创新联合体的概念界定与政策内涵

■文/张赤东 彭晓艺（中国科学院科技战略咨询研究院）

党的十九届五中全会公报及《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（简称《建议》）进一步强调了加强创新链与产业链的对接，“强化企业创新主体地位，促进各类创新要素向企业集聚”，“支持企业牵头组建创新联合体，承担国家重大科技项目”，将创新打造为发展引擎的战略部署。国家创新战略与政策大方向已经确定，然而研讨中却发现在政策研制操作上大家对创新联合体的概念及定位认识存在较大差异，有必要对“创新联合体”这一概念加以辨析，通过比较分析厘清概念、阐述内涵，以为“创新联合体”政策的制定与有效施策提供决策参考。

一、创新联合体概念提出的背景分析

“创新联合体”这一政策概念提出的现实背景与此前诸多关于产学研合作组织形态的概念大为不同，其应急性政策需求明显高于其他的常规性政策需求。

首先，伴随着新一轮技术革命与产业变革的深化，国际竞争态势愈加凸显，发达国家采取了一系列的非公平竞争性措施遏制后发国家在科学技术及创新上的追平和反超。以2017年8月19日美国总统特朗普签署备忘录指示美国贸易代表办公室（USTR）对中国开展“301调查”为标志性开端，美国通过切断核心零部件的供应链，以行政命令和外交手段截断、压缩中国企业的销售渠道，干涉多个领域技术层面的国际合作等，多层次多手段多领域对中国企业进行以技术封锁为代表的全方位的打压。一系列的打压举措给中国多个产业的创新链与技术供应链造成了极大的冲击。

其次，新冠疫情在全球范围内的传播进一步加剧了国家与地区之间的分化，进一步推动了“逆全球化”趋势，产业/技术供应链及创新链的完备性与链条中关键核心技术研发的独立程度对于各个国家与地区科技竞争力的重要性愈加上升。疫情期间，由于世界各国对于国际航运的严格管制，作为核心技术载体的一些关键核心零部件的进口和运输也受到影响，这更加剧了我国产业链供应链的安全稳定问题，促进对国内自主性替代方案的需求的急迫性进一步提升。

再次，在应对上述国际竞争与挑战的过程中，我国现有的创新资源及创新力量的互动、流转与聚集程度远远不能满足我国对于关键核心技术自主研发的需求，过去散布于产学研各界的创新研究力量亟需更深层次的融合和合作以应对急迫的技术需求。同时，在国际上受到行政性制裁，以至于以往正常的国际研发合作无法如常展开，其技术研发需求的缺口也亟需通过国内的创新力量予以补足。

最后，自“十二五”时期起我国科技政策体系中已开始实施旨在“促进企业成为技术创新的主体，提升企业核心竞争力”的产学研合作政策，从三部委联合实施的将“引导和支持若干重点领域形成产学研战略联盟”的“技术创新引导工程”，到产业技术创新战略联盟建设，再到科技计划体系中聚焦引导支持企业技术创新的“技术创新引导专项”等。这些现存政策与新提出的“创新联合体”概念之间既密切相关也存在明显的进步性、互补性和差异性，需在此前已有政策效果评估基础上对产学研融合的现状与预期理想状态之间的差距精准分析并制定举措方案。

正如习近平总书记在署名文章《努力成为世界主要科学中心和创新高地》中所指出的，面对一场百年未遇之大变局，我国在实施创新驱动发展战略、突破科技封锁过程中仍存在一些亟待解决的突出问题，如“关键核心技术受制于人的局面没有得到根本性改变”“我国技术研发聚焦产业发展瓶颈和需求不够”“科技体制改革许多重大决策落实还没有形成合力，科技创新政策与经济、产业政策的统筹衔接还不够”等。国内外经验都表明，应对这些严峻的挑战需要一个更加有针对性、高效调动全国创新资源的产学研融合研发组织政策。

二、与既存产学研合作形态的对比辨析

（一）与产业技术创新战略联盟的对比

现存的科技政策中，关于产学研合作形态的典型独立政策为“产业技术创新战略联盟”（以下简称联盟）。《关于推动产业技术创新战略联盟构建的指导意见》中规定，产业技术创新战略联盟是指由企业、大学、科研机构或其他组织机构，以企业的发展需求和各方的共同利益为基础，以提升产业技术创新能力为目标，以具有法律约束力的契约为保障，形成的联合开发、优势互补、利益共享、风险共担的技术创新合作组织。依据联盟构建、发展及评估的政策文件与《建议》中关于组建“创新联合体”的建议表述，构建以下五个比较基准对二者加以比较（见表1）。

一是成立宗旨。联盟和创新联合体的成立宗旨均为推进产学研协同创新，其中联盟着重强调产学研相结合的技术创新体系，而创新联合体旨在推进产学研三方之间的“深度融合”。两者之差在于“结合”与“深度融合”之间的差异，也反映出目前产学研合作紧密程度尚未满足技术创新优化升级的需求。

二是核心目标。联盟与创新联合体的核心目标均为提升技术创新能力，差异在于定位的主体，即联盟定位在产业上而创新联合体着眼于企业。后者目标聚焦于市场创新活动基本单元——企业，与现阶段的供应链与技术创新链的跨产业、多领域交叉特点更容易切合，利于开展复杂的“卡脖子”技术研发攻关任务。

表1 产业技术创新战略联盟与创新联合体对比

三是组建动机。联盟主要遵循市场经济规则，各成员在市场导向下根据各自的利益需求进行合作。现阶段的一系列关键核心技术受制于人的问题表明，仅仅依靠市场力量不足以促使企业自发投入高成本、高风险、高不确定性的研发项目，需要政府干预，通过国家重大科技项目为引导，促使企业研发投入的方向既符合市场供需规律，又符合国家创新战略需求。

四是成员结构。联盟和创新联合体都是产学研合作的组织形态，区别在于创新联合体是由创新领军企业牵头组建，以牵头企业的供需链和创新链上的产学研机构为主要联合对象。

五是科技计划承接资质。联盟的政策文件规定“经科技部审核并开展试点的联盟，可作为项目组织单位参与国家科技计划项目的组织实施”，而按《建议》指出，创新联合体的成立与承担国家重大科技项目紧密关联，在批准成立之时即具备承担国家重大科技项目的资质。

此外，联盟在十多年政策实施中已经形成了比较完整的机制：如，联盟成员的契约关系；联盟成员共同商议决定的成果分配机制；单独系列发文的独立政策属性。这些政策经验都为创新联合体政策的研究制定提供很好的参考。

（二）与研究联合体的对比

一是研究联合体的概念界定。现存欧美研发合作与竞争的政策文献中，与创新联合体最为类似的当属“研究联合体（Research Joint Ventures，RJVs）”概念。对于该词条中的Joint Ventures，OECD于2002年给出了如下定义：“联合体是为承接特定商业项目而由公司或个人组成的联合。它类似于伙伴关系，但仅限于特定项目（如生产特定产品或在特定领域进行研究等）”。研究联合体拥有多种组织形态，包括经典的合资形态（即由少数企业共同出资设立新的商业实体以承担技术发展和特定产品研发的任务），也包括愿意承担成员之间共性R&D任务但并不要求所有成员都进行等额投资的联合组织。成员数极少的联合体往往聚焦于某一特定技术领域的研发，而成员众多的联合体往往针对全体成员所需的共性技术，强调的是竞争前阶段的研究及相关制造技术的研发。

二是欧美政府支持研究联合体的背景与动机（见表2）。欧盟和美国之所以提出研究联合体政策，是因为当时其他国家的科技发展水平与欧美之间的差距逐年缩小，且欧美企业在世界市场中的份额在不断缩水。该政策的理论根源在于经典自由市场的失败，即市场导向的利益诱因促使企业从事高风险、高不确定性的研究的力度不足；同时向亚洲学习赶超的政策经验，如日本超大规模集成电路研究项目（VLSI research program）的实施及第五代计算机项目（the 5th Generation Computer program）的启动使西方国家认识到了产业研发合作对于提升高科技行业企业竞争力的显著作用，从而广泛采取了促进产学研技术研发合作这一提升产业竞争力的政策举措。

表2 研究联合体（美）与创新联合体对比

三是研究联合体政策与支持举措。联合体合作模式在20世纪80年代早期出现于欧洲和美国。1984年，欧盟启动第一个研究技术发展框架计划（Framework Programme），其主要实施形式即为以契约形式共担研发费用的研究联合体（RJVs）。同年，美国国会批准了国家合作研究法案（NCRA)，为研究联合体提供法律保护，随后在90年代美国强化对于联合研究的支持力度，于1993年将国家合作研究法案变更为国家合作研究及生产法案（NCRPA），在保护联合研发活动的基础上，进一步对生产相关的合作提供支持。1990年美国国立标准与技术研究院（NIST）开始组织实施先进技术计划（ATP），明确接受来自单个企业或联合体的申请。该计划规定财富500强企业单独申请研发项目资助时必须至少支付项目总成本的60%，以鼓励大公司与其他企业合作作为联合体的形式申请。联合体需要由至少两家独立的盈利公司组成。联合体的正式成员需要对于所承担的研究项目有实质性的研究贡献且所有成员合计必须至少承担研发费用的50%。其余性质的组织，如大学、非营利组织以及其他盈利企业也以正式成员或外包商的形式加入联合体。联合体最多可以从ATP获得为期5年的资助，在已公布的资金可用性及覆盖全部研发费用的一半的限制之外，无其余资助限制。从1990年至2004年，ATP累计共为768个高风险研发项目（其中218个以联合体形式承担）提供22亿美元研发费用，相应地，业界自筹21亿美元配套研发资金。768个获得ATP资助的项目共涉及1500余个成员，其中包括165所大学和30个实验室。

ATP在第一批资助对象中包括美国显示器联合体（American Display Consortium, ADC）（亦说为由9家公司联合成立的低成本平板显示器研究联合体），并为其提供了为期5年的共计约750万美元的研究经费资助，相应地，联合体成员单位共筹其余50%经费。显示器联合体开展了一系列研究“以提升和强化基础材料和制造技术，从而使得美国平板显示器制造企业成为世界级的低价、高产以及应用最先进技术的显示器产品供应商”。基于1996年Link的评估，该研究联合体取得了积极的成果。成果中的“自动检测和维修”技术使得联合体分别获得了Florod Corporation和Micrion Corporation的竞标合同。

三、创新联合体的概念界定与政策内涵

基于上述创新联合体时代背景与现实需求分析，特别是与联盟政策和欧美研究联合体的对比，在深刻理解《建议》及其解读的基础上，刻画创新联合体的政策边界与内涵。

关于创新联合体的概念界定，应注重从如下几个方面进行把握：一是由创新型领军企业牵头组建。这是由《建议》明确的，表明创新联合体在组建中由牵头企业发起，并在联合体的成员选择及组织结构设计上发挥主导作用。二是创新联合体的使命在于承担并完成符合国家战略需求的研发任务，是国家目标导向下的技术研发攻关突破，因此也是所谓“任务型”的产学研高级合作研发组织。三是创新联合体的使命决定它需要调动全国的优势资源，包括科技资源和各类社会资源，包括国内一流的重点大学、科研院所及其他上下游大中小微企业，包括产业内要素也涉及产业外相关要素，立足产业技术创新却超越产业界限的体系化组织，因此在某种意义上讲它是一种市场化的新型举国体制的探索形式。四是创新联合体的政策设立在于市场机制的失效，需要政府的积极干预和引导，因此作为有效的引导工具，给予创新联合体承担国家重大科技项目资质，以匹配创新联合体在国家创新发展中所承担的重大关键核心技术研发攻关之责任。五是创新联合体运行机制必须兼顾研发任务的责任有效落实与市场机制下的主体激励，二者相互支撑、缺一不可，突出了责任机制而忽视个体激励就会导致实际执行人员的积极性低下，应付了事。并且，这个有效运行机制随着行业领域及任务属性不同而不同，需要在运行中不断探索、持续优化。六是创新联合体健康发展需要积极的制度改革支撑，而不仅仅是科技体制机制改革。如牵头企业需要兼顾国有企业与民营企业，还要真正找到技术领先者而非与政府关系紧密者，才能堪当大任；再如，政策支持与市场竞争之间的平衡，不能因之打破市场竞争格局而扭曲市场，既能突破性地提升企业技术创新能力，又能有效促进技术扩散及产业技术创新能力的水涨船高。

创新联合体作为独立政策出台，还需注意：首先，阐释独立政策的必要性。为达到产学研深度融合效果，同时保证创新联合体研究力量的投入与企业层面的技术需求及国家战略需求相一致，有必要通过独立政策的形式明确政策目标与导向，详细说明创新联合体的组建原则与明确规定创新联合体的责权利。其次，有必要明确创新联合体的政策生命周期，而独立政策的特性恰符合这一规律。新时期提出创新联合体意在通过政策力量调动产学研各方的技术创新力量，汇聚政产学研用金各界的创新资源，加速创新资源的流动，提升创新主体对资源的调配能力。通过明确独立政策施策时期，有助于避免产生政策扭曲，更有利于达成预期的政策效果。