浅谈如何做好政策性项目审计

洪兴旺

所谓政策性审计项目，并不是一个规范性项目名称，而是作者结合近几年组织并参与的扶贫、乡村振兴等审计项目概括称呼的，不一定妥贴。但这不是重点，重点在于探讨如何做好这类审计项目。

这类项目有个特点，就是政策性强，资金点多面广线长，子项目众多，多数条块分割管理，自成体系，可视为由若干个子项目组合成的综合型大项目。其审计目标通常是围绕政策目标任务，以“政策”“资金”和“项目”为主线，通过揭示各项政策措施落实不到位和资金分配管理使用中存在的突出问题，推动党中央、国务院的决策部署贯彻实施，促进政策措施落地生根，维护资金安全和使用，提高项目建设运营绩效，促进项目切实发挥实效，并深入分析发现问题体制机制制度层面的原因，提出改进和加强资金项目管理、完善相关制度措施的意见和建议。现以本人连续三年组织的扶贫工作审计为例，就如何做好此项审计谈点认识。

一、审计组织模式

一般采取自上而下模式。在县级层面搜集中央、省、市、县与扶贫相关的政策文件，资金标准，采集各类相关数据，将资金、项目分割到乡镇村，整理数据，关联比对各类数据获取疑点，然后下乡镇村核对资金、现场查看项目实施情况，进村入户核查农户一卡通资金入账情况等。

二、扶贫政策文件搜集

1.收集资料。一般在政府办收集全县当年脱贫攻坚方案、总结、中央省市政策文件、考评报告、上级检查报告（包括巡视巡察报告、审计报告、第三方评估报告等），以及相对应的整改报告等;在财政部门查看扶贫项目库建设情况，收集各类方案、工作总结、资金标准、政策文件、扶贫资金绩效考评报告、整改报告等;在十大扶贫工程主管部门收集相关扶贫工作方案、总结、考评报告、资金种类、资金标准、政策文件等，对巡视巡察、以往扶贫审计发现问题等的整改情况。收集扶贫资金分配、管理、使用等方面的文件资料。

2.整理消化。对收集到的资料进行消化。将十大扶贫工程分类存放，逐份文件消化，提取文件重点内容，理清各项扶贫工程的资金种类、标准和规模，整理成册。分十大扶贫工程、分资金种类、分个人和项目，列出清单，做好取证（包括各项工程、各类资金规模、去向等）。

3.关注重点。

（1）扶贫扶志：是否出台文件及具体实施情况。

（2）信息化建设：各部门单位的大数据信息化建设情况。

（3）财政贴息信贷：是否用于生产支出，是否用于购置生活用品，是否逾期未归还贷款，利率是否高于同期贷款基准利率，大户带动贫困户贷款（是否多为村干），大户贷款贴息、贫困户贴息是否按规定执行，是否不应该享受政策的享受了贴息政策，是否以脱贫攻坚名义融资举债。风险防范措施，关注金融办文件。

（4）阳光扶贫。政策文件、资金分配、管理制度、工作进度等是否在县政府网公开公示，关注公示发布时间。

（5）产业扶贫是一块短板，贫困人口自我发展能力、脱贫人口对政策的依赖性、农业产业扶贫规划引领作用、扶贫产业针对性可操作性、水稻制种产业、竹产业、休闲农业等规划均应关注。

（6）光伏扶贫“一哄而上”，全省已建成和规划的装机容量204万千瓦，纳入国家补贴的只有73万千瓦，导致部分贫困户收益减少的问题。

（7）非贫困村与贫困村帮扶力度不平衡、进度不同步。少数县非贫困村的贫困户总量虽然大于贫困村的贫困户总量，但脱贫攻坚工作精力主要向贫困村倾斜。部分非贫困村发展相对缓慢，贫困户扶贫乏力出现“倒掛”的问题。

（8）统筹协调力度不够，相关部门数据共享、信息沟通不畅，核实金融资产、房产、工商注册等个人信息方面困难较大，影响扶贫数据实时性、精准性的问题。

（9）是否过分要求全覆盖、100%？留痕主义？

三、扶贫资金情况

1.掌握规模。在财政部门取证当年扶贫资金收支规模和结存情况。

收入规模：上年结转+中央+省+市+县本级当年安排+社会帮扶贫资金。搜集核对相关文件。

支出规模及去向：分十大扶贫工程、分资金种类明细（分个人、项目），并与十大扶贫工程主管部门资金核对，看是否一致。

结存情况：分十大扶贫工程、分资金种类，是否有资金滞留滞拨。

2.整理分割数据。对十大扶贫工程各种类资金进行汇总整理，分乡镇、分村、分资金种类将扶贫项目资金进行分割（辅助账）。

3.关注。关注一卡通发放情况，包括发放不成功和二次发放情况。

四、采集数据

扶贫审计具有涉及政策多、领域多、行业多、审计对象复杂、点多面广等特点。各类数据庞大，靠传统的人工审计精准找出问题所在，就如同大海捞针，无从下手，必须开展扶贫大数据审计。围绕“精准、安全、绩效”的审计目标，有针对性地采集和整合分散在不同领域、不同部门、不同层级、不同类型、不同结构的数据资源。采集数据时，既采集反映总体情况的宏观数据，又采集最基层的微观数据;既采集静态数据，又采集动态数据;既采集公用领域的行业数据，又采集与扶贫工作相关的业务数据和财务数据。除了扶贫项目库、扶贫资金计划和分配等基础数据外，扶贫大数据审计常用的分析数据主要涉及二十多个部门。

1.基础数据。

大约涉及10个部门15项数据，如：户籍数据、车辆数据、死亡人员信息数据、村干部数据、财政供养人员数据、不动产数据、企业工商个人数据、纳税征管数据、住房公积金数据、离退休人员数据、养老信息数据等。

2.业务数据。

如：建档立卡人员信息数据、易地搬迁项目信息数据、城乡居民基本医疗参保信息数据、雨露计划扶助对象信息数据等。

3.财务数据。

如：扶贫小额贴息贷款发放数据、雨露计划发放数据、贫困人员住院医疗报销结算数据、残疾人补贴发放数据、农村五保低保发放数据、困难学生助学金发放数据等。

五、核查准备

1.掌握十大扶贫工程政策规定和资金标准。

收集扶贫政策文件资料时，这项工作已做，要了熟于心，完全掌握，否则不知从何入手。

2.分割项目。对采集到的项目财务数据进行整理，分乡镇、分村分割，并分层打包。

3.关联比对，获取疑点。数据采集后，按照“集中分析、发现疑点、分散核查、系统研究”的数字化审计模式，利用数据之间的关联比对，将扶贫领域“数据孤岛型、业务封闭型、模式单一型”的信息数据，转化为“数据一体化、业务一体化、模式一体化”的信息数据，完成数据分析、获取疑点线索，最终达到核实疑点、锁定问题的目的。数据关联比对，对个人部分，无非就是要解决两类问题：一是该你得的你是否已得到，二是不该你得的，你是否也得了。前者如果你没有得到，那就要责成相关单位补发给你;后者如果不该你得的，你得到了，那你就得吐出来，问题严重的就得倒查，追究相关承办人的责任。将关联比对获取的疑点分乡镇、分村、分资金种类分割。可将关联比对结果提前发给各乡镇核查，审计在乡镇核查的基础上，确定抽查对象。核查很费时间，一定要求提前分发下去。

六、核查

按照分割好的项目数据和疑点数据，到项目所在乡镇村、农户核查，核查分三个层面：

1.乡镇层面。

（1）可提前将确定抽查的乡镇扶贫资金报表（辅助账）分发到相关乡镇、村，让他们提前准备，将相关资料、账、证、表等准备齐全，并与县财政提供的扶贫辅助明细账比对。

（2）在乡镇财政所审查扶贫资金去向，查看账、证、表，按核查比例确定需要现场抽查的扶贫项目。

（3）根据各项资金明细表和数据比对的结果，按核查比例确定进村入户名单，查看相关资金、政策落实情况。

（4）易地扶贫搬迁。查看项目选址情况，安全性，基础设施是否到位，项目工程实施情况，是否超面积，是否少于人均25平，是否拆旧，是否入住，入住率，是否改变了易地扶贫安全的性质，如实际是作为敬老院，关注里面住的是什么人，是贫困户？同步搬迁户？负债是否超1万，移民搬迁点建设规划是否科学，是否有卫生间和厨房。

（5）电商。查看门头牌，查看室内是否有电商的基本设施设备，是否开展电商工作，揭示项目绩效问题。

（6）合作社。看合作社利益分配，产业规模及场地，利益联结机制、协议合同（带动贫困户，查看贫困户利益收入）。查看扶贫户的一卡通，与其本人见面核实真实性。

（7）社会帮扶资金情况。

（8）贫困地区县乡干部提拔难、基层公务员招录难晋升难问题突出，乡镇干部补充是否畅通，是否有因扶贫压力大而辞职现象。

（9）乡村小学营养餐真实性。学校是否有食堂，学生是否真实享受了营养餐。如是套取资金，关注套取资金去向，是否入账？是否构成小金库。

2.村级层面。

（1）新农村建设、村庄整治、基础设施建设。查看扶贫专账，从账上发现疑点，如项目多，就抽查，从疑点确定抽查对象，如项目少，就全查看。从扶贫专账上理清项目情况，记录基本要素，便于现场查看。查看项目资金与实际项目是否对应，是否真实实施，如果未真实实施，追查资金去向。关注新农村建设理事会账目管理情况。

（2）光伏。主要是查看项目选址是否科学，是否能保证充足的日照时间，揭示项目绩效问题。另外，查看安全情况，是否有围栏，周围是否做了排水沟，揭示安全情况。收益分配情况。

（3）健康卫生情况。是否有药品，是否有医生坐诊？是否闲置，尤其是新建的卫生院，关注资金的来源，是否在扶贫专账上反映。

（4）贫困村出列程序。是否符合规定和流程。

（5）行政村是否公示贫困户信息及项目资金情况。

（6）村级财务管理情况，村级是否重复申报项目套取扶贫资金，将各部门项目明细与村建设项目比对。

（7）扶贫车间：查看就业扶贫推动力，贫困村是否有扶贫车间，扶贫车间的各项投入和补贴及小额信贷户贷是否到位，有无农村劳动力培训等。

（8）蔬菜大棚：查看蔬菜基地、奖补力度、经营状况。

（9）打造的扶贫样板村，产业扶贫项目、健康扶贫项目、文化活动室等是否存在“铁将军把门”、遍地灰尘，已成“凋谢的盆景”。村级活动场所长期闲置，难以发挥教育引导党员群众的政治功能。贫困村党支部建设情况。是否存在村小、卫生室、文化活动室、村委会办公楼，旧的不用又建新的，不少场所“铁将军把门”，浪费了大量资金。

（10）是否存在对农村意识形态工作重视不够。基督教在贫困地区私设聚会点和扩建教堂，争夺阵地、争夺人心。

（11）关注村级集体经济薄弱、负债过高现象。

3.农户层面。

（1）产业直补情况。是否真实，是否产生效益（查看手册）产业收益。抽查数量、金额相对大的，查看是否真实实施了，是否是贫困户，顺便问问贫困原因。如养牛的，那就看看是否有牛栏，養鸡的，查看鸡圈等。

（2）危房改造。是否是贫困户？是否超面积？是否已拆旧？关注五保户的房子保暖情况，是否人字结构。维修C级、改造D级（注意时间顺序，有的根本没有先鉴定为D级就给予改造指标，做人情），是否真实新建，是否真实维修。

（3）抽查贫困户出列程序，是否符合规定和流程。

（4）抽查贫困户住院报销情况，是否按上级政策规定足额报销？是否层层加码，报销比例过高，贫困户不用出一分钱，造成了非贫困户觉得不公平的现象。补充保险是否到位，是否“一站式”结算。财政负担参保费是否执行到贫困人口。

（5）关注贫困学童辍学情况。查看国网系统查看是否应学年龄未入学现象，教育扶贫国家补助是否按规定执行到位。

（6）关注残疾人扶贫：贫困户残补是否到位。

（7）是否有信贷，资金用途，真实性，是否户贷企用？（小额贷款、创业担保贷款）

（8）就业扶贫。交通补贴、生活费补助、求职补贴、社保补贴等真实性。

（9）土地流转真实性，包括流出、流进。

（10）創业直补真实性。

（11）低保，是否将将不符合条件的对象纳入低保范围。低保评定是否规范，是否存在分户保或低保违规二次分配现象。

（12）交钥匙工程，特困农户核定是否精准，是否超量实施住房兜底“交钥匙工程”，还添置家电、家具，造成部分群众“等靠要”思想。

（13）是否有错评错退现象。

（14）关注易地搬迁情况，是否超面积，或少面积（20～25平/人）。

七、撰写审计报告

在审计过程中，要紧扣目标，突出重点，以“政策”“资金”和“项目”为主线，围绕精准扶贫、精准脱贫基本方略，对照脱贫攻坚任务目标，突出“精准、安全、绩效”。因此，审计报告的问题部分，将各类问题对号入座，可分三大块来反映：

1.聚焦精准，检查脱贫攻坚政策措施落实情况。

关注是否聚焦“两不愁、三保障”的基本任务目标，有无提高或降低扶贫标准的问题;关注产业扶贫、易地扶贫搬迁、就业扶贫、危房改造、教育扶贫、健康扶贫、综合保障扶贫、贫困残疾人脱贫和扶贫扶志等政策措施是否全面落实到位、是否具体有效，反映影响政策作用发挥的突出问题，梳理推进脱贫攻坚过程中存在的突出困难和“短板”，总结在扶贫开发过程中经得起实践考验和可持续的脱贫经验做法。

2.突出安全，查处扶贫资金管理使用中的违纪违法问题。

重点关注扶贫领域的腐败和作风问题，围绕扶贫资金的分配、管理和使用等环节，严肃查处贪污挪用、截留私分、虚报冒领、强占掠夺扶贫资金等行为，揭示脱贫攻坚领域的风险隐患。关注债务风险、金融扶贫领域风险，加强对风险隐患的综合评价，提出防范化解风险的审计建议。关注村级财务管理、扶贫资金分配管理使用是否严格落实了公告公示制度，公告公示的责任是否明确、内容是否完整、时间是否及时、渠道是否规范等。

3.强化绩效，检查脱贫攻坚相关资金和项目绩效。

关注跨部门、跨行业、跨领域整合使用涉农资金情况，重点关注扶贫资金的使用效率。资金使用方面，综合考虑短期效益和长期效益，总体评价扶贫资金的使用效益。项目管理方面，重点关注项目建成后效益发挥情况，是否存在因前期论证不充分、管护责任不明确、管护资金未落实，导致项目建成后闲置甚至形成损失浪费等问题。关注是否按照要求对扶贫资金实施绩效管理，是否制定了符合当地实际的绩效管理办法，是否开展了绩效评价。

政策性项目审计全过程大致如此，扶贫审计更为复杂全面，有的项目则省却了中间诸多环节。如：乡村振兴审计条块分割更明显，有的子项目之间完全没有任何关联，但收集政策文件资料、掌握资金情况、采集分析数据，整理消化文件资料，核查核实疑点等，这些过程都是一样的，都是以“政策”“资金”和“项目”为主线。

（作者单位：九江市审计局）