日本城市更新发展经验及借鉴

摘要：1945年以后日本的城市更新发展大致可以分为五个阶段，分别是以政府主导和拆除重建为主的城市更新、社区象征性参与以住房改善为目标、民间资本开始介入以经济更新为目标、民间资本大规模参与的以复兴衰败地区为目标和多方共治以城市可持续发展为目标5个阶段，经历了探索、起步、快速发展、平稳发展和成熟的过程。日本城市更新快速且稳定的发展，得益于完善的城市更新法律法规和保障措施。我国在推进城市更新进程中，应注重建立城市更新制度体系，推动民间资本积极参与及引入较多主体参与城市更新项目实施。

关键词：日本;城市更新;经验及借鉴

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）03-0068-79 收稿日期：2021-02-10

作者简介：梁城城，国家发展和改革委员会投资研究所助理研究员，经济学博士。

一般意义上的城市更新是指对于不适合现代城市经济社会发展的部分城市区域进行有计划的改建活动，包含再开发、保护和整治改善三种类型，对城市可持续发展具有重要意义。二战后，日本与时俱进的城市更新政策体系，很好地促进了城市更新的发展。当前我国已进入存量住房时代，城市更新将迎来爆发式的增长，2020年国务院发布文件全面推进城镇老旧小区改造，城市更新迎来了难得的发展机遇。通過对日本城市更新发展历程梳理和总结，关注促进日本城市更新长期稳步发展的制度和政策，为我国城市更新发展提供参考和借鉴。

1 日本城市更新发展历程

日本的城市更新大致可以分为五个阶段，一是二战后至1968年对损毁住宅进行拆后重建，二是在1969年《都市再开发》出台后至1979年社区象征性参与，三是1980-1991年民间资本逐步介入城市更新，四是1992-2001年民间资本大规模参与，五是2002年后《都市再生特别措施法》出台标志着日本城市更新进入崭新阶段。

1.1 二战后至1968年，以政府主导以拆除重建为主的城市更新

第二次世界大战后，日本城市住宅被大量损毁，战后初期本来就存在住宅严重不足的问题，城市人口的快速增长使住房供应更加紧张。

为了改善居住环境，从20世纪60年代开始日本政府从安全和改善环境的角度考虑，有计划地对年久失修存在隐患的建筑物进行拆除，系统性地清除贫民区，为城市化带动住宅区和新城的开发建设，由此标志着日本开启大规模城市更新运动。至20世纪70年代，伴随着日本经济的快速发展，但是城市开发建设却进入到了瓶颈期，城市的问题不断凸显，人们开始反思高速城市化建设和造城运动带来的不利影响，造城运动逐步趋于理性。

从典型案例来看，20世纪50年代在东京中心城区的丸内、大手町、八重洲、日本桥、京桥、新桥和虎门等重点区域，通过民间力量逐渐发起，形成了较多的商务办公聚集区。其中，1968年竣工的霞关大厦标志着东京进入超高层建筑开发时代。同时，也有部分改造类房屋。日本政府于1945年公布了《住宅紧急措置法》，将当时既存的各类非住宅建筑改造为临时住所，将被烧过的楼房、兵营、校舍、寺庙等改造为住宅。

从主导模式看，这一阶段日本的城市更新采取政府主导模式，主要是修复战争期间损毁的房屋。1946年，日本政府为了战争后的城市重建，着手制定了《特别城市规划法》。这一阶段的“城市更新”更多的是以“新建”为主。1955年日本成立了住宅公团，根据《日本住宅公团法》，组建公团的目的是“在住宅明显不足的地区，通过为住宅困难的劳动者大规模供应具有耐火功能结构的集团住宅及宅地，同时为建成完善的新市街地而从事土地区划整理，为国民生活的安定与社会福祉的增进做出贡献”。日本住宅公团资金的四分之三由国家投入，四分之一由东京、大阪等大都市投入。国家和地方政府可以土地或者土地上的附着物出资。公团资金除了公共资金以外，还有来自生命保险、信托银行的借款，通过发行政府担保的住宅债券等筹集的民间资金等。

在20世纪60～70年代日本经济高速发展时期，产生了“社区营造”，但是民间力量只是象征性地参与。这一时期的社区营造，以历史城镇和传统街区保护为重点，也称“街区保全性社区营造”（胡澎，2013）。

1.2 1969-1979年，社区象征性参与以住房改善为目标的城市更新

在经济高速发展下，人口大量在都市集中，亟需提高都市土地的利用效率、促进安全消防机能。为此在1969年，日本出台《都市再开发法》，提供了有关日本城市重建的总体政策指令，该法也是日本城市更新的核心法律法规。该法规定了在启动重建项目时必须征得土地所有者三分之二的同意。该法旨在合理地利用城市土地，更新城市功能，建立必要的城市规划再开发项目，从而为公共福利做出贡献。该法规的颁布为日本市区重建提供了整体政策指引，并且规定了采取权利转换和收购方式获取土地两种方式市街地再开发事业，成立了全国再开发协会，寻求土地最大化的合理利用。

《城市再开发法》将城市重建的目标界定为：（1）整合，提供舒适便捷的城市环境;（2）预防城市灾害;（3）提供优质的城市住宅单位;（4）整合提供公共设施。日本的城市再开发事业分为两种：第一种是以权利转换方式实施的地区内建筑物拆除重建，这种开发方式的主体包括民间和地方政府;第二种是具备都市防灾功能的建筑物，主要的开发主体为地方政府和公团。

在这一阶段日本城市更新的实施机构仍然是住宅公团。从具体内容上来看，这一阶段团地再生主要内容是社区生活改造，配套服务完善交通及环境景观的优化改善等。从具体的实施方式上来看，主要有居民的自治团体发起，并且有专业的团队协同，通过制定地区的规划和管理方针，以创造多元化的功能和更加丰富的社区活动，提高生活品质实现可持续发展为主要目标。

1960年代起日本产业结构逐步从第二产业向第三产业转型，因此出现了一些针对工业建筑的城市更新项目。比如，1959年颁布《首都圈市中心区域工业限制法》，使得众多工厂从东京搬离，1964年东京奥运会促进了中心区办公建筑需求。据统计，《都市再开发法》颁布以后，有大量的城市更新项目，截至2009年共计约1000个城市更新项目。

从具体的更新模式上来看，这一阶段城市更新主要是民间为主导，政府协作的方式。1975年，为了进一步推动地方自发的城市更新，日本政府逐步修订《都市再开发法》，允许个人及私人机构担任实施主体，政府角色则转为通过设置专门的更新基金制度，为个人及私人机构提供融资、补助贷款等协助服务。

从政策支持角度来看，这一阶段日本国土交通省为了促进城市更新的发展，建立了公共补助金制度，对再开发项目进行经济支持，并为权力更换手续中实际发生的交易行为建立了减免税金的制度。其中，市街地再开发项目中的部分费用可以获得公共补助金，包括一些设计费用、平整费用、施工费用，以及公共开放空间的建设费用等，部分公共补助金可以达到项目总支出的20%。税收方面的优惠包括权力转换中涉及的所得税，合同印花税和注册执照税，同时项目竣工后5年内可已减免固定资产税和城市规划税。

此外，为了激励城市更新，容积率奖励也作为一项重要的手段。通过产权主体、开发商和政府共同协调，在特定容积率适用街区中，允许低密度且限高的街道空间有偿置换为其他不受限的版块。

1.3 1980-1991年，民间资本开始介入以经济更新为目标的城市更新

经过1960年代、1970年代的高速城市化和造城运动后，1980年代开始注重城市化质量和规划分权，开启对第一代新城和集中式住宅进行改造。1981年，日本住宅公团的使命终结，它与另一个与住宅相关的宅地开发公团合并，成为住宅与都市整备公团（简称“住都公团”）。其主要目的是将住宅建设由量向质的方向转换。1989年日本通过了立体道路制度，明确道路的上下都可以建造建筑，这为TOD模式快速推广，奠定了法律和制度基础。

同时由于上一阶段快速去工业化，有较多的工业建筑纳入城市再开发的范围内，因此较多的城市更新主要集中在核心城市范围内和部分工业化转型城市，比如东京、横滨、名古屋、大阪、神户和北九州等主要的工业城市。20世纪80年代起，在东京六本木、赤坂、大琦等地出现了大规模的建筑综合体城市再开发项目。

1980年代，中曾根康弘首相推行“都市再开发政策”，允许私有部门参与日本都市中心区的规划和开发，并于1988年将此政策写入再开发法。自此，民间多方联合的城市更新开发开始大规模盛行。

1980年，随着《城市规划法》的修订，公民能够参与地区一级的城市规划过程。因此20世纪80年代，民间力量参与城市更新成为日本城市更新的普遍方式，原本主导城市更新的政府部门相应地退居幕后，通过制定城市更新补助奖励政策、协助民间组织明确更新权益的分配以及完善公共设施建设等方式引导民间参与。此阶段，城市更新主体呈现出公私合作的多元发展模式。这一时期的社区营造开始由“诉求与对抗型”向“市民参与型”过渡。

这一阶段出现了“自下而上”的社区振兴更新，并具有TOD特征的大型再开发项目，较为出名的自发社区更新是代官山住宅区改造计划。在20世纪80年代后期，日本国有铁道民营化以及大量的赤字是日本政府面临的一大难题，维持政府将部分国有铁路出让给民营企业，并且刺激民间开发投资，促进经济增长。由于容积率奖励方面的激励政策，民间资本在大规模城市再开发项目开发中积极性较强。比如，1980年代实施的东京品川站东口开发项目和汐留地区整体开发项目为例，利用民间资本开展了大规模的城市再开发项目，极大地提升了东京的国际竞争力。

日本的私有产权制度与政府对大规模再开发的政策诱导，共同促成东京各区与私人资本联手打造新都心的结果。与此同时，该种方式外的城市更新很难得到如此显著的成效，特别是以住宅供应和公共空间塑造为主导的小规模更新，主要原因在于缺乏相应的财政支持、政策资源和制度框架。

1.4 1992-2001年，民间资本大规模参与的以复兴衰败地区为目标的城市更新

1992年颁布了《城市规划修正法》，以强调公民参与规划过程。该法律要求所有市政当局都应通过公众参与来制定总体规划。1998年通过了《中心市街地活性化法》，根据该法律，市町村一级的基层政府可以制定“中心市街地活性化基本规划”。1999年，《都市计划法》也明确了城市规划作为地方“自治事务”的性质，并大幅增加市町村能够决定的规划内容（周显坤，2017）。

在1995年的阪神大地震中，住都公团建设了2万套复兴住宅，对灾区重建发挥了重大的作用。1999年，住都公团又改组为都市公团，其工作重心从住宅供给转移到都市整备上来，停止了住宅的销售，仅负责租赁住宅的供给。

这一阶段城市更新开发项目主要位于轨道交通站点区域。20世纪90年代起，原日本国铁持有的车辆检修和货运车站等用地也进行了大规模的再开发，形成了品川、汐留等新的商务办公聚集地。比如横滨未来21区，是从衰败的工业园改造为繁华商业园区。

1990年代的城市更新注重多主体协调合作的规划体制，将民间主体和资本引入城市再开发。日本城市发展的整个过程，贯穿着“自下而上”的一股民间力量。最早出现的雏形是20世纪70年代，以“自治会”为代表的市民自发组织开始进行反对运动，这种运动最后逐渐向改善社区环境、振兴城市经济和历史文化保护的方向发展。90年代初期，“以循序渐进方式稳步推进城市建设”的观念逐渐被广泛接受，社区营造开始走向以历史、文化和自然为目标的良性循环阶段，其中1995年的阪神大地震是日本社区营造的轉折期。同时，日本政府认识到了非营利组织、市民团体和普通市民的积极作用，开始在制定城市建设和发展计划时吸收市民的意见。

与自发社区营造相类似，日本针对郊区住宅地区和市中心商业区地区，积极推进“地域管理”事业，也是类似的自发逻辑。“地域管理”的组织主要依靠居民委员会、NPO组织、城市规划组织和各类协会团体，政府充当协助支持的作用。

在日本的大城市中，重要的城市再开发项目大多数都位于轨道交通站点的区域，因此大多数城市再开发项目几乎都是以公共交通为导向的开发TOD模式，非TOD模式的再开发项目数量非常少。尽管日本的TOD模式可以追溯到20世纪初，但是在日本经济高速增长的后半程私人汽车普及程度提高，TOD模式成为城市开发和再开发的主导模式。

1.5 2002年以来，多方共治以城市可持续发展为目标的综合更新

进入21世纪后，受泡沫经济影响，政府为拉动经济发展及解决城市问题，于2002年制定《都市再生特别措施法》，开始注重地域价值提升的可持续都市营造，一方面，以举国战略从面上推动城市更新;另一方面，持续鼓励自下而上的“造街”活动和小型更新项目，聚焦街区、社区甚至单体建筑的更新改造。这一阶段，城市更新相关的法律和政策进一步完善。该法的出台是为了应对近年来迅速发展的信息化，国际化、低出生率和高龄化等经济社会形势的转变，为提升都市机能和居住环境、转换经济社会结构，为国民经济健康发展及提升国民生活带来贡献。

日本都市再生理念的核心是提高“人员”和“资金”的效率以及“民间重视”。“都市再生”提高了经济社会效率，向积累了人、产业、各种都市活动的都市进行投资，效率极高。另外，强调“都市再生”是通过民间主导来实现的，因为都市中80%是民间建筑物。

在2001年小泉纯一郎就任首相伊始，即成立UR都市机构，由其本人担任本部长，发表强化都市魅力和国际竞争力的“都市再生政策”。在2004年后，城市更新的实施机构名称变更为UR都市机构，是一家自负盈亏并且具有社会责任的独立法人。成立这一机构的目的在于政府财政压力不断加大，都市基础设施公团处于长期赤字状态。UR都市机构负责四个主要的“领域”：城市复兴、居住环境、灾难重建和郊区环境。在城市复兴领域，UR都市机构有五个主要目标：将闲置土地复兴为多用途社区;为子孙后代创造新的基居住环境，将人、生产和文化交织在一起;实现抗震防灾的安全城市;靠近工作和生活空间的舒适生活;通过重建旧住房来更新城市和生活方式。

UR都市机构的主要更新内容包括：全国都市再生、都市再生项目、促进民间都市开发投资和都市再生的新生力量。四项主要内容分别是：（1）广域资源循环的都市计划：在大都市圈的临海地区，以广域、综合性整备方式兴建废弃物处理、资源回收等设施，构建21世纪资源循环都市。（2）构建防灾安全都市计划：改善以防灾公园为核心的大型防灾据点及避难路径，强化防灾架构。（3）充实交通基础设施计划：改善环状道路、都市铁道、首都圈国际机场、国际海港等交通基础设施。（4）建构都市据点计划：运用大规模低度使用土地，开发都市据点，妥善更新老旧公有住宅，创造舒适居住环境，建构信息化的都市据点。

这一阶段城市更新在全国范围内推开。城市更新更加关注结合地区历史文化自然环境的特点，提高居民生活质量和地区经济和社会的活性。此外，地震灾害地区是这一阶段城市更新的重点之一。

这一阶段的更新模式采取的是民间最大化参与，政府、社区和民间资本都参与了城市更新项目。在公私合营（PPP）模式下，与土地调整一样，在当地政府、私营部门和当地土地所有者的参与下进行了重建项目。融资模式也是一种三方战略，其中，私人开发商承担建设和规划成本，当地土地所有者贡献其土地或建筑物，以换取重建后的新土地，建筑物或地板权，最后由地方政府提供一些补贴或各种形式的财政激励措施。

据统计，截至2008年3月底日本已完成的再开发项目中57.6%由再开发协会（即由参与的土地所有者和开发商组成的协会）牵头，占日本再开发土地面积的43.2%。进入21世纪以后，社区营造开始由市民参与向市民为主体的方向演变。这种小规模的、自下而上的、渐进式的更新是对大规模城市更新的良好补充，并且日本的社区营造项目由于富有人情味和东方文化特色，塑造了一些独特的街区。

日本都市再生地区包括两类：第一类是紧急整备地区，第二类是特别地区。紧急地区由政府主导，但实施过程着重在政府管理监督下由企业、团体、个人等民间力量为主体，相互协作对城市进行再开发。特别地区的设立相比紧急地区更为灵活，且民间力量的主导性更加突出。企业、公共团体、居民组成的地区协议组织，三方权益相互协调约束，在开发方案、城市规划方案的提出与确立过程中起到关键作用。日本都市再生地区的设立依据相关法规形成体系，先由政府确立上位的紧急整备地区，再由各行政单位或民间企业、组织申请特别地区。

为了应对越来越严重的社会老龄化、少子化的局面，以及人口向东京、大阪等大城市集聚的趋势，2014年后日本政府修正《都市再生特别措施法》，先后提出了《立地适正化计划》和《立地适正化操作指南》，允许地方政府根据区域人口状况、经济发展要求，合理配置公共服务设施，优化城市建设强度，赋予地方政府更高的自治权利。2019年修订了《都市开发诸制度运用方针》，是为了使地方政府制定的城市更新计划更符合当地社会经济发展需求。

总而言之，日本城市更新改造的法律体系不断完善，城市更新要求由单一的城市功能改造向城市综合功能提升、历史文化保存、生态低碳化转变。经过几十年的发展，日本的都市再生制度已较为完善。

2 日本城市更新发展的关键制度和实施程序

日本城市更新法律体系中有两个关键立法，分别是1969年的《都市再开发法》和2002年的《都市再生特别措置法》。日本政府于1969年颁布的《都市再开发法》，是将已实施多年的《市街地改造法》与《防火建筑街区造成法》的立法意旨整并并取而代。进入21世纪，为了增进产业经济再生，提升都市国际竞争力，并解决不动产不良债权，促进土地流通效益，于2001年积极推展都市再生政策，配合于2002年订颁《都市再生特别措置法》于全国各大都市圈域，扩大划定“都市再生紧急整备地域”，以放宽容积率、协助融资、配合公共设施建設以及缩短行政流程等，鼓励民间企业提案、实施都市再生事业。根据《都市再开发法》，该法旨在通过就计划中的市区重建制定必要的事项，合理地利用城市土地和更新市区功能，达到为公共福利做出贡献的目的。

2.1 制度层面

从规划体系上来看，日本都市规划主要包括土地使用分区、公共设施计划及市街地开发事业。而市街地开发事业则包括土地重划、再开发及新住宅社区开发等事业。此等事业则依据所拟订的地区计划经完成都市计划程序后执行。有关土地使用分区除了以用途类别加以区分外，对于使用强度则根据区位条件、发展构想、容受力等差异，划分不同的“容积地区”;对不同防火机能要求，划分“防火、准防火地区”等，这些不同管制内容区分系以重叠方式附加在住宅、商业、工业等用途类别使用分区上。

由于日本都市计划没有主要与细部层次区分，所以都市机能落实执行，对于大规模整体开发地区，必须特别针对景观、防灾机能等加以强化管制者，如防灾街区整备、沿道市街地开发等地区，均應拟订地区计划为实施依据。

从城市更新的发展定位来看，依据《都市再开发法》第1章、第2章中第3～6条规定，城市更新实施地区（包括第一种、第二种事业）必须提经都市计划核定为高度利用地区。该地区计划内容除载明必要公共设施配合新建事项外，还包括四项及其目标：一是规定容积率高限或低限，以增进土地的合理健全及高度利用;二是规定建蔽率高限，确保开放空间留设;三是规定建筑面积低限，促进零碎土地的合并有效使用;四是规定空地留设及建筑景观调和。

从法规内涵来看，日本《都市再开发法》规范内容，均以拆除重建为对象，对于重建城市更新的奖助包括容积率奖励、税赋减免。另外，《都市再开发法》第122条规定，中央、地方政府应对城市更新提供所需费用补助。有关补助项目包括事业推动初期作业、整地拆迁、更新方针规划等经费，由中央政府补助该经费1/3拨付地方政府，并同地方政府的1/3，共计2/3额度补助，实施者自行负担1/3。此外，第123条载明中央、地方政府应就必要事业费，提供融资援助。

日本对于实施城市更新违反规定者，具体明订根据不同情节课以不同轻重的处罚。日本再开发法中“罚则”专章共有16条，针对个人、再开发公司等实施者，其相关人员有涉及行贿等违法行为，得处7年以下有期徒刑或拘役外，对于未根据命令排除更新障碍的处1年以下徒刑或并处以30万日元以下罚金;对抗拒测量或调查的处6个月以下刑责或并处以20万日元以下罚金。显见日本对于实施城市更新违反规定者，根据不同情节课以不同轻重的处罚。

日本再开发法针对采用“权利转换”方式的第一种事业，有69条文加以规范。其中对“权利转换”程序相关条文占了52条，显见对“权利转换”相关事项的规范乃专法的重点之一。可参与“权利转换”的主体，包括土地所有权人及租地权人（地上权人），但不包括房屋所有权人。

从容积率奖励来看，日本城市更新的容积放宽是直接通过都市计划程序核定的高度利用地区，经综合考量其区位条件、发展潜力、使用构想、财务可行性等因素给予适当容积率规定。日本更新地区皆由都市计划核定，取得高度利用地区定位及容积率放宽的合法性。一般容积率放宽额度概在200%以上，高度利用地区的容积率以超过400%为原则。

从对实施者的规范来看，《都市再开发法》第2章“实施者”专章中，对于由5人以上土地所有权人租地权人组成的法人团体“再开发工会”的规范共有56条，从通则、设立、管理、解散等事项，巨细靡遗，亦为专法重点之一。

日本则明确将城市更新实施者区分为公共部门及民间部门。日本城市更新实施者明确区分为公共部门（地方政府、UR都市机构、房屋供应公司）和民间部门（个人、工会、再开发公司）。就日本更新实施方式区分为第一种市街地再开发、第二种市街地再开发，其中第二种以仅限由公共部门管理。民间部门实施者仅能以“权利转换”方式。个人实施者指1人或数人根据相关规定拟定规约、规章及事业计划，经地方政府认可后，即可以“权利转换”方式实施。工会是由更新单元内土地所有权人及租地权人5人以上共同发起订定规章及事业计划，提经地方政府认可即可组成“工会”法人，可担任第一种城市更新的实施者。“再开发公司”，是指符合下列条件成立的公司：（1）以实施城市更新为主要目的;（2）公司章程内载明其股份转让必须提经股东会议通过;（3）更新单元土地所有权人及租地权人公司股东，必须拥有超过半数议决权;（4）上述公司股东其所有面积应占总面积2/3以上。

不论是否公共部门或民间部门在再开发法等法令内，日本城市更新实施者，经载明得以实施者身份将更新建筑全部或部分委托民间业者、城市更新机构协助执行，具体的实施组织包括特定建筑者、特定事业参加者和特定业务代行者。其中，特定建筑者允许民间业者等承购更新建筑楼地板同时，应就其取得的部分，自行进行规划、设计、施工，以求能充分满足其需求，同时可减轻实施者的工作量及财务负担，特定建筑者多由实施者以公开征选方式选任。特定事业参加者属于保留面积的预定取得者，非属实施者一员，对实施过程中不同于工会参加者，不必分担必要事业费，仅须支付保留面积取得费用。特定业务代行者主要任务在于工程施作及保留面积处分，故多数参与征选的营造业者均与不动产业所有者联手参与投标。因特定业务代行者公开招标时间在城市更新计划核定后，相较与特定事业参加者征选会在事业计划核定前，其承担的时间风险较小。

2.2 实施层面

日本非常重要的“权利转换”计划及不动产估价机制运作，均已成熟并已普遍取得权利人及相关机关机构的认同及信赖。

从投资者参与权利转换的方式来看，日本城市更新则均采“权利转换”方式。实施城市更新根据都市计划核定的容积率、兴建完成的总楼地板面积中，由权利人以等值交换分配所得部分称为“权利面积”，其余则为“保留面积”，“保留面积”将由投资者负担城市更新所需费用予以取得。其参与取得“保留面积”的投资者，以工会方式实施时，得以加入成为工会会员身份与原权利人享有相同的权利与义务。

从开发占比情况来看，日本城市更新六类实施者（地方政府、城市更新机构、住宅公社、再开发工会、个人、再开发公司）中，其中以再开发工会实施者最多，在实施完成的916个地区中，占553个地区（约60%）;总面积约1308公顷中，约占614公顷（约47%）。显见日本城市更新实采用大多数采行再开发工会执行方式，见表1。

从投资者规模经营形态来看，日本城市更新参与投资取得更新土地的建设公司、企业体等，以大规模且永续经营不动产的公司居多。如三菱地所、三井、住友、野村、东京房屋等国际知名的大企业，这些公司除了出售外尚包括出租商业、住宅等房地产。因此在参与过程中，能以其拥有的资源进行更新期间安置，或直接以异地交换等作法，以满足权利人不同需求。

行政部门仅审议城市更新项目，但不实际参与。日本城市更新在启动初期，会由更新地区相关权利人等先与行政部门协商、互相讨论拟订“更新方针”，根据循此方针由实施者拟订高度利用地区计划提经城市更新主管机关，完成都市计划核定。实施者根据核定都市计划拟订事业计划，经权利关系人认定符合使用需求，提经地方政府（都道府县）审议通过。“权利转换”计划必须取得过半数审查委员同意，或经审查委员会议决通过。委员组成人数依据实施者不同而异。

民间部门包括个人、工会、再开发公司为实施者时，审查委员由权利关系人、估价专家及公证人士3人以上担任。公共部门实施者（包括地方政府、UR都市机构）则必须由5～20人组成审查会加以审定。可知地方政府仅审议事业计划，并不介入“权利转换”计划审定。如有争议，则根据诉讼解决。

日本城市更新项目审议时间相对较长。日本城市更新起动至都市计划核定期间经过交流、讨论、沟通、建立共识、确定更新方针、合意形成等，往往会花费较长时间。一旦都市计划核定，通常会在1年内完成事业计划、“权利转换”计划也大约花费1年时间估价基准日须在权变计划报核前6个月内订定，因审定流程短，其与估价基准日的时间差概在1年内，除非有社会经济形势产生剧变，否则一年时间内房地产价值变动应不明显，不致会使权利人产生质疑。

日本更新计划起动多数由更新地区范围内较大地主、街区组织代表或德高望重等人士发起，先组成恳亲会、学习会等，针对推动地区改造相关课题相互交换意见，研商确定朝城市更新方向推展时，会由相关权利人组成协议会并商请主管机关人员指导，或向都市再开发推动者协会等专业团体咨询可能面临问题及城市更新方针等事宜。显见日本更新计划起动阶段权利人即通过恳亲、学习观摩、咨询协议等活动以较主动的态度参与。日本城市更新在启动阶段，权利人借由恳亲会等活动彼此认识、交换意见、沟通协商等较易建立共识而朝向自主参与的法人组织形式工会方式进行。一般取得多数权利人的合意形成后，先组成筹备会，于城市更新的都市计划核定后，正式成立再开发工会。针对更新面积处分，以协议或公开征求方式，选定投资者成为工会会员后，即可掌握财务可行性，确定事业推动的可行性。投资者的加入工会会员与原权利人同属会员的一分子，彼此形成合作伙伴，互利互助的共同体，而非对立关系。

日本城市更新推动与否在于大多数权利人（至少2/3以上人数与面积）是否达成一致，即大多数权利人的更新意愿表达确定， 没有必须签订同意书的要求。即于事业计划认可后，更新权益分配均以“权利转换”方式。根据不动产鉴定的应分配价值，以等值交换更新后的权利面积，极少权利人会因信息不对等、同意书取得不正当或权益分配不公、权益遭到缩减等产生争议纠纷。

从城市更新的特殊法人机构来看，日本根据《公团法》由政府出资于1955年成立最前身的“日本住宅公团”，到1981年更名为“住宅都市整备公团”。经1999年的“都市基盘整备公团”到2004年开始的“UR都市机构”，在这长达半世纪的过程中，配合日本政治社经等结构变迁，调整其特殊法人的功能角色，在日本城市更新扮演举足轻重的重要角色。相关城市更新业务包括：（1）担任实施者，主要以公有地或公私合并土地为对象。（2）实施土地重划事业：在都市再生计划地区担任实施土地重划执行工作。（3）对工会实施城市更新成为工会会员或担任“特定建筑者”“特定业务代行者”：取得保留面积提供出租住宅。（4）对个人或再开发公司实施城市更新，担任“特定事业参加者”，取得保留面积提供出租住宅。（5）经营出租住宅，约75万户。

日本城市更新推动的民间组织主要包括：1969年成立的全国市街地再开发协会，1979年成立的都市再开发推动者协会。其中，前者负责执行城市更新资金的债务保证，后者负责执行规划师资格审查及认证。

3 日本城市更新对我国发展的借鉴意义

尽管与日本经济发展和城市更新发展所处的阶段不同，但仍可以从日本城市更新发展实践中，提炼出对我国城市更新发展有益的借鉴。

3.1 建立城市更新制度体系

相对完善的城市更新法律法规体系，是有序推动城市更新活动的制度保障。就日本城市更新法制体系而言，主要以《都市再开发法》及《都市再生特别措置法》为主轴，并辅以《住宅地区改良法》《都市计划法》《建筑基准法》及《土地区划整理法》等相关法律法规，这共同构成了日本的城市更新制度体系。反观我国的城市更新，缺乏专门的法律法规进行规范，仅有《城乡规划法》《土地管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的部分条款涉及城市更新活动（朱海波，2015）。地方层面，仅少数地方政府（如上海、深圳、珠海等）制定了城市更新管理办法，其他多数地方政府围绕“三旧改造”“棚户区改造”进行规定。但地方层面的规章或条例位阶层次偏低、效力较弱，同时还存在与上位法有冲突、程序法缺位等问题。

3.2 推动民间资本参与城市更新

城市更新具有一定的公共利益属性，需要政府部门参与其中，通过引入民间资本能够有效解决政府资金不足的问题。日本在推进民间资本参与城市更新采用的“权利转换”和“容积率奖励”的做法，极大地鼓励了社会资本的积极性。

3.3 设立了专门的城市更新机构

城市更新之所以能顺利推進城市更新项目，与其城市更新机构有着密切的关系。日本的城市更新有专门的机构实施，主要配合国家政策的新城、公共设施及铁路沿线住宅开发。1955-1980年是日本住宅公团，主要功能提升为整体都市机能更新。1981-1996年是住宅都市整备公团、1997-2003年是都市机构整备公团，主要责任是充实都市基础设施更新，推动土地重划事业为主。2004年是UR都市机构，主要功能为协调推动城市更新，积极引导民间企业的资金、技术、经验投入城市更新，见表2。

3.4 引入较多主体参与城市更新项目实施

在城市更新项目中引入多主体参与，一方面能够确保城市更新活动顺利推进，另一方面能够保障社会公众的利益不受到较大影响。日本较多的城市更新项目通常耗费10～20年左右的时间，其中前期的准备工作包括项目发起、启动和表决占据大部分时间，而真正地建设时间仅需要几年的时间，例如东京六本木更新项目从确定为“复兴地区”，到更新改造完成，经历了17年之久，见表3。

因此，我国在推进城市更新过程中，应注重建立城市更新制度体系，推动民间资本积极参与和引入较多主体参与城市更新项目，以促进我国城市更新实现新的跨越式发展。

参考文献：

1.胡澎.日本“社区营造”论——从“市民参与”到“市民主体”.日本学刊.2013.03

2.日本国土交通省.都市再生[EB/OL].http：//www.mlit.go.jp/toshi/machi/index.html

3.朱海波.当前我国城市更新立法问题研究.暨南学报（哲学社会科学版）.2015.37 （10）

4.刘迪 唐婧娴 赵宪峰 刘昊翼.发达国家城市更新体系的比较研究及对我国的启示：以法德日英美五国为例.国际城市规划：1-17[2020-12-17].https：//doi.org/10.19830/j.upi.2020.051

5.周显坤.城市更新区规划制度之研究.清华大学.2017

6.C.K. Law，Joseph C.W. Chan ，Ernest W.T. Chui，Y.C. Wong，K.M. Lee ，Feon L.Y. Chau.Urban Renewal Policies in Asian Cities for the Urban Renewal Strategy Review[R].University of Hong Kong，2009