深化我国政务数据共享亟需培养“四种能力”

■文/鲁金萍 许旭（赛迪智库）

近年来，党中央、国务院高度重视“互联网+政务服务”，提出要深入推进“互联网+政务服务”，加快建设全国一体化在线政务服务平台，全面推进政务服务“一网通办”，让群众办事更加方便。跨部门、跨地域、跨层级的数据共享是影响政务服务事项“一网通办”效果的关键。为此，党中央、国务院多次作出重要部署，各地各部门也积极探索，在政务数据共享制度机制建设、政策法规制定、技术支撑保障等方面取得了一定成效。然而，共享数据供给量少质低、共享需求不明确、条块共享不畅、安全风险凸显等深层次的瓶颈问题却仍未得到根本解决。基于此，赛迪研究院信息化与软件产业研究所从加强统筹协调、数据管理、技术支撑、智力保障等方面，提出了破解上述瓶颈的相关建议，旨在为进一步提升政务数据共享成效提供借鉴。

一、政务数据共享存在“四大瓶颈”

第一，政务数据供需错位与质量不高并存。从供需对接看，存在供不应求、供求不符问题。第二期国务院部门和单位政务信息系统整合共享工作评估结果显示，2019年，国务院部门数据接口开通比例为13.18%，信息目录挂接数据资源比例为56.17%，共享清单落实率53.43%，通过平台共享的数据量占比仅为27.50%，表明各部门实际可共享的数据资源并不多。而且，在服务接口中仅有23.27%被成功调用，在数据资源目录中仅有54.45%成功被申请，数据需求仅有18.10%得到满足。以上种种表明，“提供的数据不需要，需要的数据没提供”，数据供需错位现象严重。从数据质量看，数据准确性、完整性、同步性和规范性不高等问题普遍存在。据调查，国务院部门信息资源准确率为56.27%，建立更新机制的比例为62.71%。在全国被调查的32个地市中，存在数据内容不全问题的占56%，存在多渠道信息服务内容不一致、信息更新不同步等问题的占38%，存在官方App、政务微博等更新不及时问题的占27%，政务数据共享成效大打折扣。

第二，共享需求不准确与依据不充分并存。《政务信息资源共享管理暂行办法》规定，“因履行职责需要使用共享信息的部门提出明确的共享需求和信息使用用途，共享信息的产生和提供部门应及时响应并无偿提供共享服务”。但相关调查结果显示，从共享需求看，目前仍存在需求不准确、超出部门掌握范围等问题。2018年共有61个部门提出1883项数据需求，其中9.45%的需求描述不明确，12.37%的需求没有列明依据。从共享依据看，约6.85%的数据需求存在与现有制度相冲突的情况。比如，某部委提出要共享大额资金来往信息，但数据提供方认定该行为违反了其对用户个人隐私保护的承诺，无法实现批量共享。

第三，央地共享不足与条块共享不畅并存。从央地数据共享看，大量政务数据由垂管系统归集并沉淀在中央部委和省级部门，基层单位在未经上级允许的情况下，数据本地留存难、空心化现象明显。比如，西部地区某省因部分部门业务系统未与市县两级政务服务网对接，致使市县两级在行业部门业务系统中进行事项办理，还需将结果数据录入并反馈至政务服务网市县子站，二次录入现象严重。中部地区某市网上审批数据90%以上在省“互联网+政务服务”平台和17个省直系统中，缺乏实时可用的接口返回市内使用，大部分市内委办局仅有使用“用户名+密码”查看数据的权限。从条块数据共享看，部委系统与省级平台数据共享困难。各地方信息系统建设各自为政，垂管部门系统相对独立，致使数据在接入共享平台时对接不全、不完整、不闭环，数据对接共享困难重重。比如，某沿海省大数据一体化平台与国家有关部委垂直系统之间对接不畅，信息资源共享难度大，线上线下入口不统一，事项数据不同源，使得国务院一些部门高频证照数据共享对接困难，甚至无法对办件进行督办考核。

第四，网络攻击高发与安全防护不足并存。一方面，针对党政机关关键信息基础设施的攻击呈高发态势。据调查，2019年，政府、大型企业、医疗行业成为APT攻击者的主要目标，被攻击次数的行业占比分别达23.32%、22.45%和14.87%，教育、制造业等行业也面临高级威胁，被攻击次数占比超过8%。CNCERT/CC监测数据显示，重要的党政机关部门遭受钓鱼邮件攻击数量达56万多次，月均4.6万余次。另一方面，数据过度集中导致风险加大。相关数据显示，2017年，我国政务大数据总规模为351.4EB，占到总规模的14.92%。集中的非敏感政务数据可以通过二次组合关联或聚合分析，形成衍生敏感数据，保护强度不够将会加大数据泄密风险，且责任难以界定。此外，传统安全技术防护水平有限。传统防护通过在网络边界部署防火墙、IPS、IDS等安全设备，以流量分析和边界防护的方式提供保护，而针对大数据环境下的高级可持续攻击（APT）通常具有隐蔽性高、感知困难等特点，常规安全措施无法防御。

二、政务数据共享不畅源于“四个不到位”

第一，统筹协调机制不到位。一是国家层面的统筹协调机制不健全。跨部门统筹规划与组织协调需要高权限的领导支持或强有力的协调机制。据悉，有些省份因缺乏数据共享协调机制，基层获取区直部门数据难度大，数据壁垒尚未消除；另一些省份则因地方系统与垂直系统互联互通尚未实现，在业务流程优化、业务数据对接上难以协调；还有一种情况是一些部门因业务协同时间和资金成本高而不愿共享数据。部门数据共享基本是“一事一议”且要求各不相同，缺乏数据统一规划和管理，客观上阻碍了跨区域、跨层级的数据共享。二是一些地方数据机构统筹协调能力不强。在被调查的32个地市中，有22个明确了政务数据统筹管理机构的责任，但因数据管理机构行政级别、性质不尽相同，统筹管理力度差异较大。一般来说，政府部门管理机构、组成部门、内设机构统筹和管理力度相对较大。然而，在已明确政务数据统筹管理机构的地方中，政府组成部门、内设机构、管理机构的比例仅32%。未明确政务数据统筹管理机构的地方，因牵头处室和责任人不明确，政务数据共享工作时间进度和质量要求无法保障。

第二，管理制度执行不到位。一是数据目录、清单管理制度不健全。一些地方数据资源管理部门缺乏对政务数据的系统性摸底和整体性规划，各部门政务数据目录梳理进度不一、质量参差不齐，政务数据资源家底不清。二是数据质量管理制度仍不完善。一些地方尚未建立政务数据全生命周期质量管理体系，数据采集和管理责任人不明确，数据信息校对和审核机制不健全，对数据的真实性、准确性和可靠性管控不够。此外，数据产权界定不清晰问题普遍存在，不利于数据资产化管理。三是数据共享流程管理制度有待完善。目前，政务数据共享相关管理制度尚未对政务数据共享申请、审核、校验、反馈和监督等环节做出明确规定，导致数据共享难以实现。四是数据安全管理制度需加强。防攻击、防泄露、防窃取的监测、预警、控制和应急处置机制有待完善，规范严格的数据安全评估制度缺乏。比如，在疫情期间，部分地方信息登记、健康状况申报等应用平台紧急上线，缺少或简化了安全评估与检测流程，存在个人敏感信息可公开下载、敏感信息明文传输等突出问题。

第三，技术支撑能力不到位。一是政务系统建设标准不统一。各部门政务信息系统采用不同的处理技术、软硬件平台和数据库接口，互联互通难度大。某部委反馈，大数据云平台仍存在产品技术开放性差、兼容性差等瓶颈问题。二是数据管理规范不统一。数据格式不统一，导致数据共享交换出现迟滞、偏差。此外，数据编目、归类、采集、汇集等口径、标准不一致，也会导致数据难以整合、共享。据东部地区某市反馈，数据格式的不统一和目录的不规范导致数据实时共享困难，系统与数据保障不统一成为数字政府改革的难点。三是数据治理体系不健全。目前，国家和行业组织多元参与的数据治理架构尚未形成，围绕数据资产地位的确立、管理体制建设、开放共享、安全与隐私保护等方面的制度设计仍不完善，在制度法规、标准规范、应用实践、支撑技术等运用过程中仍存在缺项弱项、组合运用不到位等问题。四是全生命周期技术管控体系不完善。目前，我国尚未建立起涵盖政务数据采集、编目、归集、治理、共享、开放、安全的全生命周期技术管控体系，导致数据共享因技术而支撑不力。五是数据共享交换平台功能有待提升。现有数据交换平台的数据交换性能、统计、监控、预警、血缘分析、流程回溯以及去重处理等功能均不够完善，在一定程度上影响了数据共享平台的成效。

第四，人才要素保障不到位。一是部门行政人员数字技能不高。目前很多地区虽已成立大数据发展管理局，但由于自身缺乏技术力量支撑，致使数据共享平台建设、涉密数据安全保障、数据编目管理、数据质量控制等工作进展缓慢。一些部门领导者和管理者偏业务导向型，数据思维和能力比较欠缺，数据与业务“两张皮”问题严重，相关工作指导推进和落地实施困难。二是信息技术管理和服务人员力量薄弱。因缺乏专业化运营团队，很多部门内部工作人员对信息系统的操作和维护能力较弱。据某部们反馈，广大民警掌握的大数据技术应用技能与业务需求存在偏差，从而制约了业务数据的整合共享和开放利用深度。沿海某省承担海南大数据平台建设运营和全省电子政务基础设施建设的公司，目前仅有36名员工，远不能满足各部门各市县的政务数据共享需求。

三、深化政务数据共享需培养“四种能力”

第一，创新机制，强化“一盘棋”统筹协调能力。一是健全国家政务数据共享的跨部门、跨层级统筹协调机制。建立国家层面的政务数据共享统筹协调机制，设立专门部门负责政务数据共享顶层设计、组织实施、协调调度等事宜。建立中央对地方数据反哺机制，为部委数据服务地方提供机制保障。二是进一步强化地方大数据管理机构的统筹协调职能。鼓励地方通过立法、条例等方式，强化地方政务数据管理部门在数据资源整合指导、管理、协调、审核等方面的职能，明确政务数据共享各方责任主体和责任范围,为政务数据共享上好“保险锁”。

第二，完善体系，提升数据“全周期”管理能力。一是完善政务数据目录管理机制。持续完善集中管理、统一发布、动态更新、共享使用的政务数据目录管理机制，加快分级分类管理，构建政务数据资源图谱，摸清家底。二是健全政务数据全生命周期质量管理体系。按照“谁采集、谁负责”“谁校核、谁负责”的原则，明确采集、汇聚、存储、共享、开放、开发利用等各环节的数据质量要求，建立多元数据动态对比和跨地区跨部门政务数据异议处理机制，构建基于政务数据全生命周期可有、可用、可溯、可控的质量管理体系。三是构建政务数据管理支撑服务体系。支持第三方机构面向各级行政机构开展政务数据共享水平评价、政务数据管理能力评估诊断等工作，“以评促建”“以评促改”，深化政府数据管理、共享和应用。

第三，技术赋能，优化数据共享的“数字化”能力。一是深化5G、人工智能、微服务等新技术在政务数据共享全链条中的应用。强化5G、移动互联网技术在数据采集、存储中的应用，深化人工智能技术在海量数据快速分析处理中的作用，助力政务数据共享工作顺利推进。利用微服务软件架构，建立细化到每个数据项的标准接口，实现数据共享交换过程中对数据协同调度和全生命周期管理。二是以区块链、数字水印等新技术助力数据安全防护实力的提升。构建基于区块链技术的数据交互平台，借助区块链、智能合约、安全沙箱、工作流引擎等关键技术，实现政务数据跨部门、跨区域共同维护和利用。支持围绕数字水印、数据脱敏、匿名化、差分隐私、可信计算和同态加密等数据保护技术，增强数据安全防护水平。三是完善政务数据共享相关标准规范。研究制定统一的政务数据共享格式、类型、方式、内容、对象和条件等方面的标准与规范，为数据共享扫除技术障碍，确保数据归集、存储、处理、交换和使用等环节顺利推进。

第四，人才先行，提高“可持续”智力保障能力。一是提高机关干部的数字领导力。加强领导干部在大数据、区块链、人工智能等数字技术建设应用和项目管理方面的数字化培训，定期开展业务培训和学习交流，全面提升领导干部队伍的数字素养和业务能力。二是加强机关工作人员的数字化培训。面向机关工作人员，开展数字化专题培训班，普及数字化政策、推广数字化技术应用，提高机关工作人员运用新技术开展工作、解决问题的能力和水平。通过校政企联合培养、订单培养等多种模式，打造一支既精通政务业务又精通信息技术的复合型、专业化人才队伍。三是积极引入数字化专业人才。结合政务数据共享的实际需求，面向社会招聘一批熟悉数据管理、数字技术应用的数字化人才，全面充实各地各部门的数字化专业人才队伍。四是积极发挥社会力量在政务数据共享中的重要作用。支持各地建立覆盖政府、企业、科研等社会各界的专家资源库，探索建立全方位、宽领域、多层次的专家工作平台，最大限度地发挥社会力量在政务数据共享顶层设计、规划编制、政策研究、制度建设中的重要作用。