政府会计制度下关于公路事业单位预算管理的几点思考

刘建颖

自2019年1月1日起，我国事业单位实施新政府会计制度。由于新政府会计制度准则中资金管理规定更加详细，决算执行和预算制定更为贴切，因此公路事业单位的预算管理难度加大。那么，在政府会计制度下，公路事业单位如何科学有效地进行预算管理，摆脱原先财务报表“特殊”的局面，融入政府会计当中，促进公路事业单位的健康发展，成为必要而又迫切解决的问题。

一、引言

随着新政府会计制度在全国事业单位的快速推广和实施，公路事业单位财务管理迎来了重大的改革，需要不断深化改革，实施“双基础”会计制度，对同一经济事项进行财务会计核算和预算会计核算，并且降低“三公经费”的列支，减少一般性支出。在这样的大背景下，很多公路事业单位面临着预算制定和决算执行差异大、忽视预算绩效评价工作、缺乏对预算绩效考核结果的有效应用、预算管理信息化水平有待提高、资产管理和预算管理不同步等问题，公路事业单位可加强预算管理，提升内部控制和绩效评价的质量，以合理配置各项资金，提升单位资金使用的效率和效果，提升预算管理水平，使财政收入更加规范和有根据，使财政支出更加公开透明，满足公路事业单位预算管理改革的趋势。

二、公路事业单位预算管理中存在的问题

（一）预算制定和决算执行虽然差异不大，但工程项目容易存在较大偏差

由于公路事业单位承接的项目往往受自然、气候和地理环境的影响非常大，并且建设项目很多属于跨年工程项目，因此具有较大的不确定性，需要前期做足准备。但是很多公路事业单位的预算是根据以往年度的信息数据进行编制的，未能量化事业单位未来一段时间的工作目标和工作指标，未能对预算项目资金的前期数据进行论证，未能对经济事项指标进行全面对比分析，未能按照实际需求、建设年份内不可预见发生的支出和施工建设的突发性等要素来编制预算计划，制定的预算计劃难以细化到具体的公路建设项目当中，预算内容和单位实际业务脱节，因此预算制定和预算执行存在较大的偏差，导致事业单位的预算执行率低。同时，由于有些公路事业单位的领导层和基层员工缺乏预算管理意识，导致预算随意性强，在预算执行过程中随意篡改数据，资金使用杂乱无章，项目和项目之间资金随意挪用，削弱了预算管理的约束力。

（二）存在重视预决算，忽视预算绩效评价，对预算绩效考核结果的有效应用有待提高

部分公路事业单位仅仅看重预算编制和预算执行工作，而忽视预算绩效评价工作，没有把预算绩效评价融入到事业单位的综合管理当中，没能形成全过程预算绩效管理机制。同时，有些公路事业单位出现评价方法、评价标准和指标权重设置等不够合理，项目指标主观性太强，评价指标和考核内容不一致，没有对资金使用效率和效果进行评价等现象，从而影响预算绩效评价结果的科学准确性。此外，很多公路事业单位缺乏对预算绩效考核结果的有效应用，没有把预算绩效考核结果和下一年度预算编制计划结合在一起。

（三）预算管理信息化水平有待提高

目前，很多公路事业单位应习惯性使用传统的会计核算方式，往往事后统一处理相应的预算执行内容，欠缺预算事前有效控制。同时，有些公路事业单位未能形成综合信息平台的“顶层设计”，使得各信息平台之间相互独立，互不相通，信息数据“孤岛”情况层出不穷，阻碍了公路事业单位预算制定、执行等工作。

（四）资产管理和预算管理不同步

公路事业单位的工程维护项目由于受到季节性和突发性因素的影响，容易出现突发性资产增量的情况。而有些公路事业单位未能提前调查和论证项目的资产配置是否充分合理，导致这些增加的资产未能及时报增预算，和年度的预算计划不同步，预算下达的资产购置数量和实际资产购置数量不符。同时，公路事业单位的固定资产专业性较强，设备价格昂贵，操作和保养较为复杂，并且设备多数分散在各级公路的沿线，遍布广泛，具有较强的流动性，显著加大了设备管理的难度。

三、政府会计制度下公路事业单位预算管理举措

（一）加强预算编制，加强预算执行过程的监督力度

在预算制定环节，公路事业单位应深入到各个科室，按照各个科室下一年度的年度工作计划和安排，量化各项工作指标，指标应为具体和可衡量，最好可以用资金和数据表示，并且预算内容应当与业务工作深度融合。各个科室的预算数据统一汇总到预算管理科室，由预算管理科室根据各科室的资金使用情况和整体运营水平对预算计划进行审核，对某些科室不合理的预算方案进行退回处理，被退回的科室应当根据修改意见对预算内容和数据进行调整，再递交审，最终形成一份年度预算计划报表。

在预算实施环节，公路事业单位应当明确预算执行责任主体，加强预算执行过程的监督力度，确保资金使用按照预算编制方案进行，保证预算执行进度和工作进度的贴合度，及时发现漏洞，采取相应解决措施，保证绩效目标的达成。比如财务管理部门可每月或每季度召开一场预算执行检查会议，计算预算指标的完成率，沟通交流预算执行遇到的难题，分享相关的经验，重点关注是否由改变资金用途，是否由超额使用预算资金等情况。公路事业单位可构建预算执行的多级监督机制，制定预算资金使用管理制度，对预算实施的整个过程进行管理和控制，严格控制各项资金的使用，合理配置资金，防止出现资金流失、资金使用不考虑性价比、资金浪费的现象，以提升预算管理的科学合理性。

（二）以绩效评价为手段，构建和优化预算绩效考核体系

在新政府会计制度下，公路事业单位应当在内部组建预算绩效评价小组，制定切实可行的绩效考核目标，以绩效评价为手段，构建和优化预算绩效考核体系，确保预算完成有相应的评价机制，评价的结果有相应的反馈机制，反馈的结果有相应的应用机制。

首先，在预算绩效考核目标制定方面，公路事业单位应当按照不同的公路建设项目特点，把建设内容、预期成效等内容进行量化，量化为产出、成本、效益、可持续影响、服务满意度等指标。

其次，在预算绩效考核分析方面，公路事业单位要从四个方面进行分析，第一，应分析主要财务指标;第二，应通过与上一年度同期数据的比对，分析预算执行状况;第三，应对流动和固定的资产负债进行分析，流动资产负债涵盖往来挂账的余额明细和清理状况，固定资产则需要重点说明增减变动情况和固定资产处置情况;第四，应分析重大和重点财务事项。这些指标可充分对预算执行状况和当前存在的漏洞进行全面分析评价，掌握单位预算执行的状况，为下一年度的预算计划提供思路，明确方向，制定措施，并且可纳入到年度的绩效考核工作当中。除了上述的预算绩效分析方法之外，公路事业单位还可不断摸索和创新预算绩效评估评价方式，绩效评价方法应符合实际，可比可测，可动态调整，提升预算绩效评价结果的公正性和准确性。

接着，在预算绩效奖惩方面，公路事业单位应制定和实施有竞争力和约束力的奖励惩罚制度。对于预算绩效考核成绩优异的部门和个人，予以相应的口头表扬、岗位晋升、奖金发放等，而对于预算绩效考核成绩不理想和表现不积极的部门及个人，应进行批评教育，深入分析偏差产生的具体原因，提出相应的改进建议，必要时可进行纪律处分，从而提升相关部门和负责人的工作积极性。

此外，在预算绩效考核评价客体方面，除了公路事业单位自评之外，还可让政府财政部门、第三方财务审计机构加入进来，促使公路事业单位逐步形成多级评价机制。其中，自评主要是指公路事业单位的预算管理部门根据年初制定的预算计划达成状况，对各个预算建设项目进行考核评价，而外部评价是由政府财政管理部门根据当年下达的预算指标进行考核评价，或者由独立的第三方审计机构对公路事业单位预算执行过程的财务进行审计，不定期开展专项审计，对审计结果进行考核评估。在完成预算绩效考核工作之后，公路事业单位应当在规定的时间内，在相应的政府平台上向社会公众公开相关预算和决算数据，自觉接受人民代表大会和社会各界群体的监督。

（三）推动信息化建设，提升预算管理水平

公路事业单位应积极推动信息化建设，有机融合预算管理系统和财务管理系统、采购管理系统、科研管理系统、固定资产管理系统、人力资源管理系统、合同管理系统等，形成一个强大的综合管理系统，充分收集和挖掘事业单位经济活动过程中形成的各项信息数据，事前预算管理和控制、事中的审核和报销、事后的核算和评价都能全方位监督，及时掌握整个事业单位的预算信息数据和执行状况，通过强大的数据分析功能快速找到预算管理中的问题，提升预算管理的科学性和准确性。

（四）加强资产的预算管理和控制

公路事业单位在制定资产配置标准时，应当严格结合公路建设任务、路况质量检测、应急抢险等信息数据，根据单位现有的资产总量和实际使用情况，制定下一个会计年度需要购置的资产名稱、类型、数量、金额等，详细编制资产购置、分配使用、处置等环节的明细预算表，有机融合资产管理和预算管理，减少资产的闲置。

同时，公路事业单位应当加强对资产预算管理和控制的监督和考核，构建和完善资产管理机制、资产清查盘点机制、资产核对机制、资产处置机制等，通过各个部门的协同合作，共同对资产预算、成本和使用效率负责。公路事业单位在对资产实际使用情况和使用效率进行评价时，应当注意评价在用固定资产的比例、未在用固定资产的比例、待报废固定资产的比例、固定资产年增长率、固定资产磨损率等内容。通过一系列的固定资产指标考核分析，有利于清晰掌握固定资产应有的价值、使用情况和处理后的净损益，提升公路事业单位固定资产的利用率，确保固定资产的增值保值。

四、结语

预算管理是公路事业单位日常经营管理活动的重要组成部分。在政府会计制度下，公路事业单位应当充分整合财务信息和业务信息，加强财务会计核算管理、部门预算管理、部门决算管理，加强预算编制，加强预算执行过程的监督力度，以绩效评价为手段，构建和优化预算绩效考核体系，推动信息化建设，提升预算管理水平，加强资产的预算管理和控制，适应当前阶段经济环境和创新的需要，提升财政资金的使用效率和质量。

（作者单位：青岛市公路事业发展中心）