基于监督博弈的铁路公益性货运产品补贴机制研究

郭利田 武晓亮 李 悦 李红利

(1 中国铁道科学研究院集团有限公司运输及经济研究所，北京 100081；2 中国国家铁路集团有限公司物资部，北京 100844)

作为国民经济大动脉，铁路在促进经济社会发展方面发挥着重要作用，长期以来承担着大量社会公益性货运任务。随着铁路企业深化铁路货运供给侧结构性改革，铁路货运的市场主体地位逐步确立，铁路承担的大量公益性货物运输任务与铁路企业追求经济效益之间的问题越来越突出。低价或免费为社会承担公益性货运任务并不合理，不符合市场经济运行的基本规律，既影响铁路企业的健康发展，又影响公益性货运服务未来的供给质量。“十三五”期间，铁路企业在市场化货运承运清算制度、完善审计监督管理体制等方面的改革成效显著，为理论研究者明确铁路公益性货运的边界和构建亏损测算模型打下坚实基础。因此，基于监督博弈模型研究铁路公益性货运产品补贴机制，不仅在铁路公益性补贴理论创新方面具有重要意义，而且为国家未来制定铁路公益性货运补贴制度提供应用支撑。

1 文献综述

1.1 概念界定方面

虽然大家普遍认为铁路承担着公益性货物运输服务，然而无论在官方文件还是在学术研究中，对铁路公益性货物运输范围的界定众说纷纭，莫衷一是。随着《国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》(国函〔2013〕47号)明确指出“对于铁路承担的学生、伤残军人、涉农物资等公益性运输任务，要研究建立铁路公益性运输补贴机制”，铁路公益性货物运输相关文献开始逐渐增多。大部分学者从社会效益角度对铁路公益性货物运输进行分析。潘振峰[1]和党振岭[2]等认为铁路公益性货运是指国家为取得社会效益而使铁路运输企业在运输特定物资时付出的代价。宋佳益[3]和刘云等[4]认为铁路以低于成本的价格提供的社会性货物运输服务即是公益性货物运输。陈瑶和左大杰[5]认为较低的运价使得承担运输任务的铁路企业收益降低或者没有收益。孙敏、王玲和张迪[6]提出为了满足国防安全、地区开发、抢险救灾等国家重大发展战略需要，由铁路运输企业承担的物资运输都应该界定为公益性运输。张超[7]认为只要铁路提供的货物运输服务具有显著的正外部性，就应该把此类运输界定为公益性运输。

1.2 补贴机制方面

在欧美一些国家，政府通过立法或制定规章制度的方式给予提供公益性货运服务的铁路企业一定的财政补贴，以此来保障铁路公益性货物运输的有效供给。在加拿大、美国等国家，为了保障公益性运输的服务质量，政府对长期亏损严重的铁路公益性货运服务给予适当的财政补贴[8]。Tánczos和Bessenyei指出德国、英国等国家在分析铁路货物运输成本时引入标杆管理的方法，以此来估算运输亏损并构建铁路公益性货物运输财政补贴制度[9]。不少学者认为政府作为社会公共利益的主体，是铁路公益性货物运输的最终受益者，因此，政府应承担起公益性铁路货物运输财政补贴的责任[10]。张迪[11]借鉴国外经验，从补贴模式和补贴政策方面研究了我国铁路公益性运输的补贴制度，张银雁[12]和宋结焱等[13]持有相似观点。

1.3 文献评述

比较有代表性的铁路公益性货运补贴研究，集中在铁路公益性运输服务的界定及补贴机制方面，为我们了解什么是铁路公益性货物运输，为什么需要给承担公益性货物运输的铁路企业进行补贴提供理论支撑。然而，关于研究铁路公益性货物运输亏损量化方法的文献较少，导致具体亏损的测算仅仅停留在定性论述方面，亏损补贴制度相关研究也缺乏数据支撑，尚处于理论探讨层面。因此，有必要对铁路公益性货物运输亏损补贴进行深入研究。具体到现有的研究成果：针对铁路公益性货运产品范围的界定，需要结合铁路货运的行业特征及提供的社会服务，有待通过合理的分类逐一进行明确；对公益性运输服务亏损测算的研究尚处于理论探索阶段，实际操作性较差；针对铁路公益性货运运输补贴机制的研究仍处于借鉴发达国家经验的阶段，缺乏结合我国铁路货运企业改革发展实际、行业特征对补贴机制的深入研究。基于此，本文首先对铁路公益性货运产品的范围进行界定，建立亏损测算模型，然后借鉴博弈论理论知识，构建政府与铁路企业监督博弈模型，基于模型均衡分析结果，提出建立铁路公益性货物运输产品补贴机制需要注意的关键问题。

2 铁路公益性货运产品范围界定与测算

科学合理地界定铁路公益性货运产品的范围，建立数学模型测算亏损水平是破解铁路公益性货运补贴问题的前提。

2.1 公益性货运产品范围界定

2.1.1 军特专运和紧急求援物资

军事物资运输是铁路货物运输的重要组成部分，从铁路所承担的运量来看，铁路约承担了全军总运量的2/3。军事物资运输的长距离、大运量、保安全、强时效的特点与铁路运输速度快、运量大、时效性强、受气候影响小的特点天然相匹配。紧急求援物资运输体现铁路企业对抢险救灾的一种社会责任，抢险救灾物资的紧急运输任务要求运输单位以最快速度组织救灾物资运输，将物资安全、快速地运达目的地，为保护人民生命和财产安全创造条件。军特专运和紧急求援物资运输与同类型货物相比，运价较低。比如，按照《铁路军事运输计费付费办法》规定：以汽车、机械、仪器、设备等为主的军事货物运输均按5号运价率计费(基价1为18.6元/吨、基价2为0.103元/吨公里)，而社会同类物资按6号运价率计费(基价1为26.0元/吨、基价2为0.138元/吨公里)。铁路货物运输运费核算公式为：货物运费=基价1×货物发送量(吨)+基价2×货物周转量(吨公里)。保守估计，每年铁路承担的军特专运和紧急求援物资运输为5亿吨，平均运距按1 000公里测算，承担运输任务的铁路企业采用5号运价比6号运价直接减少运费收入212亿元。

军特专运和紧急求援物资运输具有显著的时效性、强制性特点，是通过行政命令的方式下达的运输任务，而且铁路运输企业无条件优先保障运输。对于铁路企业来说，针对军特专运和抢险救灾物资，需要提供专门的运输组织服务，打破先前已经制定的客货运输计划，挤占了大量铁路运力资源。按照市场供求规律，本应执行高运价，但铁路企业基于国家利益和社会责任担当，在低运价的情况下依然优先保证此类产品的运输，给铁路企业造成沉重的经营压力。因此，应将军特专运和抢险救灾物资运输界定为铁路公益性货物运输产品，对承担此类物资运输的铁路企业进行相应补贴。

2.1.2 涉农物资及其他特定物资

涉农物资及其他特定物资主要包括农药、化肥、粮食、棉花、磷矿石等。对于涉农物资及其他特定物资，在现行铁路货物运价规则中并没有明确的优惠规定，但此类涉及公共利益的货运产品，在国家价格管理部门的指导下，铁路运输企业对其实行优惠运价。如磷矿石、农药执行2号运价，粮食、化肥、豆粕等执行4号运价，价格显著低于铁路运输的其他大宗商品运价。若按铁路企业每年运输涉农物资及其他特定物资4亿吨，平均运距按1 000公里测算，铁路运输企业每年运费收入约减少300亿元。

涉农物资及特定物资运输的运价较低，在消耗同等运力资源的情况下收入较少。在市场经济条件下，铁路企业开展此项活动是非自愿的，但是为了保障国计民生、农业发展、维护公共利益的需要，铁路企业承担了本应由政府承担的职能，保障涉农及特定物资运输质量，由此减少的运输收入可看作是铁路企业承担此项物资运输而牺牲的利益。因此应将涉农物资及特定物资运输界定为铁路公益性货物运输，政府应给予适当补贴。

2.2 公益性货运亏损测算模型

公益性货运亏损测算模型为：

D货=Dj+Ds

(1)

其中：D货为铁路公益性货运亏损总额；Dj为军特专运和紧急求援运输亏损额；Ds为涉农物资及特定物资的减免建设基金运输亏损额。

由于军特专运和紧急求援运输属于政府指令性运输任务，具有突发性、临时性特征，给铁路企业造成的一种政策性亏损，为了便于测算，可以从铁路企业减收的角度来分析。一方面由于军特专运和紧急求援运输的低运费导致的减收，减收额=∑(军特专运和紧急求援运输开行列车数量Qd×运价Pd×优惠幅度Fd)；另一方面因对铁路货运正常运输秩序造成影响而带来的减收，减收额=∑(军特专运和紧急求援列车开行数量Qd×对普通货物列车的影响系数Ed)×货物列车平均每车收入Yd。由于数据可得性，本文只采用因低运费而导致的减收，以此来保守估算铁路企业军特专运和紧急求援运输亏损。涉农物资及特定物资的运输亏损Ds表示由于涉农物资的低运费导致的亏损，按照涉农物资及特定物资货运平均吨公里收入率Is与国铁货运平均成本Cs的差额计算。

Dj=∑(Qd×Pd×Fd)

(2)

Ds=∑(Is-Cs)

(3)

除此之外，铁路运输企业往往会因执行临时免费运输政策以及因优先保障安排运力造成铁路货运正常运输服务的机会损失，导致经营亏损。

3 博弈模型构建

3.1 研究问题提出

国家尚未建立铁路货运公益性运输补贴制度，对于公益性铁路货物运输亏损，铁路企业主要用经营性运输盈余补贴公益性运输亏损，属于企业内部交叉补贴。此种模式造成经济效益较差的铁路企业破罐破摔、没有压力，经营效益好的铁路企业缺乏积极性，没有动力，难以厘清铁路企业亏损的原因，到底是由于公益性运输还是自身经营不善、不够努力。相应地，国家监督部门若想获取铁路货运公益性运输的具体亏损，需要付出巨大的成本，而铁路企业比监督部门更清楚亏损的实际情况。因此，监督部门有两种策略选择：怀疑铁路企业开展检查和相信铁路企业不检查；铁路企业也有两种策略选择：实报亏损和虚报亏损。

本文应用监督博弈模型分析监督部门和铁路企业每种策略下的期望收益，基于均衡结果探索提出构建铁路公益性货运补贴机制需要注意的问题。

3.2 模型假设

第一，参与人理性假设。监督部门和铁路企业是博弈双方，都以自己的利益最大化为策略目标。

第二，完全信息假设。博弈双方具有完全信息，即监督部门和铁路企业在不同策略选择下的收益是双方共同的认知。

第三，参数假设。当铁路企业实报时，政府补贴S1；虚报时，政府补贴S2(S2>S1)。铁路公益性运输带来的总收益为B(假设无论铁路企业选择哪种策略都会按照监督部门的要求提供公益性运输服务，则收益B固定不变)。监督部门检查成本C,铁路企业虚报罚款F，这里假设F>C。监督部门检查的概率为q，不检查的概率为1-q；铁路企业实报的概率为p，虚报的概率为1-p。监督部门的期望收益为U1,铁路企业的期望收益为U2。

监督部门和铁路企业存在四种策略组合，即(检查，实报)(不检查，实报)(检查，虚报)(不检查，虚报)。双方博弈的支付收益矩阵如图1所示。

铁路企业实报虚报监督部门检查B-C-S1,S1B-C-S1+F,S1-F不检查B-S1,S1B-S2,S2

3.3 模型均衡分析

如果监督部门不检查，铁路企业的策略是虚报，相应地监督部门的策略是检查；当监督部门检查，铁路企业的策略是实报，相应地监督部门的策略是不检查，该博弈过程陷入“不检查—虚报—检查—实报”的无限循环。因此，该博弈模型不存在纯策略纳什均衡。混合策略的纳什均衡求解方程如下：

① 给定铁路企业实报的概率p，监督部门检查q=1与不检查q=0的期望收益分别为：

U1(1,p)=p(B-C-S1)+(1-p)(B-C-S1+F)

U1(0,p)=p(B-S1)+(1-p)(B-S2)

(4)

采用期望收益等值法，令U1(1,p)=U1(0,p)。

解得：p*=1-C/(S2-S1+F)

(5)

当铁路企业选择实报的概率大于p*，监督部门最优选择是不检查；当铁路企业选择实报的概率等于p*，监督部门可随机选择检查或不检查；当铁路企业选择实报的概率小于p*，监督部门最优选择是检查。

② 给定监督部门检查的概率q,铁路企业选择实报p=1与虚报p=0的期望收益分别为：

U2(q,1)=qB1+(1-q)B1

U2(q,0)=q(B1-F)+(1-q)B2

(6)

同理，令U2(q,1)=U2(q,0)。

解得：q*=(S2-S1)/(S2-S1+F)

(7)

当监督部门检查的概率小于q*，虚报是铁路企业的最优选择；当监督部门检查的概率等于q*，实报或虚报对铁路企业来说是一样的；当监督部门检查的概率大于q*；实报是铁路企业的最优选择。

由此可见，模型的均衡解是(p*，q*)，即铁路企业以p*=1-C/(S2-S1+F)的概率向监督部门实报公益性运输亏损，监督部门以q*=(S2-S1)/(S2-S1+F)的概率对铁路企业开展检查。

4 铁路公益性货运补贴机制关键问题

随着铁路企业改革发展，国家出台了一系列有关铁路公益性运输的补贴方面的政策，为构建铁路公益性货运补贴机制提供了根本遵循。探索建立铁路公益性货物运输补贴机制，既是党中央、国务院对深化铁路企业改革发展的方向性规划，也是铁路企业深化改革的客观要求，应综合考虑铁路公益性货运亏损测算、服务质量、财政能力等因素，对铁路公益性货运亏损做出规范性、制度性补贴安排。

4.1 健全亏损核算办法

首先，政府部门和铁路企业需要清晰界定公益性货运产品的范围，在具体货物运输品类上达成共识；然后，政府部门要研究建立相关铁路公益性核算办法，明确公益性货运产品的运输收入和成本构成，准确测算具体亏损情况，为政府制定亏损补贴标准提供决策依据。对于铁路企业内部来说，铁路企业需厘清市场化货运承运清算体系界面，完善铁路企业内部监督考核及激励机制。按照谁承担、谁受益的补贴原则，明确公益性货运产品的实际承担者为补贴对象，各运输企业按照各自实际所承担的公益性运输任务核算相应的补贴金额，有利于进一步发挥铁路企业的独立法人实体作用，提高企业生产经营积极性，充分发挥考核及激励机制的效能。

4.2 完善运价形成机制

现行铁路货运价格主要实行政府指导价，二十多年来，铁路货运价格的调整幅度不仅远远低于石油、钢材等主要资源价格变化，也远远低于同期国内人均GDP增长，而且与其他运输方式相比，运价偏低。完善铁路货运价格形成机制，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，合理设定铁路与其他运输方式的比价关系，构建符合市场供求规律的货运价格体系，为铁路货运公益性补贴制度的构建提供基准参照。首先，对于军特专运，针对军特专运铁路企业投入的人员和设施设备占用等成本，国家应给予适当补贴，或者适当调整计价费率和计费条件；其次，对于紧急求援物资运输，政府应对民政部门进行专项拨款，补贴承担该项运输服务的铁路企业；第三，由于涉农物资采用2号运价，低于其他大宗商品运价，建议参照大宗商品运价和铁路企业付出的成本，实现一定程度的运价上浮。

4.3 科学运用补贴模式

政府部门对社会公益性的补贴主要包括财政直接补贴和政策支持间接补贴两种方式，即明补和暗补。直接财政补贴是通过财政拨款的方式对铁路运输企业进行补贴，很多国家采用此模式解决铁路公益性货运亏损问题；政策支持是一种间接补贴模式，从税费减免优惠、广告商贸特许经营、土地综合开发等方面给予企业支持，改善铁路企业经营状况，包括政策性减支和政策性增收。本文建议政府采用直接+间接相结合的方式对公益性货运亏损进行补贴，补贴责任由中央政府和地方政府按一定比例分担，其中各省(直辖市、自治区)按照行政区域内的公益性货运产品周转量比例分别承担。

4.4 建立监督检查制度

建立财政补贴监督检查制度，可有效规制铁路企业的虚报行为，保障补贴资金的使用合理性。通过模型分析可知，如果监督部门惩罚虚报的力度越大，检查的概率越小，铁路企业实报的概率越大；如果铁路企业虚报所获补贴越多，监督部门检查成本越高，铁路企业实报概率越小。因此，可通过专业审计机构或委派专家对铁路公益性货运情况进行审查，对于虚报行为，按照合同约定及相关法律法规给予严厉惩罚；完善多层次多方面参与的社会监督检查机制，接受社会公众监督；设计铁路企业实报激励机制，褒奖铁路企业的诚信实报行为，实行考评结果与财政补贴挂钩的动态联动调整机制，规避虚报的制度环境；制定高效集约的监管方式，比如，监督部门对某一类公益性货运产品在某一线路上的亏损情况进行不定期调查，切实降低监督成本，提高监督检查效率。