大数据背景下绩效评价问题及数字绩效平台探索

张淑涵（河南大学经济学院）

■ 引言

随着新一代信息技术的快速发展，人类已经步入了大数据时代。大数据除了有数量大的特点以外，还有多样、有价值、真实性等特点，对我们现代社会产生了重大影响，社会非公共部门最开始运用大数据到企业决策等方面，公共部门随后也加入进来。2015年，大数据已经上升为我国的国家战略。在预算领域中，2018年发布的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）就提出要依托大数据分析技术，提高绩效评估评价结果的客观性和准确性。

预算管理的绩效是现代预算的一个关键特征，直接影响我国现代财税体制改革的进程。随着政府预算管理由重视投入向重视结果的导向转变，预算领域逐步加强了对绩效这一理念的重视；2014年，新《预算法》的修改充分体现了我国预算绩效改革的方向，其中足足有六次提到有关绩效的话题；2018年的《意见》中也进一步提出要创新评估评价方法，立足多方视角和数据，依托大数据技术，运用成本效益分析法等适宜方法，提高绩效评估评价结果的客观准确性。在预算管理体系中，预算绩效评价作为其核心，应该把握时代特点，积极与信息时代紧密结合探索新的改革思路，这有助于全面实施预算绩效管理，推进国家治理体系和治理能力现代化。

■ 研究述评

我国在2000年由财政部开始成立财政绩效评价课题组进行研究，并着手建立“政府财政管理信息系统”。在2004年步入绩效评价的实施阶段，并在2008年正式进入预算绩效评价的信息化探索阶段。在改革之初，邓亚当和史传林（2015）通过分析我国绩效评价的问题及影响因素，最先提出公众参与的第四方评价模式，并设想建立全国性的预算绩效信息系统。同年，刘琦（2015）通过论述预算绩效领域的大数据必要性，引出以大数据技术来完善绩效评价的思路和具体措施的观点。在预算评价指标方面，马蔡琛和赵笛（2019）通过大数据技术从数据公开、技术扩展和制度建设等方面提高指标设置的科学合理性。冯海波（2019）通过“六个是否”来对新时代的预算绩效评价提供了重点考虑方向。马蔡琛（2020）提出要通过技术变革的力量探求构建新时代中国预算绩效管理的新模式。

■ 当前预算绩效评价存在的问题

（一）绩效评价指标体系不够科学完善，缺乏统一的评价标准

绩效指标是衡量产出结果的特定指标。财政部于2013年颁布了共性指标体系的架构，主要用于参考与指导，并没有明确规定统一的评价指标体系，各地区省市的评价体系全部都由当地各部门自行确定、自行探索。因此，各地区指标的设置也普遍倾向于单一化，同类项目的指标权重不同，这就导致全国各地的评价体系不统一、指标质量参差不齐的结果，在实际分析运用中缺乏可比性。目前，广东省最先于2018年发布了《广东省财政预算绩效指标库》，并将指标分为三个层次涵盖了共性指标与个性指标。福建省于2019年也基本建成了覆盖四本预算的绩效指标库，并于2020年正式投入使用。同年，江西省也发布了江西省全厅绩效管理指标体系，绩效指标达400余项。即使如此，早在1973年美国颁布的《联邦政府生产率测定方案》就已经设定了2500多个产出指标，我们的差距不可小觑。然而仍然有一些省份没有公开是否已经展开绩效指标体系的构建工作，这也充分体现了各地区绩效评价指标体系结构的不平衡性，我国的指标体系构建任重而道远。

（二）绩效评价信息化建设滞后，信息呈现分散性

由于我国各级政府部门对公开绩效信息态度不明确，导致了预算绩效信息系统发展滞后（刘琦，2015）。与此同时，绩效评价指标的项目库和指标库建设缓慢，在进行项目评价时没有强大的数据支撑，影响了绩效评价的水平，限制了预算绩效管理的发展。另外，由于数据不能互联互通，导致出现信息孤岛的现象。全球预算改革的实践经验表明绩效评价主体一般可以分为内部和外部两大考评主体，但是目前内外部主体以及内部主体间在信息获取方面存在结构性差异，这样不免就割裂了各个主体之间的联系，而且大大增加了评价成本（马蔡琛，2020）。

（三）绩效评价与结果应用没有建立良好的反馈与再评价的关系

绩效评价与结果应用之间主要的连结方式是报送和下达评价结果，同时明确责任管理机构，由其进一步落实监督工作。绩效评价包括“三上两下”的单位自评、部门评价和财政再评的过程，评价结果下达各部门后很难进行进一步的直接监督评价工作，缺乏约束力。另外，绩效评价结果应用的一个主要方面即公众监督和评价公开，但是在信息如此发达的时代，公众作为直接的纳税人，却很少能够直接行使自己参与绩效评价的权利。

■ 大数据背景下统一的绩效数据平台建设

随着大数据时代的来临，我们的信息技术愈渐发达，可以存储海量数据供分析使用。量大质优的数据是绩效评价的保障，发达国家通过投入大量的资金来建立评价数据库，这为对各类支出项目进行评价提供了强有力的数据支持。为进一步提高项目支出的经济性与效益性，进一步完善预算绩效评价体系，我国从2008年也已经开始启动预算绩效的信息化构建，作为分析评价预算绩效的重要平台，继续加强绩效数据平台的建设势在必行。

（一）根据已有数据补充调整预算绩效指标多元化体系

科学合理的预算指标体系可以更好地分析、评价和改进预算绩效，由于中央并没有明文规定全国统一的指标体系，各地区、各部门的指标又不尽相同。一方面通过绩效数据平台可以不囿于共性与个性指标内，也可以开展定性与定量指标、重点与辅助指标的构建。另一方面，根据本部门所享有的历史数据，利用大数据思维及技术，根据重要性原则，赋予影响绩效的各因素更加客观准确的权重比，进一步完善各类常规项目的评价指标。

（二）凭借数据云端支持，实现数据共享

绩效数据平台的储存量是整合全过程预算的各部门乃至央地行政机关的数据所形成的，数量庞大。但也便于分类管理，自动筛选，实现互联、互通、互享数据结构，有助于进行云端大数据分析趋势变动，也有利于与其他各方行政部门考核等接轨，帮助信息传递与交流以及各方之间的高效协作。

（三）综合大数据信息改进分析方法，有效提高绩效评价精准性

海量数据加之先进的计算机技术，为我们改进分析评价方法提供了很好的突破平台。一是针对指标单一普遍的问题，可以借助该平台采用“一类一评”，分部门根据不同类型的部门划定不同的评价流程及评价标准。二是各种计算机语言的应用可以帮助我们提高预测和逻辑管理能力，使得中间执行和评价过程等更加的标准，并为最终结果提供强有力的数据支撑。三是平台搭建能够有效降低预算绩效评价成本，并进一步提升预算绩效测度结果的精准度和客观性。四是大数据的客观性与多样性区别于传统数据的主观性和狭隘性，能够保证数据的真实性从而对数据进行关联分析以及图谱“画像”分析得出更准确的评价判断（李文彬和谢昕，2020），进一步提高绩效评价的精准性。

（四）依托大数据技术跟踪项目，加强公众监督问责

凭借大数据平台的搭建可以全方位、全覆盖的跟踪项目进程，使最终的评价结果全面科学，同时增强公众监督。在项目的进程中，可以通过互联网进行常态化跟踪项目进程，从而最终做出更合理客观的绩效评价；在评价结果送达各部门后，继续通过平台进行大数据追踪分析，强化责任主体的约束管理，有利于构建评价长期有效机制，同时倒逼部门制定高效适当的绩效目标。