大问题事件的产生、特定问题受到政治领导人的关注、新闻媒体持续不断的报道等会推动政策窗口的打开，在政府内外部行动者和实施者如各级教育主管部门、小规模学校的研究者、小规模学校的校长、教师、学生及家长等政策参与者的积极推动下，问题源流推动解决方案的产生并形成政策源流，同时，变化的政治源流与问题源流、政策源流共同作用，三源流互动、发酵、累积，逐步酝酿突破动力，当问题源流、政策源流和政治源流通过耦合机制在某一节点汇合时，势必会产生关键节点或突破时机，最终打开政策之窗。开启《意见》的政策之窗，社会问题就会被提上议事日程，最终确立政策议程《意见》，从而为促进政策发展进程创造了机会。

《意见》的发布有助于引起各地政府、社会各界对农村小规模学校的关注、重视，有助于发现小规模学校发展中存在的问题并提出对策与建议，提高小规模学校教育质量，切实推动城乡教育一体化，进而实现教育公平。

四、农村小规模学校持续发展之实现路径

《意见》的出台充满博弈，问题源流、政策源流、政治源流三流耦合汇聚，最终促成《意见》政策的出台。当政策方案同政策问题相结合并同政治紧迫性或必要性合拍的时候，政策之窗才被打开。［14］。《意见》正式出台实施，对全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设有重要的现实意义。相关政策在摆脱农村小规模学校发展困境，提高办学质量等方面取得了一定的成效，但是具体操作过程中仍有很多现实问题不能很好解决，通过笔者的调查与研究，我国现有的农村小规模学校发展状况仍有很大的优化空间。

（一）积极分解问题源流，缓和政治源流

针对农村小规模学校师资水平、经费使用等重要指标发生的变化、农村小规模学校的发展困境以及“撤点并校”带来的一系列问题（如教育公平问题、城乡一体化发展问题等），笔者建议从师资队伍及水平、经费投入与管理、学校标准化建设几个方面多管齐下制定对策以缓和包含农村小规模学校教师、学生、家长等国民情绪和国家脱贫攻坚的政治气候的政治源流。

1.完善农村小规模学校师资队伍，提高教师专业能力

首先，实行编制倾斜政策，优先满足农村小规模学校需要。完善农村小规模学校编制岗位核定，考虑农村小规模学校教师的实际情况，实行教师县管校聘，按照所核定编制尽快为农村小规模学校配备齐优秀教师。

在具体教学中，提高数学课堂教学有效性的办法既没有现成的答案，也没有固定的模式。总的来说，首先要找准问题的症结所在，这样才能做到有的放矢，这是实现高效课堂的前提。

其次，要提高农村教师待遇，按时足额发放农村教师乡镇工作补贴，实行差别化补助，保证教师平均工资不低于当地公务员平均工资收入水平。

最后，要注重小规模学校教师专业发展，加强教师培训。结合农村小规模学校教师包班教学、复式教学的需要，丰富培训内容和形式（采用送教下乡、集中研修等方式），增强教师培训的针对性和实效性。

2.加大对农村小规模学校经费投入力度，加强经费管理

加大经费投入力度，强化地方政府责任，优化财政支出结构，教育经费投入向农村小规模学校倾斜。落实拨付公用经费的补助政策，完善农村小规模学校硬件设施、师资队伍、课程资源，保证学校正常运转。根据农村小规模学校的实际发展情况，统筹安排其经费的使用与管理。加强乡镇中心校财务管理，严格审核学校经费预算，确保农村小规模学校的经费倾斜方向，确保经费足额用于小规模学校，推进小规模学校标准化建设，提高师资队伍发展水平。

3.加快农村小规模学校标准化建设，完善办学标准

推进农村小规模学校标准化建设，加大教育资源投入，提高资源使用率。设置必要的功能教室，完善音、体、美教育设施设备，保证学生音体美、实验课程的教学需求。开设阅览室，拓宽学生的视野。提高学校信息化水平，对教师的信息技术应用能力进行培训，定期维修教学设施，保障教育资源使用率。改善教师办公与住宿条件，改善教师物质生存状态，促进教师专业发展。

（二）优化政策源流，实现内涵发展

政策源流中的政策共同体，包括各地政府，农村小规模学校校长、教师以及学生和家长等社会主体还有学术研究者的共同发声、呼吁与助推，全面优化政策源流，最终实现农村小规模学校的内涵发展。笔者建议从两个方面进行政策优化：

农村小规模学校校长要借鉴其他学校（如中心校、城市学校）的办学模式，结合当地农村和学校发展实际情况积极探索学校发展之路，改善学校发展状况，提升学校教育质量。

农村小规模学校教师要尽快转变教学方式，按照因材施教的原则进行小班化教学，提高自身专业水平，通过撰写并发表论文等方式吸引更多人关注小规模学校。

农村小规模学校学生家长多为外出务工人员，学生多为留守儿童由祖辈抚养，这不利于学生身心健康发展和个性发展，家长和学生都渴望改变这种状况，为此要通过适当的渠道和方式发声呼吁社会希望能够提供更好的教育条件。

学术研究者要通过撰写并发表相关文章来表达自己的观点，积极地为农村小规模学校办学理念、教育资源配置、标准化建设、教学方式、课程建设、教师队伍建设献计献策。

2.走内涵式发展道路

农村小规模学校要由外源式发展模式逐渐转变为内涵式发展模式，提高办学的自主性和独立性。首先，要充分挖掘当地乡土文化资源、自然资源，结合学校历史文化传统、办学实际情况开发校本课程，创新教学方法，带领学生进行综合实践活动，体会乡村文化特色。其次，充分发挥“小班小校”的优势，创新教学模式。根据学校班级少、学生少的实际，在采用传统的班级授课制教学方式的同时，综合采用复式教学、项目学习等个性化教学模式。再次，实施联盟发展模式，与同类学校、乡镇中心校组成学校联盟，共享学校教育资源（如教学设施、课程资源、师资队伍、管理模式等），提升学校的办学质量。