城镇老旧小区治理问题及对策分析

张晓峰 杨再林

摘 要：党的十九大明确了新时代加强和创新社会治理需要转变基层社会治理理念，构建基层社会治理新格局，推动社会治理和服务重心向基层下移。老旧小区作为我国基层社会治理结构中的一种特殊社区治理类型，由于其复杂性和特殊性，老旧小区治理成为当前我国基层社会治理的一个难题。因此，从协同治理、法治化、智慧化以及资金筹集四个角度入手进行问题分析，提出提升多元治理主体行动效能、强化老旧小区治理法治化保障、建立治理资金共担机制、提高老旧小区智慧化水平等对策，以期为老旧小区各治理主体提供参考。

关键词：老旧小区;协同治理;法治化;社区服务

中图分类号：C916.2        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）13-0107-03

引言

城镇老旧小区作为城市的最基本生活单元，也是城市最脆弱的地区，面广量大，情况复杂，其治理工作任务十分繁重，经过住房和城乡建设部调查摸底，全国2000年底以前建成的老旧小区大概是22万个，涉及居民近3 900万户。2020年7月国务院办公厅出台《关于全面推进老旧小区改造工作的指导意见》指出：“城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程，对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展具有十分重要的意义。”可见，老旧小区治理工作关乎城市的良性发展、人居环境改善和人民生活品质的提升，影响着老旧小区居民幸福感的获得，因此要分析城镇老旧小区治理中存在的问题并提出对策，提高老旧小区治理水平。

一、城镇老旧小区治理存在的问题

（一）治理主体间协同困难

1.政府在治理过程中职能定位模糊，各部门职责划分不清晰。政府的管制理念依旧严重，习惯通过行政手段处理问题，存在既掌舵又划桨现象，对小区公共事务大包大揽，不愿放权导致多元主体参与治理困难。其次，老旧小区治理涉及多个管理部门，但是由于治理过程中缺少聯动机制各管理部门职责划分不清，政出多门相互掣肘，造成相互推诿、不作为乱象[1]。

2.老旧小区居民缺乏主动参与治理意识。居民生活空间相互独立呈现单元化、封闭化状态，邻里关系日益疏远缺乏对小区的归属感，导致对参与公共活动、管理小区公共事务缺乏热情以及居民习惯性的服从行政命令，寄希望于政府包揽一切，缺乏足够的自我管理、自我服务能力。

3.老旧小区内社会组织发育不足。社会组织参与老小区治理的方式应该是承担政府部门外溢的社会职能，但是目前由于老旧小区内社会组织处于新生阶段，独立性不足，需要通过居委会来组织和为活动提供服务。而且小区内社会组织数量不足、质量偏低、规模偏小并没有引起政府和社会足够的重视，在小区治理中处于被动地位。

（二）治理法治化进程滞后

国家有关部门和各地区尽管针对社区治理制定了相关法律法规，但是在老旧小区这一特殊的社区类型的治理过程中暴露出有关法律法规数量较少、内容空泛、新法规立法滞后等问题，法律上的不完善将会出现在实际操作中遭遇法律“真空”，出现许多无法可依的状况。其次，老旧小区居民法治观念落后，主动依法参与治理的意识不强甚至存在着侵占公共区域、损坏房屋承重结构、擅自改变住房用途、拖欠少交不交物业费等违法违规行为，导致矛盾冲突频发。

老旧小区的基层治理人员法治能力存在不足。老旧小区内的基层工作人员作为法治化建设的一线人员，不仅要对居民进行知法守法的教育，还要运用法律思维和手段来调解纠纷化解矛盾，但是基层工作人员却普遍存在着法律知识不足、运用法律调节居民纠纷的能力有限、执法方式不规范等问题。

（三）治理资金缺口较大

老旧小区建成年代早，而且环境面貌差，配套基础设施不完善，社区服务设施不健全，常年失养失修失管并且老旧小区数量庞大存在规模大小、房屋质量、住宅类型、产权结构各异、分布零散的问题，对这些老旧小区统一进行改造、治理需要大量资金注入。

资金问题主要表现为前期整改资金不足，以及后期管理资金不足两个方面，前期整改需要完善基础设施、增设公共设施，美化小区环境。后期管理则是对整改好的老旧小区进行长期维护长效治理，物业服务的提供至关重要。如何保证巨额整改资金的到位以及后续管理资金的持续供应？完全依靠政府财政投入解决这两个问题显然是不可行的，治理资金缺口较大成为困扰老旧小区治理进行的最现实性问题。

（四）治理智慧化程度不高

老旧小区智慧化基础设施建设滞后，仅实现了宽带网络、电视网络、监控网络的普及，而借助互联网、物联网、云计算、智能终端等新兴信息技术设施实现智能家居服务、智能物管服务、智能社区服务对于老旧小区都处于滞后建设状态。其次，各地政府部门和各类企业对老旧小区之前管理中倾向于各自独立开发服务系统，小区居民的信息被不同职能部门掌握和管理，没有形成综合性智慧服务平台导致海量信息无法实现互通互享，形成信息孤岛。并且由于老旧小区内居民结构复杂，多为以老年人和进城务工人员为主的低收入群体，普遍存在文化水平不高、信息素养较低的问题，难以掌握智能设备的使用技能，从而难以享受智能技术带来的便捷服务[2]。

二、强化城镇老旧小区治理的对策

（一）提升多元治理主体行动效能

1.明确政府在治理中的职能定位。各级政府应当将传统的管理理念转变为现代治理理念，避免政府权力在小区内过度延伸，应从宏观角度指导老旧小区治理工作并且树立服务意识，给予小区治理人、财、物等资源保障。切莫通过行政命令粗暴下压各项工作，应尊重老旧小区治理过程中各多元主体地位，与其他多元主体保持平等协作的关系，明晰各部门分工职责。老旧小区改造治理需要各职能部门协同作战，明确各部门具体职责，提高各部门交流合作水平。针对同一个治理目标对交叉职能进行整合，建立协同联动工作平台，居民可通过线上线下双平台解决问题，让居民看得到，摸得着，避免推诿扯皮。

2.积极引导居民广泛参与治理。以满足需求提升服务为导向增加居民归属感与认同感，如为居民开设老年活动中心、健身娱乐中心、提供法律咨询服务、基础医疗服务等。积极举办形式多样的活动，调动居民参与小区公共事务的积极性，并以此为契机增强邻里间的凝聚力，形成家园意识。通过合法程序协助符合条件的老旧小区成立业主自治组织，如业主委员会，积极表达诉求形成共识，参与治理方案制定，配合治理工作进行。借助“互联网+”共建共治共享手段拓宽居民参与渠道，如利用社区微博、微信公众号和社交自媒体加强居民沟通，并及时对小区公共事务进行公开。

3.推动老旧小区社会组织发展。首先，地方政府要积极引导各类社会组织参与到老旧小区治理中，引进符合各小区特点的社会组织，如法律帮扶组织、矛盾调解组织、残疾人协管组织、歌舞体育书法社团等。同时保障对社会组织的资金投入，树立先进典型加大宣传力度，激发居民参与社会组织的热情。其次，要强化社会组织自身建设，充分把握共同参与治理的机会，在法律法规的指导下带动小区居民参加各类活动，积极回应居民提出的意愿要求，消除与居民之间的距离感，增加亲近感。

（二） 强化老旧小区治理法治化保障

1.完善老旧小区治理法律法规。老旧小区治理法治化需要根据治理过程中出现的新问题修订、细化、补充相关法律法规，增加在老旧小区治理方面的款项，加快新法规立法步伐，通过法律法规明确各治理主体的权责与地位，发挥立法的引领和推动作用。地方政府应结合治理经验制定老旧小区治理意见，由地方人大出台地方性法规，为小区治理提供法律依据。

2.组织多种形式的普法活动。利用公共宣传栏张贴小区居民相关法治知识，组织专业法律人员开设法律讲座进行普法教育，开展法制先锋人物专题报告会鼓励社区居民带头营造法治生态环境，各类法治活动培育居民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的法治观念。

3.开展小区工作人员法治化培训。建立一支懂法、守法、善于用法的基层治理队伍，通过法律知识培训，增强他们运用法律处理小区内各类问题的能力。最后，塑造以遵纪守法为荣、以违法乱纪为耻的社区法治文化[3]。

（三）建立治理资金共担机制

1.加大政府财政支持力度。地方政府要用好中央給予的资金补助，做好预算，按照基本原则，通过财政划拨重点支持老旧小区基础改造部分。政府可以成立老旧小区治理专项资金，加大对老旧小区治理的财政预算，将老旧小区治理纳入公有住房出售收入剩余资金的使用范围，通过发行专项债券筹措资金，各治理主管部门要深入调研掌握老旧社区实际情况，按需如实申报治理资金的支持。同时，要做好对参与改造治理的专业经营单位和提供社区公共服务机构的税费减免工作。支持老旧小区物业管理的发展，建立补贴扶持机制，为小区后期长效发展提供稳定资金来源。

2.鼓励居民共同出资。秉承谁受益、谁出资原则，鼓励居民出资参与治理。根据各老旧小区所需资金和小区居民不同收入水平，制定灵活的收费标准，向居民收取一定治理费用，居民可直接出资、使用住宅专项维修资金，或者提取住房公积金来缴纳。以自愿集资、捐款款物、让渡小区公共收益等方式来作为辅助。引导居民形成服务购买意识，后期物业管理需要居民支付服务费用，同样让渡出来的小区公共收益也可作为后期物业管理费用的有益补充。

3.引导社会力量参与。鼓励原产权单位向已交付地方原职工住宅小区改造治理提供资金支持，要求公房产权单位出资参与。各地方政府可以通过“PPP模式”引导专业经营企业与政府进行合作，出资参与老旧小区的改造治理工作[4]。在此模式下，企业负责治理资金的筹集以及小区改造建设和后期运营维护工作并从中获得合理收益，合作期满后将项目移交给政府运营，政府在此过程中履行相应的监督、管理和收益分配职能，从而既满足企业投资营利的目的，又实现老旧小区治理目标效果，减轻政府财政压力。鼓励和支持商业银行对老旧小区治理项目及参与治理的企业提供较大的信贷支持力度。

（四）提高老旧小区智慧化水平

1.加强智慧化基础设施建设。地方政府需要加强与企业合作吸引企业投资以及通过财政拨款、政府采购的方式，加大对老旧小区智能化基础设施的建设力度，为智慧化服务提供技术支撑，如网络基础设施、综合服务平台基础设施、小区信息服务基础设施。

2.搭建综合性智慧化服务平台。各政府管理部门和相关企业要积极实现系统数据共享打破信息壁垒，推动小区综合性智慧化服务平台建设。该平台可为小区居民提供教育、医疗、养老、社保等各种公共服务信息，为各服务部门企业提供本小区的各类基础数据如人口数据、小区建筑数据等，以及为各类企业提供商业信息发布功能。与小区物业系统连通，方便小区各管理服务部门发布公告，为小区居民进行物业信息查询和充值缴费提供便捷服务。

3.加快智慧化服务平台推广。鼓励小区年轻人组成志愿者队伍同社区工作人员一起对智能平台和设备的使用进行推广宣传，开展关于智慧化服务平台的培训交流会，让更多居民正确掌握使用方法，尤其是将小区老年人作为重点帮扶对象，进行耐心细致的讲解和指导，最终使小区居民真切感受到智慧化小区建设所带来的便利。

结语

城镇老旧小区治理是一项繁杂的系统性的社会工程，涉及面广大，存在矛盾众多，不可能一蹴而就。不能将老旧小区治理作为一项短期任务和政府单独性任务，需要建立长效治理机制，需要政府、各职能部门、各街道社区、各类专业经营企业、各类社会组织以及居民自身协同并进、共同发力，共同将老旧小区打造成一个美丽宜居、便捷高效、绿色环保、文明和谐并且富有人文气息的居住环境，让城镇老旧小区居民过得更舒心、更美好，满足老旧小区居民对美好生活的需要。

参考文献：

[1]  卫志民.中国城市社区协同治理模式的构建与创新——以北京市东城区交道口街道社区为例[J].中国行政管理，2014，（3）：58-61.

[2]  陈跃华.加快智慧社区建设 破解社区治理难题[J].人民论坛，2019，（2）：60-61.

[3]  孙荣，梁丽.社区法治专员：社区治理法治化的理性认知与制度创新——以上海市杨浦区“社区法治专员”制度设想为样本[J].理论与改革，2016，（4）：21-25.

[4]  王俊豪，金暄暄.PPP模式下政府和民营企业的契约关系及其治理——以中国城市基础设施PPP为例[J].经济与管理研究，2016，（3）：62-68.

[责任编辑 马 学]