东南亚地区的难民保护和非传统安全合作困境

摘要：尽管东南亚地区存在着严重的难民问题，但有不少东南亚国家以国家能力缺乏、不干涉内政及未签署相关国际法条约等为由，拒绝承担为难民提供保护的责任，而且还将难民进行“安全化”后实行直接排斥，这导致难民问题成为东南亚地区重要的非传统安全问题。当前，东南亚国家已经在国际社会的支持下，构建了以“巴厘进程”为核心的地区非法移民的合作框架，部分承担起难民保护的责任，并围绕着“巴厘进程”取得可观的合作效能，缓解了东南亚地区由于人口不规则移徙导致的非传统安全合作困境。

关键词：东南亚;难民问题;非传统安全;“巴厘进程”

[中图分类号] D815.5            [文献标识码]  A                [文章编号] 1003-2479（2021）05-051-11

Refugee Protection and Non-traditional Security Cooperation in Southeast Asia

CHEN Yu

Abstract： Although there is a serious refugee issue in Southeast Asia， many states there take a lack of national capacity， non-interference in internal affairs， and non-signed treaties of international law as the reasons to refuse to bear the responsibility of providing protection for refugees. In addition， they reject refugees directly after "securitizing" refugees， making the refugee crisis an important non-traditional security （NTS） issue in Southeast Asia. With the support of the international community， Southeast Asian states have constructed a regional cooperation framework on illegal immigration with the "Bali Process" at its core， and partly assumed the responsibility of refugee protection. Through the cooperation around the "Bali Process"， they obtained good governance efficiency in refugee crisis governance and alleviated NTS dilemma due to irregular migration.

Key Words： Southeast Asia; Refugee Crisis; Non-traditional Security; Bali Process

一、問题的提出

东南亚地区在历史上曾长期遭受殖民统治，在20世纪中叶又经历了风起云涌的反殖民斗争和民族解放运动，民族国家独立后又频繁发生民族冲突和国家间冲突。历史上，这些纷繁复杂的冲突使得许多东南亚国家的民众流离失所，不得不远走他乡寻求庇护。特别是在冷战期间，东南亚地区爆发了越南战争和柬越战争等冲突，直接导致超过250万人沦为难民①。进入21世纪以来，东南亚地区仍有超过140万无国籍人员和70多万庇护寻求者，有超过270万人口需要获得保护，而且还有规模庞大的不规则流动人口①。当然，也有学者指出，东南亚地区目前至少有1000万事实上的需要保护的人口，或者在原籍国之外成为无国籍人口②。这些数据都说明，东南亚地区是世界范围内难民规模较大的地区，但是实际上获得符合国际难民法规定的难民保护的规模则非常有限③。

在2012年3月，缅甸西部的若开邦发生严重的民族宗教冲突后，大量罗兴亚人不断涌向孟加拉国、泰国、中国和马来西亚等缅甸邻国，有的通过海洋绕道邻国抵达印度尼西亚、澳大利亚和印度等国，试图在这些国家寻求庇护④。然而，绝大多数国家并不愿接受罗兴亚人寻求庇护，更无法给予罗兴亚人难民身份提供保护，而是在罗兴亚人尚未入境的时候就将其驱离，即便有的罗兴亚人侥幸入境后也会遭到遣返。在2015年5月， 有大批前往马来西亚及印度尼西亚寻求保护的罗兴亚人遭到驱离而长期滞留在安达曼海，这些罗兴亚人的悲惨遭遇得到了来自国际社会的关注和同情，并在欧洲难民危机的背景下变成了全球广为关注的人道主义危机问题⑤。

在东南亚地区的难民危机中，难民不仅来源于地区内的国家，也来源于南亚及中亚等邻近地区国家⑥。东南亚地区不仅拥有国际法规范意义上的难民，也有大量没有得到国际法规范意义上保护的非法移民，还有许多得不到任何国家承认的无国籍人口。很显然，人口跨境移徙已经成为东南亚国家不得不面对的非传统安全问题，但地区内绝大部分国家没有签署有关难民保护的国际法条约，各国又限于不干涉原则等地区性规范难以达成合作，有的国家也没有提供难民保护责任的能力。受限于此，无论国际移民组织等国际组织，还是国际危机组织等非政府组织，都难以对东南亚地区的非法移民提供有效的人道主义保护⑦。在对非法移民进行管理的过程中，东南亚国家往往会考虑到政治经济负担、政治安全和社会稳定等因素，会通过边境管控、排斥遣返及拘禁监管等方式应对非法移民。在很大程度上，东南亚国家通常是以消极方式尽量控制迁徙人口跨境迁徙，而不是以积极方式治理跨境人口迁徙⑧。这种治理方式不仅没有有效治理跨国人口移徙，反而加深了移徙人口的人道主义危机，以及由此伴随的社会稳定、经济负担及文化认同等非传统安全问题影响。

基于以上认知，本文首先结合国际社会关于难民保护的普遍规范，阐述东南亚难民保护中存在分歧的规范性根源;其次，追踪东南亚地区难民保护政策框架和变革历程，找到东南亚地区难以就难民保护形成区域合作的结构性障碍;再次，就东南亚地区规范对难民保护存在的限制性因素进行讨论，找到导致东南亚地区难民保护合作失败的病灶;最后，以全球治理和区域主义为视角，讨论东南亚地区难民保护前瞻性、适用性、战略性和整体性的实现路径和治理前景。

二、国际难民保护机制的发展历程和基本规范

在人类社会发展进程中，战争、冲突及灾害等问题导致许多人被迫流亡他乡，成为无家可归的难民。难民现象虽然是个历史现象，但是难民现象在本质上是现代民族国家建立后才出现的社会政治现象，同时也是国家间合作治理中的法律概念。如今，国际难民机制已经建立了关于难民保护的广义基本规范，其核心规范是人权规范原则和不推回原则，而其他规范则是建立在该核心规范的基础上。尽管国际社会已经就难民保护构建基本规范，不过有的发达国家和許多发展中国家并没有签署关于难民保护的国际条约，进而来回避在难民保护领域应该承担的责任。同时，也有的国家在难民身份认定及难民保护范围上，消极地回避在难民保护问题上的责任。

（一）难民保护机制的发展历程

从人类社会发展的视角来看，对那些流离失所、无家可归的人的保护由来已久，宗教、行会及宗族等组织在现代民族国家诞生之前，便按照自身的信仰及规范对那些流离失所的人提供人道主义救助，这也成为难民保护行为的早期起源。19世纪末，随着现代民族主义的觉醒和传播，人类社会逐渐从传统的人身依附纽带中解放出来，根据相同的种族、血缘、历史及地域等因素建构起民族，民族作为有着安全互助、利益关联和文化认同的共同体，也逐渐承担起为那些属于本民族流离失所的人提供保护的职能。在民族国家发展的过程中，随着国家主权、地理边界和国家交往等基本国际关系准则的建立，民族国家间逐渐形成承担难民分类、提供援助和协商遣返等难民保护的主要行为体①。

20世纪初期，波及范围极广的世界大战导致难民问题成为世界范围内的普遍现象，因此，国际联盟在这个时期支持了由国际难民保护先驱弗里德约夫·南森（Fridtjof Nansen）领导的“国际难民办公室”，这是首个关于难民保护的国际组织②。20世纪20年代，奥斯曼帝国解体和土耳其民族国家建立过程中出现了规模较大的难民，国际联盟在此时的难民问题治理中发挥过积极作用。20世纪30年代，德国出现了严重的犹太难民问题，尽管国际联盟无法在犹太难民问题上发挥建设性作用，不过也试图利用国际社会的力量来缓解犹太难民及其他难民的人道主义危机③。20世纪40年代，处于战火中的欧洲曾爆发了极为严重的难民问题，提供难民保护和救助的组织及机构不断涌现，国际联盟成立了“联合国善后救济总署”，旨在为那些如被遣返回国的人提供人道主义救助。

在1945年10月联合国成立后，同时成立了“国际难民组织”替代“联合国善后救济总署”，承担起全球范围内的难民遣返和人道主义救助工作。然而，在冷战开始后，本为中立的“国际难民组织”成为美苏冷战博弈的工具，美国利用“国际难民组织”作为“代理人”与苏联进行霸权竞争，美苏也曾围绕着难民问题展开过战略竞争④。随着难民保护的不断发展，难民保护获得了绝大多数国家和国际组织的普遍认可和理解，关于难民保护的规范也在世界范围内不断扩散、模仿和接受，并最终成为获得个人、组织、国家和国际组织共同理解和支持的正式规范⑤。在联合国的推动下，关于难民保护的国际公约——《关于难民地位的公约》于1951年7月28日联合国难民和无国籍人地位全权代表会议上通过，并在1954年4月22日正式生效，它也成为国际社会关于难民保护的基本规范准则。在《关于难民地位的公约》通过后，国际社会关于难民保护的规范在实践中不断丰富，于1967年又签署了《关于难民地位的议定书》;1969年9月，非洲制定了《关于非洲难民问题某些特定方面的公约》;1969年11月，拉丁美洲制定了《卡塔赫纳宣言》;1990年7月，12个欧洲国家在都柏林签署了《确定国家对庇护申请负有审查义务的条约》。这些由国际社会及地区组织制定的关于难民保护的公约共同构成了当代国际社会关于难民保护的公约文件。除国际社会已经签署的关于难民保护的专门性公约文件外，《世界人权宣言》等国际社会关于人权的公约文件也是难民保护的补充性公约文件①。

在这些关于难民保护的公约文件中，最重要的内容便是关于难民地位的定义，以及获得难民地位后的基本权利。尽管《关于难民地位的公约》和《关于难民地位的议定书》中都有关于难民的地位及获得难民地位后的权利等的明确规定，不过这些文件依然存在着定义狭窄及权责模糊等缺憾， 在难民定义、 甄别与保护的实际运用中并没有明确标准②。许多国家签署了关于难民保护的国际公约后，依然还是对公约的相关规定持有保留意见，并没有完全遵照公约的规定来提供难民保护③。特别是许多发展中国家，在基于实用主义、条件限制及国际法原则等考虑后，往往拒绝完全履行难民保护公约的规定，转而以排斥、推脱及边缘化的方式来应对难民问题，并由此导致更加严重的人道主义危机。尽管关于难民保护的公约无法规范所有国家，而且难民保护的现实环境也在不断发生变化，难民保护的基本标准、边界范围和主要议题都发生了变迁，但是，难民保护的基本原则和核心规范依然具有普遍规范价值意义④。

（二）难民保护机制的基本规范

1. 权利规范原则

人权利受到保护规范的确立是人类社会发展进步的重要标志，也是人类社会发展进程中得以缓解暴力冲突的重要措施，而且已经成为现代民族国家的基本政治规范。在战争、冲突和灾害等事件发生时，以及由此发生的屠杀、饥饿及疾病等方面的人道主义危机时，便会导致非常严重的难民问题。在现代国家建立之后，现代民族国家提供“美好生活”的目的便包括：“每个国家都有责任保护其人民免遭种族灭绝、战争罪、种族清洗和危害人类罪的侵害”，“有责任保护公民免遭可以避免的灾难，免遭大规模屠杀和强奸，免遭饥饿，但是有关当局不愿或者无力这样做的时候，必须有更广泛的国际社会来承担此责任”⑤。因此，在现代国际政治经济秩序的框架下，在任何国家和地区出现大规模、系统性的人道主义灾难时，任何国家都有责任以《联合国宪章》《世界人权宣言》中确立的甚至是扩大的“人人享有基本权利和自由不受歧视”为基本原则的人道主义精神提供保护，或者是通过庇护、外交和援助等方式为那些需要保护的人提供保护⑥。

在權利规范的保护责任内，现代民族国家要保障难民的基本人权规范所包含的内容有《关于难民地位的公约》和《关于难民地位的议定书》中不受歧视、宗教信仰自由、继续居住等“普遍规定”，也有个人身份、艺术权力和工业财产、结社权利、向法院申诉等“法律上地位”，以及以工资受偿、自营职业、自由职业等“有利可图的职业活动”，还包括定额供应、房屋、公共教育、公共救济和社会立法及社会安全等方面的权利。同时，难民也有履行对保护国有关行政协助的基本义务，对所在国负有责任、遵守该国的法律和规章等普遍性义务。在难民的难民地位存续期间，《关于难民地位的公约》和《关于难民地位的议定书》规定的这些基本的规范权利都必须始终得到尊重。当难民获得了所在国的居住权利和其他身份之后，还将有资格获得更多的其他权利。

2. 不推回原则

在现代民族国家建立后，只有那些已经取得合法身份的公民才能为国家所承认和保护，公民身份成为主权国家得以存续发展的关键，也是现代国家主权独立得以确立的核心标志①。因此，维护公民共同体的边界，限制非公民人员进入国境是现代民族国家的基本政策，进行现代民族国家构建的基本方式②。然而，如果难民遭到原籍国排斥，同时又遭到东道国拒绝，就有可能成为无国籍人口。原则上，按照《关于难民地位的公约》和《关于难民地位的议定书》的精神，无论难民通过合法还是非法方式到达他国领土，那么有关缔约国必须对进入本国的难民提供保护，不能将难民强制遣返，或者将其送到人身安全遭受威胁的国家。

不推回原则的难民保护规范也致使有的国家将难民保护规范结合移民政策进行“重新阐释”，并将难民与人口犯罪、毒品走私和恐怖主义等问题相关联而拒绝难民入境，甚至将难民保护问题“安全化”为对国家有安全威胁的议题进行治理③。因此，难民保护中的不推回原则在“安全化”为安全威胁后，便会转变成为有的国家拒绝难民入境的合理理由④。当然，即便难民已经进入到国境之内，有的国家还是可以将其阐释为是非法移民、人口贩卖者和人口走私等问题，进而以恰当理由拒绝提供难民保护，将难民关闭在边境墙外，甚至在难民到来之前就提前拦截⑤。拒绝履行不推回原则的不仅存在于那些难以承受难民保护责任的发展中国家，而且部分已经签署了难民保护公约、已经建立了难民保护机制的国家，也会在面临紧急情况时采用实用主义的方式直接拒绝难民。当然，有的国家尽管不直接拒绝履行不推回原则，但也会在国际社会的压力下建立难民庇护所来为难民提供临时保护，并制定管理政策以最低人道主义标准来救护难民，这种临时保护虽然发挥了有限的积极效果，不过还是无法产生良好的难民问题治理效能。

三、东南亚地区难民保护机制的发展进程和变革

在东南亚地区，仅有柬埔寨、菲律宾和东帝汶签署了《关于难民地位的公约》和《关于难民地位的协议书》公约文件，不过这些国家都没有将已经签署的国际法文书纳入本国法律体系⑥。总体而言，东南亚国家对签署国际难民公约文件的态度比较消极，对制定区域难民保护公约也缺乏集体兴趣，难以在地区范围内以区域治理合力来制定共同的法律及政策框架，对难民问题进行治理。在东南亚地区，在国际社会的支撑下建立的“综合行动计划”（The Comprehensive Plan of Action）和“巴厘进程”（The Bali Process）是东南亚国家难民治理合作的重要机制，这些关于难民治理的地区性合作机制是东南亚国家难民治理合作的基础。

（一）“综合行动计划”的难民保护框架

越南战争结束后，在美国撤出越南的过程中，有部分越南人选择离开越南。在越南难民危机出现的早期，有的东南亚国家出于对越南战争的了解，以及对这些越南难民的同情，选择为他们提供临时庇护，等待他们在国际社会的帮助下得以重新安置①。随着越南难民规模不断增加，美国制定了“有序离开计划”（Orderly Departure Program）来专门安置战后越南难民，系统地将他们安置到加拿大、新西兰及澳大利亚等国。然而，越来越多的越南难民希望利用“家庭团聚和特殊人道主义”等政策离开越南，并由此导致许多越南难民涌入东南亚国家，马来西亚和印度尼西亚等国面临沉重的难民治理负担②。因此，有的东南亚国家谴责“有序离开计划”的不合理安排，并且呼吁国际社会对本地区施以援助，重新拟定取代“有序离开计划”的国际合作框架。在1979年6月举行的“东盟外交部长会议”上，东南亚有关国家就“有序离开计划”进行磋商，并与联合国难民署协商举行关于越南难民的国际会议，对共同分担越南难民治理负担问题进行协商③。1979年9月，在越南难民危机达到高潮之际，联合国主持召开了为解决越南难民的日内瓦会议，会议认为所有越南难民应该自然被视为具有难民身份，主要由东南亚国家为难民提供初步庇护④。在美国、加拿大及澳大利亚等国采取难民转移安置及长期安置等方式解决难民问题后，越南难民危机开始得到缓解。尽管越南难民问题在20世纪80年代初逐渐缓解，不过由于越南国民经济发展在20世纪80年代后期逐渐恶化，越南难民问题也随之再次出现。1988年7月4日，在泰国曼谷举行的东盟外交部部长会议上，东南亚国家呼吁制定“新的综合行动计划”，以期解决令其不堪重负的难民治理负担⑤。1988年10月，在曼谷举行越南难民问题治理特别会议后，东南亚国家在联合国难民署的帮助下，于1989年3月通过了由联合国难民署拟订的“综合行动计划”，就治理越南难民问题中的难民识别、难民保护及重新安置等问题进行了全方位治理规划⑥。

根据“综合行动计划”及国际社会关于难民保护的相关公约文件，印度尼西亚、马来西亚、菲律宾和泰国等负责提供难民保护的国家严格甄别确定难民身份，被认可的难民将被重新安置，被拒绝的难民将在联合国难民署的帮助下返回自己的国家⑦。20世纪90年代，东南亚国家在国际社会的帮助下提出了分摊难民问题负担的“综合行动计划”框架，东南亚国家也依靠其实现了结束越南难民危机的既定目标⑧。然而，东南亚国家的“综合行动计划”在处理涉及难民的多边关系和管控难民问题的持续性等问题上备受质疑，有的不仅在难民定义上难以采取相同的政策，而且还采取拒绝庇护、临海推回等方式，来尽量摆脱难民救助的责任。

正如學者萨拉·戴维斯（Sara E. Davies）所认为的那样，东南亚国家始终是以敷衍的态度来甄别难民身份，并且有选择性地将难民定性为自愿回归母国而将之强迫遣返，并没有达到“综合行动计划”制定时的治理初衷。“综合行动计划”是东南亚国家在国际社会的支持下，为应对越南难民问题而采取的权宜之计，对结束越南难民危机产生了良好的效果，不过其中关于难民的地位、权利及遣返等方面都广受诟病①。不过，“综合行动计划”仍属国际社会合力治理难民危机的有效行动，为难民寻求庇护及重新安置、遣返安排难民等提供了有益经验，是东南亚国家和国际社会在难民保护问题上构建的特殊多边合作体系②。

（二）“巴厘进程”的非法移民治理框架

20世纪60年代以来，途径印度尼西亚前往澳大利亚的非法移民呈缓慢增长态势，给澳大利亚的领土安全、社会稳定及文化认同等造成了负面影响③。20世纪90年代末，进入澳大利亚的非法移民规模快速增长，澳大利亚主要采取海上拦截等方式进行应对。21世纪初，有大批东南亚非法船只从印度尼西亚运送人口到澳大利亚西部及北部等地区，导致澳大利亚的非法移民在短时间内突然大量增加。对此，约翰·霍华德（John Howard）领导下的澳大利亚政府采取了海上拘留、重组边界、海上管制和离岸处理等措施来限制非法移民涌入，并寻求通过双边和多边外交渠道同其他国家合作，试图从源头上阻止非法移民进入澳大利亚④。特别是“9·11”事件发生后，澳大利亚政府将非法移民界定为对澳大利亚国家安全具有严重威胁的非传统安全问题⑤。此后，澳大利亚对非法移民的安全感知从国家安全层面扩展到其他层面，非法移民被认为是对澳大利亚社会稳定、传统生活及文化认同有重要安全威胁的来源。

由于印度尼西亚是非法移民前往澳大利亚主要途经国，无论是基于地理位置、治理收益还是议题属性，澳大利亚与印度尼西亚都必须携手共同面对日渐严峻的非法移民问题。早在1996年2月澳大利亚就连同联合国难民署在菲律宾马尼拉举行了政府间会议，就亚太地区存在的难民、非法移民及流离失所者等问题进行磋商⑥。此后，澳大利亚着力推动亚太地区关于非法移民的非正式会议，试图通过非官方渠道等方式来推动东南亚国家就该问题进行合作⑦。在此过程中，澳大利亚也比较重视推动与印度尼西亚的双边合作，并在此基础上尝试建立正式的区域合作机制，联合亚太地区其他国家共同治理本地区越来越突出的非法移民问题。在双边共同目标、利益共赢和责任分担的基础上，澳大利亚和印度尼西亚将非法移民治理纳入双边安全合作框架中，建立起常规性合作机制，并逐渐将双边合作机制扩展为多方参与的区域合作机制。2002年2月，澳大利亚和印度尼西亚共同推动了关于反走私、贩运人口和有关跨国犯罪的区域部长级会议，正式构建起关于打击跨国犯罪、人口走私和贩运人口等非法移民问题的“巴厘进程”①。2006年11月，澳大利亚与印度尼西亚签订了《龙目条约》（Lombok Treaty），建立了有关防务、安全、打击恐怖主义及跨国犯罪的双边合作机制②。在此基础上，澳大利亚向印度尼西亚及其他国家提供资金、设备等支持和援助，使得以 “巴厘进程”为核心的非法移民问题治理逐显成效。在2016年举行的“巴厘进程”第6次部长级会议上，“巴厘进程”各方承认地区内存在严重的非法移民问题，并确立了“巴厘进程”的各项核心目标和优先事项。2018年，“巴厘进程”通过了《巴厘进程宣言》作为全面指导“巴厘进程”官方合作机制的文件，正式将“巴厘进程”确立为地区内关于人口走私、贩卖人口和跨国犯罪的部长级合作论坛。2019年，“巴厘进程”拥有包括联合国难民署、国际移民组织及国际劳工组织等在内的49个成员，建立起由地区国家、国际组织和国际社会共同参与的多边合作机制③。

正是在各方以“巴厘进程”为核心机制的紧密合作下，“巴厘进程”逐渐成为地区内国家外交、司法、执法和移民等部门应对偷渡和贩运人口等问题有效的合作平台。“巴厘进程”不断完善制度体系，逐步建构起“区域合作框架”（RCF）、“区域合作支持办公室”（RSO）、“雅加达执法合作中心”（JCLEC）及“‘巴厘进程’工作领导组”（AHG）等，日渐完善非法移民治理的系统机制④。同时，“巴厘进程”还得到国际移民组织及联合国难民署等国际组织在组织、咨询及信息等方面的支持，得到澳大利亚等国在资金、技术及情报等方面的支持，也得到地区内国家在传统安全和非传统安全合作机制上的支持，不断提高自身的难民及非法移民治理能力。不过，“巴厘进程”本质上只是政府间进行政策对话、信息共享的合作论坛，难民和非法移民治理中的人员甄别、身份评估和救助保护等实际问题的解决还是主要依赖双边合作机制，因此，“巴厘进程”的治理效能在客观上依然有限⑤。

四、东南亚地区难民保护困境的根源

由于大部分东南亚国家都没有签署关于难民保护的国际公约文件，地区内也没有建构起难民保护的规范性机制，因此，东南亚地区的难民保护存在着明显的难民治理赤字。同时，东南亚地区合作本身便存在着内部限制，由于难民问题涉及领土主权、国家安全和独立自主等敏感话题，而且难民保护机制也是在国际社会支持下才得以构建，所以现有的难民保护机制难以在本地区取得理想治理效能。

（一）难民问题与区域保护机制的匮乏

在全球范围内，在难民治理议题上，普遍存在难民问题与难民保护的悖论。那些难民问题最严重的地方，恰恰也是难民保护最匮乏的地方。东南亚国家中仅有柬埔寨、菲律宾和东帝汶签署了《关于难民地位的公约》和《关于难民地位的议定书》，难民治理负担较重的泰国、马来西亚和印度尼西亚等国却没有签署有关难民保护的国际公约文件。因此，大部分东南亚国家拒绝承认难民地位，并未依照相关公约文件履行难民保护责任，却以非法移民及人口贩卖等方式来应对难民问题①。也正是如此，东南亚国家倾向于对国际组织在该地区的难民保护工作持消极态度，也拒绝与其他地区、国家及有关国际组织就难民保护开展深度合作②。其中，最主要的原因是东南亚国家认为相关难民保护公约文件是在欧洲的发展历史中建立起来的国际规范，这些国际规范脱离发展中国家的实际情况和核心利益③。由于其条约准则过于苛刻和不切实际，东南亚地区国家多为发展中国家，并不具备履行提供难民保护的能力，而西方发达国家更有责任来确保难民保护国际规范的实施④。关于难民保护的国际规范中部分与东南亚地区难民治理需要有相近的地方，东南亚国家也以部分接受、选择性合作或模糊应对而不合作等方式，采取较为实用主义的态度来对待难民保护问题，所以东南亚国家难以按照难民保护的规范建立区域性合作机制⑤。

尽管东南亚地区建立了“综合行动计划”“巴厘进程”等与难民保护有关的合作机制，但机制实际上是在东南亚国家部分接受的态度下建立起来的非务实性论坛，而不是专门针对难民问题建构的务实性合作机制。“综合行动计划”可被视为东南亚国家在国际社会支持下建构的分担难民治理负担的临时计划;“巴厘进程”则可被看作主要由区域内大国澳大利亚“主领导”和印度尼西亚“次领导”形成的论坛性合作机制。这些合作机制的制度体系并不像其他地区难民保护机制那样职责分明，其治理效能也由于东南亚国家推诿责任而不断降低。尽管“巴厘进程”目前已经成为东南亚国家围绕打击偷运人口、贩运人口和有关跨国犯罪的正式合作机制， 不过其并不是为承认、 接受和保护难民而建立起来的区域合作机制，依然是由众多行为体共同参与的非约束性合作论坛，东南亚地区的难民保护机制依然难以提供完整的难民保护。

（二）地区合作规范与难民保护规范之间的

罅隙

自1967年8月东南亚国家联盟建立以来，东南亚地区建立了关于国家间及地区合作的规范、规则及制度，这些规范被称为“东盟共同体内部有关冲突和结局的国家间关系牢固的规则”⑥。在东南亚国家的合作中，规范主要来源于对国际社会普遍合作规范的学习，以及将本地区社会中关于合作的规范及文化上升为国家间合作规范，并形成了以不使用武力与和平解决争端、区域自治和集体协商、不干涉国家内部事务、非军事条约与偏好双边合作，以及不分大小照顾成员国感受等原则，这些地区规范共同形成了东南亚地区合作的基本原则⑦。在东南亚国家接受国际社会合作普遍规范的过程中，通常会将那些与本地区合作规范相抵牾的内容进行部分接受并加以改善，对那些与本地区合作规范相切合的内容则接受并加以发展，可见，东南亚地区性规范对地区内合作依然具有重要影响①。

在漫长的历史进程中，东南亚国家普遍遭遇较长时期的殖民统治、民族解放运动及外部势力的干预，导致该地区存在严重的边界争端、社会分裂及民族冲突等复杂问题②。由于东南亚地区难民问题的起源就是东南亚国家复杂的内政问题，比较容易与本地区国家的边界争端、政治变迁、跨界民族及民族冲突等方面相关联，所以难民问题极容易转变成关涉领土主权等议题的安全问题③。特別是由于不干涉内政是东南亚国家开展区域合作的核心原则，东南亚各国对涉及他国内政的事务也高度敏感④。根据不干涉内政原则的操作性解释内涵，不干涉内政包括禁止对其他国家对待人民的行动进行批评、禁止和认可，以及通过其他形式支持任何试图破坏或颠覆、推翻邻国的反叛组织等，难民是极容易与不干涉内政的操作性解释内涵联系起来的议题⑤。因此，东南亚国家在对难民进行治理时，通常都会遵守不干涉内政的基本原则，并且在不承认使用国家难民治理的“人权话语”规范基础上，将难民界定为影响本国安全的“非常规移民”，进而回避不利于双边关系和区域合作的不干涉内政原则⑥。

无论是“综合行动计划”还是“巴厘进程”，东南亚国家在难民和非法移民的治理中往往采取与国家主权、他国内政及人权话语“脱钩”的方式进行合作，进而以分担地区内难民治理负担的模式来应对难民危机⑦。在具体操作层面，东南亚国家并不完全接受难民保护公约文件中的难民接受、甄别和安置程序，而是根据本国的法律法规来将那些难民识别为非法移民，对非法移民则可以采取多种方式拒绝其入境或将其遣返，从而以较为合理、合规及合法的方式回避自身的难民保护责任⑧。尽管东盟也出台了《东盟人权宣言》等区域合作文件，不过，东南亚国家在难民保护问题上依然存在着区域合作规范与难民保护规范之间的罅隙，这种罅隙将在难民保护规范的实现及难民保护的操作上影响东南亚国家的难民治理。

（三）国际社会的支持与地区国家能力之间的鸿沟

从发展进程来看，无论是“综合行动计划”还是“巴厘进程”，这些合作机制都不是东南亚国家自身为解决难民问题而构建的区域合作机制，而是在本地区难民危机爆发的紧急情况下，在国际社会的支持下构建的议题合作机制。特别是“巴厘进程”，倘若没有澳大利亚和印度尼西亚发挥领导作用，那么，缺乏主要领导国家的东南亚地区只会陷于内部争执，难以在国家间建立起协调解决难民问题的合作机制。即便是在“巴厘进程”中，澳大利亚与印度尼西亚作为主要推动者和建设者，它们也主要以双边合作形式来分担难民治理的主要成本和责任，而其他国家则更多的是在澳大利亚和印度尼西亚的支持下承担难民治理的次要成本和责任。即在“巴厘进程”中，澳大利亚和印度尼西亚的双边合作发挥着支柱作用，其他国家则依赖于澳大利亚和印度尼西亚发挥作用。因此，在东南亚国家缺乏意愿、能力及机制的情况下，该地区的难民问题只能在国际社会的支持下才能得以解决，虽然当前已有以“巴厘进程”为核心的区域合作机制，但是，这些合作机制依然会因执行乏力而出现议程悬置的局面①。

由于东南亚地区客观上存在较为严重的难民问题，所以联合国难民署及国际移民组织等国际组织始终督促东南亚国家加入国际难民保护框架，东南亚国家则认为《关于难民地位的公约》等公约文件是欧美发达国家在冷战期间处理难民问题的过程中产生的，并不符合东南亚地区广义的国内冲突而导致人口外流的情况②。因此，即便获得了来自国际社会的支持，在考虑经济负担、社会风险和外交管理等成本后，东南亚国家缺乏能力和意愿来承担难民问题治理的成本和风险。在东南亚地区的难民治理中，东南亚国家采取将难民识别为非法移民或者是“安全化”为安全问题，从而以合理化且合法化的理由来拒绝难民，这也被学者称为难民保护的“亚洲例外主义”③。同时，东南亚国家在难民治理方面受到国际社会压力的影响， 也宣称将会遵照国际难民保护精神， 对难民进行人道主义救助，不过这些承诺仅具有指示性、宣誓性、意向性和非约束性，东南亚各国在难民保护的操作中依然可以按照本国利益及意愿进行调整④。即便是在“巴厘进程”中，“巴厘进程”得到了国际社会在资金、技术及信息等方面的广泛支持，作为非正式、不具约束力、商谈合作性的论坛，“巴厘进程”也难以强制规约东南亚国家在难民保护问题上的行动，东南亚国家在难民保护上依然缺乏有效的能力。例如， 尽管“罗兴亚人问题”引起国际社会广泛关注，国际社会也不断向东南亚国家施加压力以促使有关国家调整政策， 但是， 相关东南亚国家依然没有就“罗兴亚人问题”开展有效合作。

综上所述，本文认为，东南亚国家的难民保护需要在以“巴厘进程”为核心的既有机制的基础上，不断提升自身对难民保护的基本能力，结合国际规范与地区规范，找到难民保护的操作性路径，并不断扩大与国际社会的交往，获得更多的外部支持，促进改善本地区难民问题的困境。

注：本文系2021年上海市哲学社会科学青年项目（项目编号：2021EGJ001）的阶段性研究成果，并受上海市“超级博士后”激励计划资助。

（责任编辑： 颜   洁）

作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院

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