“放管服”背景下高校财务管理的问题与成因分析

邓琼

摘 要：高等教育领域“放管服”改革背景下，政校关系亟须重新厘定，政府应聚焦于营造更为宽松的行业发展环境，为高校内涵式发展注入外源动力。然而，从实践层面来看，政府对高校微观经济活动干预过多、管得过死、效率过低等问题仍然突出，一些经费使用、资产配置、物资采购等经济活动受到来自政府方面的诸多限制，难以保障独立办学的财务自主权。尤其高校科研经费管理领域“行政主导”“重物轻人”“唯论文导向”等矛盾仍很集中，制约了改革推进的进程和实施的效果。

关键词：“放管服”;高校;财务管理

中图分类号：G647.5        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）13-0078-03

一、高校财务管理文献综述及问题的提出

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视“放管服”工作，把推进“放管服”改革作为全面深化改革、转变政府职能的“先手棋”和“当头炮”，多次就深化“放管服”改革做出重大决策和战略部署。党的十八届二中、三中、四中、五中全会就“放管服”改革提出明确要求。进入新时代，党的十九大对“放管服”改革提出了新的更高要求，强调要转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。

第一，文献综述。现代大学治理研究表明，社会参与型多维共治模式是发达国家和一流大学治理的普遍选择。朱玉山、王运来（2016）研究了法国现代大学外部治理权力发展变化的历史走向和发展趋势，认为外部治理权力变迁过程就是找寻控制与自治平衡点的过程，社会参与型多元共治模式是法国大学治理结构的现实选择。肖乃涛、陈廷柱（2019）借鉴印度理工学院短时间内跻身世界一流大学的成功经验，提出政府深化“放管服”改革，应自上而下地赋予大学独立法人地位和自下而上地促进“学院办大学”双向发力，开展双重自治。

第二，问题的提出。当前，高等教育发展进入内涵式发展阶段，迫切需要更加聚焦于关注核心能力而非規模实力。实现高质量内涵式发展，要以优化结构为支撑，关键在于提升人才培养和科学研究的质量，培育更为宽松的高等教育行业环境，激发高校事业发展的内在活力。然而，从实践层面来看，政府对高校微观经济活动干预过多、管得过死、效率过低等问题仍然突出，高校在政校关系方面更多的还是被视为政府公共部门的组成部分或其延伸，一定程度地缺乏财务自主权，一些经费使用、资产配置、物资采购等经济活动受到来自政府方面的诸多限制，难以保障独立办学的法人地位。尤其高校科研经费管理领域“行政主导”“重物轻人”“唯论文导向”等矛盾仍很集中，制约了改革推进的进程和实施的效果。

二、湖南省高校财务管理的现状与问题

（一）湖南省高校财务管理总体情况

根据教育部《2018年教育统计数据》和《2018年教育事业发展统计公报》，在全国1 245所本科院校中，湖南以51所的规模与四川并列12位，2018年在校生数达到2 137万人次，在全国31个地区中位居第5位。近十年来，湖南省实施建设教育强省战略，教育发展总规模等各项指标位居全国前列。与此形成对比的是湖南省的教育投入，2018年，我省生均教育一般公共预算支出14 614元，高校院校生均教育一般公共预算支出12 913元，但与全国平均水平相比，仍有较大差距，在中部六省也相对落后，生均公共财政预算教育经费支出平均水平在全国位列倒数一、二位。作为“穷省办大教育”，2019年湖南省政府办公厅印发了《湖南省进一步调整优化结构提高教育经费使用效益实施方案》，明确提出“确保一般公共预算教育支出逐年只增不减，确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减，一般不低于中部平均水平”的要求。

（二）湖南省高校财务管理的问题

1.收入预算管理不够规范。一是部分收入预算未实现全口径，仍留有监控死角。根据2018年《预算法》，高校收入预算作为政府部门预算的一部分，应该是全面预算，涵盖所有收入。目前高校未纳入预算的收入主要有债务资金、合作办学部分收费，直接导致资金在预算体系外循环，出现管控“盲区”。同时部分校办企业收入、盘活资产收入、二级学院上缴收入等应上缴财政的收入，长期滞留高校，致使资金使用效率难以提高，效益监督难以落实。二是非税收入上缴迟缓。作为高校主要收入来源的非税收入，如成人教育、自考、函授、国有资产经营收入等，部分存在延迟上缴的情况，坐收坐支屡禁不止。以2016年为例，当年省属高校应上缴非税收入为39亿元，其中15.49亿元集中在12月份上缴，占比39.72%，这为高校坐收坐支提供了极大便利。三是债务预算管控不到位。据统计，2018年省本级教育部门银行贷款余额12.34亿元，贷款规模已在可控范围内。省属高校债务规模虽然已经不大，但管控不到位情况普遍存在。一方面，一些高校没有将债务纳入预算，举债资金脱离管控;另一方面，一些高校虽将债务纳入预算，但缺乏诸如债务资金的有效使用及偿还的合理安排这样的管控措施，财务风险加大。

2.支出预算管理结构失衡，矛盾突出。一是人员经费等刚性支出增长超过基本财力承受能力。受人员经费政策调整、市场价格、学生与教职员工自然增长等的影响，湖南省高校人员经费等刚性支出逐年上升。以湖南某高校为例，2015年人员经费等刚性支出为5.8亿元，2018年增长至7.4亿元，年均增速达到8.05%。然而，从经常性财政拨款与事业收入构成的基本财力增长情况分析，上述高校基本财力从2015年的6.5亿元增长至2018年的7.3亿元，年均增速为4.04%。通过计算分析发现，湖南某高校人员经费等刚性支出年均增长高出基本财力增长4个百分点以上，人员经费等刚性支出年均增速高达1倍有余。二是预算结转结余大与债务规模大的问题并存。在调研过程中，湖南省高校普遍存在预算结转结余大与债务规模多并存的现象。其中，在预算结转结余中，总规模从2017年的50亿元增加到2018年的51亿元;“双一流”结转结余从4.5亿元下降至4.3亿元;中央专项结转结余从1.9亿元增长到2.2亿元;科研结转结余从11亿元增长13亿元;其他结转结余从30亿增长至31亿元。三是支出不规范与经费使用效益不高的现象同时存在。调研发现部分高校存在支出不规范与经费使用效益不高的现象。一方面，“三公经费”支出不合规;另一方面，部分高校津补贴明目偏多，报账行为尚欠规范，会计基础工作有待加强。

（三）科研项目经费管理不规范，成果转化率和经费使用效益偏低

1.逾期结题和结题未结账项目多，导致科研经费长期挂账。科研经费管理办法规定，项目实施期间，年度剩余资金可结转下一年度继续使用。项目完成任务目标并通过验收后，结余资金按规定留归学校使用，在2年内由学校统筹安排用于科研活动的直接支出，原则上由原项目负责人优先使用，2年后未使用完的，按规定收回。根据规定，部分高校已采取对到期科研项目下达了限期结题通知、对科研项目结余清理收回等措施，但仍有大量结题未结账或未结题科研项目结余挂在账面上。

2.科研成果“重登记、轻应用”，成果转化偏低。湖南省促进高等院校、科研院所科技成果转化实施办法的颁布，对充分激发高等院校、科研院所创新活力，调动科研人员创新创业积极性，促进科技成果转化起到了重要的推动作用，大多数高校制定了促进科研成果转化管理的一系列办法和措施，其中对科研专利成果转让收益，学校提取到位经费的10%后，其余70%以上不需要编制明细预算，由团队支配使用。在政策的激励下，科技服务、科技咨询、科研专利成果使用取得了较好的成效。但受开放性专利登记制度的影响，虽然科技专利数量上不断增加，但科研专利转让率和转让专利所取得的收益仍然较低。2015—2017年，某两所形成国家授权专利1 013项，至2018年底转让31项，转让率仅3%。

3.科研经费使用存在不规范现象。科研经费管理政策对支出科目有明确的规定，提高了间接费用的比例，将更多的经费预算调剂权限下放到高校，高校也修订了科研经费管理办法，履行了法人责任。但在执行过程中，仍发现有一些在科研经费中列支不相关的出版费、差旅费、招待费等情形。

（四）基建和资产管理薄弱，财务风险大

1.项目前期论证不充分，超概算现象严重。部分高校对基本建设项目前期工作论证不充分、地勘不充分导致工程变更较大，或对科研及设计方案未达成共识、对建设项目使用方案的意见不统一就匆忙上马，造成部分项目返工、重复建设或多次修改调整，导致建设项目超概算。如某高校2014年9月立项的图书馆，因前期论证不充分，影响项目建设进度，导致工程造价增加542.91万元，工程至今未竣工。某高校7号学生公寓超概算投资894.31万元，超41%;8号学生公寓超概算投資405.74万元，超8%。

2.招标投标不严谨，过程管理缺乏管控。部分高校存在未按规定要求招投标或未执行政府采购现象。部分高校领导干部主观上有意规避招投标，或出于自身利益或出于解决直系亲属请托等;附属工程必须随主体工程一并招标的有意拆分招标;或因处理好学校与周边关系等原因出现未按规定要求招投标或未执行政府采购。如某高校2014—2017年5个基建项目及2个采购项目未按规定公开招投标，涉及结算金额4 767.39万元;某高校2015—2016年3个基本建设工程项目未按规定公开招投标，涉及结算金额1 401.08万元。

三、湖南省高校财务管理问题成因分析

（一）资源配置导向与人才培养核心地位不匹配

国以才立，业以才兴。人才培养作为大学的本质职能，高校领导的注意力应首先在人才培养上聚焦，学校资源重点应放在人才培养上。然而，现阶段我省本科阶段人才培养存在领导精力、教师精力与资源配置等投入不足的问题。

1.新校区建设影响本科教育人才培养投入。有新校区建设任务的高校，尤其是通过负债方式筹措建设资金的高校，学校还本付息压力较大，必然会影响日常运行特别是教学运行的投入。

2.学位点申报影响本科教育人才培养投入。计划取得博士（硕士）学位授权资格的高校，引进人才的安家费、实验室建设、科研资助等方面需要大量投入，在资源相对不足的省属高等院校，学科发展专项投入的增加，学校不得不减少常规教学投入。

3.高校教师职称晋升与绩效工资导向，影响教师潜心教学的积极性。在高校教师职称晋升与绩效工资中，论文、课题与成果的作用远远大于教学因素的影响，由此导致一部分教师尤其是教授不愿意给本科生上课。

（二）落实高校办学自主权政策要求尚存在一定差距

1.扩大高校经费使用自主权没有落实。一是项目资金统筹使用方面，文件要求改进项目管理方式，完善资金管理办法，采取额度管理、自主调整等措施，扩大高校项目资金统筹使用权，但由于没出台实施细则，上述规定无法实施。二是预算调整方面，文件规定赋予高校一定预算调整权限，简化调整程序，高校可按政策自行办理支出预算经济分类“款”级科目调剂，报主管部门和财政部门备案，但高校在国库支付时存在困难。三是国库支付方面，文件要求进一步完善高校国库集中支付方式范围划分，逐步扩大财政授权支付范围，暂时还没有得到落实。

2.扩大高校资产处置权尚未落实。高校资产处置审批问题，文件要求适当提高资产处置的备案和报批标准，高校自主处置已达使用年限、应淘汰报废的资产，处置收益留归学校使用，但上述规定尚未落实。

3.简化高校基本建设项目审批程序没有落到实处。简化高校基本建设项目审批程序方面，文件要求列入国家或省政府批准的相关规划的项目，或总投资低于1 000万元且不需新增建设用地的项目，不再审批项目建议书，直接进入可行性研究报告审批程序。总投资低于1 000万元的项目，可以简化可行性研究报告编制内容，不编制和报批初步设计及概算，其建设投资按可行性研究报告批复的估算投资额进行控制，但上述规定尚未落实。

（三）高校内控制度与预算绩效制度建立与执行不到位

1.内控制度不健全，实施依据不足。高校内部控制在预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制、合同控制等方面有的缺乏完备的制度，有的根本没有建立相应的制度体系，校内各部门之间各自为政，整体协调机制缺乏，制度实施过程中依据不足，执行受阻。

2.权责定位不清，经济责任制未落实。部分高校采购、财务、审计、监察及归口管理部门的权利责任定位不清，工作职责范围交叉，工作内容边界模糊，采购、资产、审计等部门与财务相关的工作往往最终转嫁给财务部门;经济责任制未落实到位，各部门风险意识淡薄，工作主动性不高，不担当不作为现象显现;部分高校由于编制有限、人手不足等原因未严格实行不相容岗位相分离原则。

3.合同管理不严，风险控制点把关不到位。部分高校在基本建设、重大项目招投标、重大设备采购、重大资产配置使用（如对外投资、出租等）和处置等重大事项决策中的合同签订缺乏归口管理部门和牵头协调部门统一管理，合同管理分散在校内各部门，合同执行管控不严，风险评估不到位，资金安全存在隐患。

参考文献：

[1]  张蒙，孙慧.美国大学治理结构对我国大学的启示[J].西部素质教育，2019，（20）：170-171.

[2]  阎梦娇.大学学术自治与科层制的冲突与平衡——基于中国大学治理结构的分析[J].高教探索，2019，（8）：10-14.

[责任编辑 辰 敏]