新发展阶段湖北武陵山试验区发展的基础、挑战与实践路径研究

文/李智

湖北武陵山少数民族经济社会发展试验区（以下简称“试验区”）包括恩施州的3县（市）和宜昌市的长阳土家族自治县、五峰土家族自治县及秭归县。试验区是少数民族聚居区、革命老区和集中连片特困地区，也是湖北省经济社会发展的短板和潜力所在。近年来，在中央和省委一系列差别化政策的强力支持下，武陵山试验区经济社会长足发展，实现了从全域贫困到全面小康的历史性跨越，但与全国和全省发展质量速度相比、与新发展阶段的任务要求相比，武陵山试验区发展仍存在不少短板和差距，深入调查分析这些短板和差距，对于贯彻新发展理念，积极融入“双循环”新发展格局具有重要意义。

山路十八弯

一、湖北武陵山试验区建设成效显著

2011年，湖北省委、省政府在武陵山片区四省市中抢占先机、大胆实践，率先启动建设“武陵山少数民族经济社会发展试验区”，出台《中共湖北省委、湖北省人民政府关于推进湖北武陵山少数民族经济社会发展试验区建设的意见》20条支持政策，通过固基础、强产业、补短板，使城乡面貌焕然一新，少数民族群众生活质量不断提升。

综合实力稳步提升。主动对接“一带一路”、长江经济带、西部大开发等国家战略，整合区内外资源，积极承接东部产业转移，开放合作水平不断提升。2011年至2019年，湖北武陵山试验区地区生产总值从596.8亿元增长到1565亿元，年均增长8.59%；人均地区生产总值从18099元增长到38921元，年均增长6.68%；地方财政一般预算收入从40.42亿元增加到99.67亿元，年均增长8.42%，高于湖北省7.58%的平均增长水平。三次产业结构比由2011年的27.07：35.16：37.77调整为2019年的17.41：27.45：55.14，湖北和远气体股份有限公司在深圳中小板上市，“世界硒都”已成为恩施州一张靓丽的发展名片。沪渝高速公路、宜万铁路建成通车，试验区内交通基础骨干网络不断完善，农村公路的通达深度和路网密度显著提高。

发展后劲不断增强。脱贫攻坚取得历史性成就，贫困发生率由2013年底的30.14%降至0.2%，11个贫困县全部摘帽，839个贫困村全部出列，123.6万人实现脱贫，历史性解决绝对贫困问题。人民生活明显改善，2011年至2019年，城镇居民人均可支配收入从13077元增加至31464元；农村居民人均可支配收入从3969元增加至11615元。城镇化率从30.66%增长到36.92%，上升6.26个百分点。39个村寨获批“中国少数民族特色村寨”。“土家民居主调、山水风光基调、民族风情特色”传统村落和民族村寨成为乡村振兴试点示范的重要平台。

社会事业稳步提升。教育质量不断提高，“十三五”以来，落实城乡义务教育保障经费41.19亿元，试验区适龄儿童、少年入学率达100%，初中三年巩固率超过93%，适龄残疾儿童、少年入学率达到85%。社会保障体系不断健全，2019年底，城镇职工基本养老保险参保人数67.8万人，城乡居民社会养老保险参保人数237.6万人，城乡居民基本医疗保险参保人数394.6万人，城镇职工基本医疗保险参保人数36.3万人，社会救助体系进一步完善，城乡低保实现应保尽保。医疗卫生水平显著提高，2011年至2019年，试验区每千人拥有医师由1.51人增至2.14人，每千人口拥有医院床位由4.01张增至6.12张，“健康恩施”深入推进，建成医联体17个，乡村两级医疗卫生机构全部达标。

民族文化繁荣发展。实施基层“四馆三场”建设工程，试验区乡镇（街道）和村（社区）综合文化服务中心全部建成。加快推动民族文化“走出去”，武陵山区（鄂西南）土家族苗族文化生态保护实验区获批国家级文化生态保护（实验）区；唐崖土司城遗址成功列入《世界文化遗产名录》；容美土司遗址、五峰古茶道作为万里茶道申遗项目构成列入《世界文化遗产预备名录》。此外，有7个项目入选国家级非遗代表性项目名录，13人获批国家级非遗代表性传承人。通过组织恩施州民族歌舞团、五峰自治县歌舞团先后赴美国、意大利参加文化交流活动，推荐省民族歌舞团参加亚洲文明巡游展演，使“恩施女儿会”“龙船调”“土家摆手舞”等民族文化品牌的影响力不断提升。

生态赋能价值凸显。试验区城乡生活垃圾“村收集、镇转运、县处理”体系不断完善，乡镇生活污水处理设施及管网全部建成，所有监测断面和县城集中式饮用水水源地水质全部达标。大力推进资源集约利用，2011年至2019年，恩施州单位GDP能源消耗由1.0197吨标准煤/万元降至0.5148吨标准煤/万元，降幅达49.5%。恩施州入选国家生态文明建设示范州；鹤峰县、五峰自治县、恩施市、咸丰县、巴东县5地入选国家生态文明建设示范县（市）。国家统计局测算恩施州生态价值达10.74万亿元，恩施州成为名副其实的“鄂西林海”“天然氧吧”。

民族团结更加巩固。坚持民族因素与区域因素相结合，深入开展铸牢中华民族共同体意识教育，实施“互联网+民族团结”行动，推行国家通用语言文化政策教育，完善城市民族工作服务体系，营造各民族共居共学共事共乐的社会环境，“两个共同”“五个认同”“五个维护”思想更加深入人心，省域治理现代化水平不断提升。此外，恩施州荣膺全国民族团结进步创建示范州，长阳自治县、鹤峰县创建全国民族团结示范县。

二、当前试验区发展的短板

由于历史、自然和地理等因素，试验区发展仍面临诸多短板和特殊困难，离高质量发展还有较大差距。

发展差距持续拉大。一是经济规模差距拉大，以2019年为例，试验区GDP总量仅占全省的3.41%，人均GDP为全省水平的69%，人均消费品零售总额仅相当于全省水平的49.8%。二是发展质量差距拉大。2011年至2019年，试验区人均地区生产总值年平均增速低于全省0.64个百分点，并呈放缓趋势。2019年恩施州在全省市州高质量发展评价排名位列最后一位。三是财政增收差距拉大。试验区财政自给率仅为17.79%，人均地方公共预算财政收入仅相当于全省的41.5%，地方财政一般预算收入2016年至2019年均增长3.61%，低于10%的全省规划目标，财政支出压力大，收支矛盾突出。国家对试验区的项目投入，常因缺少配套资金，导致项目无法落地，优惠政策无法落实。

发展后劲明显不足。一是结构性矛盾仍然突出，第一产业偏高、第二产业贡献不足、第三产业主导优势不显著。2019年，试验区第一产业增加值比重为17.4%，比全省高9.1个百分点，第二产业增加值比重为27.45%，比全省低14.25个百分点，且第二产业增加值、工业增加值、进出口总额、实际利用外资额均低于2016年水平，呈现负增长。二是急需人才短板明显，人才引进留住难，人才持续外流问题严重，激发人才创新创造的体制机制有待进一步完善，教育、卫生、农林水等专业技术人才结构比例失衡，高级职称占比较低。2019年，试验区千人职业医师（2.14人）、千人职业护士（3.18人）等指标均低于全省平均水平。三是保护与发展矛盾凸显，受生态红线、天然保护林、基本农田保护等政策影响，试验区实际可开发利用土地资源有限，自身产业发展和基础设施建设受限制，招商引资项目常因土地问题被搁置，制约试验区发展步伐。此外，开发与保护统筹推进难度大，恩施州生态价值高达10.74万亿元，有7县（市）被划定为国家生态功能区限制开发区域，生态保护红线面积占比58%，但7县（市）重点生态功能区转移支付资金每年占比不超过当地财政总收入的5%，生态保护与经济发展的矛盾突出。

乡村振兴基础不牢。一是巩固脱贫攻坚成果面临新挑战。试验区脱贫摘帽后，经济欠发达、发展相对落后的现状没有根本性改变，持续稳定增收的基础依然薄弱。尤其是受新冠肺炎疫情和全球经济衰退的影响，农产品买卖难、外出务工难等问题不同程度存在，扶贫带贫企业成本增加、订单减少、产销不畅等问题易引发扶贫带贫效果减弱、贫困户收入骤减甚至出现返贫致贫等连锁反应。二是农业供给侧结构改革不充分，三次产业融合发展滞后，乡村旅游收入仅占GDP的1.5%。农业龙头企业实力不强，带动作用难以发挥。电商、物流等市场主体活跃度不够，特色产品生产与销售环节存在不少短板，试验区物产资源丰富的优势未得到充分发挥。三是基础设施建设仍然滞后，内联外通的路网布局有待完善，从通外看，内外道路交通主骨架网络尚未形成，难以满足接汉、融渝、联湘的发展需求。宣恩县、鹤峰县、长阳自治县、五峰自治县未通铁路，交通条件相对欠缺。从联内看，交通条件呈“两低一差”特点（即县级等级公路密度低、公路技术等级低、服务功能和安全防护差），农村交通“毛细血管”不够通畅，通乡到村进户道路建设等级低、配套设施不完善、覆盖面不广，路网建设标准存在较大差距。2018年，恩施州未实现道路通畅的撤并村有216个、里程达1400多公里；未实现道路通畅的自然村组8420个、里程达1.1万多公里。此外，试验区水利设施基础薄弱，水资源分配不均，供水能力不足，恩施州农村还有22万居民的饮水安全问题未得到根本解决。

民生事业欠账较多。试验区是集老、少、山、穷、库于一体的国家扶贫开发重点区，基本公共服务水平亟待提升。一是教育事业仍然滞后。受财力所限，义务教育消除大班额的资源严重不足，教师结构性短缺矛盾突出。各县级财政困难，新建、改扩建校园建设项目经费缺口大。二是医疗卫生服务体系建设亟需加强。综合性医疗机构“综而不强”、基层医疗机构基础薄弱、预防保健与医疗服务发展不平衡，重治轻防等短板突出。区域养老服务设施薄弱，养老机构床位结构性矛盾突出。三是文化体育事业有待提高。受流行文化、都市文化以及当地多元民族文化的影响，少数民族非物质文化遗产后继乏人、面临失传。少数民族文化旅游项目开发利用门槛低、规模小、产品同质化严重。此外，体育文化设施难以满足群众需求，“健身去哪儿”等问题普遍存在。

三、促进试验区高质量发展的建议

试验区建设是一项崭新而复杂的系统工程，注定没有先例可循，没有成熟的经验可照搬，必须以改革创新的勇气和担当，绵绵用力促转型，久久为功谋发展，种好“试验田”。

主动融入新发展格局。抢抓国家新一轮西部大开发、长江经济带建设、国家一揽子政策支持湖北疫后重振等重大机遇，坚持错位发展、差异化发展，提升试验区在省级发展战略中的地位，支持恩施州发挥区位优势积极对接重庆、贵州，构建向西向南开放陆海新通道。对接长江经济带、长江中游城市群、成渝城市群等国家重大战略，积极承接发达地区产业转移。加快恩施州国家一类航空口岸对外开放，打造鄂西客运货运国际口岸。加大东西部扶贫协作工作力度，探索创新人才支持、产业合作、市场对接、劳务协作、资金支持、消费扶贫的模式。加强与湖南、重庆、贵州经济协作，推进省际边界口子镇合作建设。优化对口支援工作机制，借鉴全国“万企帮万村”精准扶贫行动，从省内选择一批世界500强、中国500强企业，就产业合作、劳务协作、项目资金、人才合作等方面开展对口帮扶。此外，还要争取试验区更多的干部到中央国家机关和发达地区挂职锻炼。

推动经济绿色低碳发展。要进一步推进新型工业化发展，创造条件承接东部产业转移，争取国家将长江经济带一体化国家大数据中心项目落户恩施，支持恩施州建成武陵山电子商务中心。突破性发展清洁能源、绿色食品、现代医药等新型工业，围绕强龙头、补链条、聚集群，改造传统产业，打造绿色发展增长极，重点扶持特色农（林）产品原材料基地和生产加工基地，培育一批在全国和全省带动力强的农产品加工龙头企业。支持茶叶“一红（利川红、宜红）、一绿（恩施玉露、采花毛尖）”、硒土豆品牌打造成全国知名品牌，打造一批乡土品牌。实施文化旅游景区提质增效行动，依托国家地质公园、风景名胜区、少数民族特色村寨等，推动文旅融合发展，大力发展文旅康养业。

当好生态文明建设排头兵。坚持“生态立区”，支持试验区建成全国“两山”理论实践创新基地、建成华中地区重要的洁净能源基地、国家全域旅游示范区。要建立健全生态环境保护长效机制，不断完善重点生态功能区转移支付办法，加大转移支付力度，探索建立市场化、多元化生态保护补偿机制。要将清江流域建设为国家级生态文明示范区，推动清江流域“水电梯级开发”转型为“生态综合治理，全域联动发展”，探索湖北民族地区践行“两山理论”的绿色发展路径。要实施清洁生产和节能减排，支持产业结构优化升级，推进资源集约利用，提高资源的综合利用水平。

积极服务乡村振兴战略。要加快推进沿江高铁、呼南高铁、安恩张衡铁路等重大工程规划建设，打通断头路、瓶颈路，加强省际扶贫通道和旅游交通设施建设，补齐基础设施短板。要重点支持农田整治、农村人居环境整治、水利基础社会建设等项目向试验区倾斜。要促进民族文化保护与少数民族特色村寨建设有机结合，把乡村旅游和生态文化旅游融入少数民族特色村寨示范村建设，将“土家民居为主调、山水风光为基调、民族风情为特色”的特色村寨建设成为乡村振兴试点示范的重要平台。要大力实施数字乡村战略，加强物联网、地理信息、智能设备等现代信息技术与农村生产生活的深度融合，建立蔬菜、茶叶、中药材等农产品的安全、可追溯、有品质保障的贸易体系，通过产业互联网平台延伸到田间地头和农业生产各环节，助力乡村振兴。

加大差别化政策支持力度。放大差别化政策和“616”工程等各种帮扶机制的聚合效应，将试验区20条支持政策再延长10年，推动“两新一重”项目、重点产业纳入等国家和省级《“十四五”特殊类型地区振兴规划》盘子，加大财力保障力度，对基础设施和生态环保类政府投资项目实行全额补助，提高民生改善、社会发展、农业产业类政府投资项目的补助标准，增加专项转移支付额度，减少地方配套压力。同时对试验区产业用地给予倾斜，避免使用增减挂钩指标。要加大金融支持力度。出台对接西部大开发金融支持指导意见，设立信贷投放单列计划，放宽存贷比监测比例，对落实情况纳入央行货币政策导向评估和监管机构评级内容，鼓励金融机构将资源向西部大开发项目倾斜。

创建铸牢中华民族共同体意识模范区。加强铸牢中华民族共同体意识的培训和教育力度，将习近平总书记铸牢中华民族共同体意识重要论述纳入各级党政干部培训的重要内容。深入挖掘“宜红古茶道”各民族交往交流交融史，以脱贫攻坚伟大成果为生动教材深入开展铸牢中华民族共同体意识教育，推动铸牢中华民族共同体意识教育进机关、进企业、进社区、进乡镇、进学校、进宗教活动场所。创作一批反映民族团结进步的影视剧和歌曲，出版一批反映各民族共同保家卫国、共同开发边疆、共同繁荣发展的通俗读物，树立一批铸牢中华民族共同体意识先进典型，支持试验区铸牢中华民族共同体意识走在全国前列。