准公共产品视域下农民培训管理制度创新——基于浙江农民大学的调查

李震华，顾益康，刘龙青

(1.浙江农林大学 继续教育学院，浙江 杭州 311300； 2.浙江省乡村振兴研究院，浙江 杭州 311300； 3.浙江农林大学 经济管理学院，浙江 杭州 311300)

在“乡村振兴”5大具体路径中，人才振兴占据着重要地位，而农村实用人才培养是“乡村人才振兴”工作的支撑点和着力点，为乡村振兴提供强大的人才支撑与智力保障。农民培训是国家和各级地方政府主导、财政出资，无偿为农民提供再学习、再培养的公共服务行为，既不同于学历教育培养，也不同于职业教育培训，有自己独特的属性，需要相应的教学方法和管理制度支撑。由于我国的农民培训起步较晚，相关制度建设还不完善，尤其表现在教学管理日渐弱化，教学服务单一化、程式化，与新形势、新情况和新需求不相适应，在一定程度上影响了培训质量和效果，亟需改革创新农民培训管理制度，以切实提升培训效果[1]。

本文基于准公共产品理论，深入解析浙江省级农民培训平台“浙江农民大学”近年来在农村实用人才和新型职业农民培育工作的创新与实践，实证分析浙江农民大学基于实际需求的农民培训系统组织构架及其运行机制，特别是其形成的政府主导、其他渠道共建的准公共产品供给和管理模式，并结合多元化需求表达机制、多主体监督管理机制、培训机构准入机制和绩效评价考核机制等，探讨其所具备的优势和取得的经验，进而提出对我国农民培训管理制度建设的借鉴意义。

1 文献与理论分析

职业农民培训是多数国家公共服务改革的重要内容，大多国家都通过立法明确规定了农民培训标准、内容、机制以及各主体间的利益关系等，国内外学者也对农民培训问题进行了较多研究。具体来看，主要集中在以下3个方面。一是新型职业农民培训的重要性和必要性。新型职业农民是农业现代化过程中出现的一种新职业类型，对农业现代化发展和新农村建设起重要支撑作用[2]，而加强农民培训，提高农民职业素质，是乡村振兴的关键因素[3]。二是农民培训模式及其影响因素。国外多通过政府与非政府部门合作，以立法和经费进行保障，建立多元兼营的办学管理体制[4]。国内不少地方则探索以政府工程、院校培养、远程教育等不同形式的农民培训[5]，并将其划分为政府主导型和市场导向型两种模式。三是农民培训成效和满意度评价。已有研究对全国试点调查分析，发现农民受教育水平、政府支持有效性、农民生产经营业绩对培训效果有显著的正向影响[1]，而随着以多元性、开放性、个性化精准服务为特征的农民培训2.0时代到来，农民培训绩效显著提升。

从理论上看，新型职业农民培训介于纯公共产品和私人产品之间，具有准公共产品属性[6]。按照经典的公共产品理论对公共产品属性的描述：公共产品是与私人产品相对应的，具有非竞争性和非排他性。但在多数情形下，公共产品并不同时具备或不完全具备非竞争性和非排他性[7]，为此，布朗德尔在定义公共产品时引入了“拥挤性”，界定了介于纯公共产品和私人产品之间的“准公共产品”[8]。因此，作为准公共产品的新型职业农民培训，其有效供给应由政府、市场、社会等主体协同实现。

当前农民培训领域存在的问题，如培训机构良莠不齐、监管制度不完善、培训效果不理想、农民参训意愿不强等，究其原因还在于农民培训管理制度不够完善，未能充分体现其准公共产品属性，供需不匹配。而导致这一矛盾的核心是目前的农民培训涉及多个部门和主体，其准公共产品特性为其他主体进入提供了可能，也可以增加外部需求，这就要求对农民培训的管理不能等同于一般教育管理，要打破单一权力管理局限，进行管理权力的重新配置[9]。这其中，政府要分离部分角色职能，除保留战略性、决策性职能外，其余应向间接的引导式职能转变，专业性事务让执行机构自主管理，政府主要在经费投入、政策制定、决策计划、信息服务、监督评估等方面起主导作用，并积极引导各类社会组织参与管理。

浙江农民大学紧紧抓住农民培训的准公共产品属性，通过整合大专院校、科研院所、中职学校和乡镇成校等教育培训资源，建立了全国首个省级农村实用人才和新型职业农民培训大平台，形成了以“农民大学、农民学院、农民学校、田间学校、实训基地”为主要内容的完善体系，以非竞争性和非排他性培训内容和方式满足多元需求，取得了显著的成效。

2 浙江省农民培训供需分析

2.1 对象特征

正确认识和把握农民培训对象特征是农民培训制度建设的基础。农民培训对象是一个构成相对复杂的受教育群体，个体差异大、职业类型多、专业领域广、知识水平参差不齐、整体素质偏弱。多年来，由于对象分类不细、分级不明、分层含糊，导致农民培训针对性不强、实效性不高，从而影响培训效果。

浙江省根据农业农村部《关于统筹开展新型职业农民和农村实用人才认定工作的通知》要求，结合浙江省农村实用人才工作实际，制订了浙江省农村实用人才分类参考标准。省级分类包括新型职业农民、技能带动型、社会服务型3大类，其中新型职业农民包括生产技能如种植能手、专业技能如园艺工和专业服务共35个类别；技能带动型包括能工巧匠和文体艺术共9个类别；社会服务型包括公共服务和乡贤治理共4个类别。浙江省现有统计在册农村实用人才105.6万人，其中新型职业农民64.7万人，统一纳入全省人力资源开发和人才队伍建设范畴。并根据经营规模、经营主体评级、雇工人数、带动人数等指标分成初、中、高3个层级，其中高级9.8万人、中级30.7万人、初级65.1万人，并建立了三个层级的档案及其数据库，实施动态管理，分类培养，为农村实用人才队伍建设、管理和培养奠定了坚实的工作基础。

2004年起，浙江省先后实施“千万农村劳动力素质培训工程”和“千万农民素质提升工程”，累计投入30多亿元，培训农民1 502万人次，受训农民实现就业转移470多万，培养农村实用人才122.9万人次。本文通过对浙江农民大学近五年来累计17 100余人次受训对象调查发现，其所从事的行业类型主要有农业种植业、养殖业和农产品加工及销售等，约占61.3%，另外还有休闲旅游业、家政服务业和乡村建设管理服务等。从职业类型看，主要包括生产型、经营型、管理型、服务型和技能型五大类，其中生产型和经营型比例最高，约占65%。从专业角度看，几乎涵盖种植、养殖行业所有岗位类别。近年来这些对象的学历层次和受教育程度均有显著提升，年龄梯度差距明显缩小、结构进一步优化，大部分学员思想活跃、思维敏捷、见多识广，创新意识、市场意识、科技意识显著增强，有较好的职业素养和创新创业能力。总之，浙江省农民培训对象职业分工、专业分化、行业细化的特征日益明显，对象群体构成日益复杂。

2.2 需求分析

农民培训需求分析是管理体系建设的工作基础，要在广泛而深入的调查研究基础上，及时了解和掌握农业生产和农村建设实际需要，准确把握农民培训对象实际需求，建立不同区域、不同对象、不同发展阶段农民培训工作基础档案。

本研究以浙江农民大学2018—2019年度5 635人次各层级农民为调查对象，设计了学习动机、学习目的、学习内容、学习形式、教学服务、意思表达这6个方面的需求，按行业、职业、专业、班次等各类农民培训班随机抽样调查，相关数据统计结果如表1所示。

表1 浙江省农民培训需求调查表

由表1可见，学习动机4项内容所占比例基本接近，说明动机具有多样性和不确定性；在学习目的上，前三项基本持平，且均有较大需要，惟独“拿文凭”最少，说明学员对通过培训拿不拿学习证明不太关心，也表明学员渴求的是真才实学和见多识广；在学习内容上，“实践能力”需求最大，与其他三项差异较大，说明学员对实践知识学习、实操能力培养十分注重，而对理论知识学习兴趣不高；在学习形式上，“案例教学”最受欢迎、“小组讨论”“参观交流”也很需要。反之，“课堂教学”得分最低，说明学员对实践知识的需求显著；在教学服务需求上，最关心“教学活动内容”，说明学员期待内容丰富、信息量大、形式多样和趣味性足的活动内容和项目，而对“教学管理秩序”“后勤服务”不太在意，对住宿条件、膳食安排等要求不高，但对教辅材料需求较大；在意思表达上，学员最希望报名时表达自己的真实想法，也就是希望按照自己的需求安排培训内容和形式等，排在第二的是“随时收集”，也就是对培训需求的收集不限于培训实施的过程，也可以随机收集，广泛征求意见。

以上分析可知，农民培训不仅对象构成复杂，学习需求与学历教育、职业教育乃至单一工种职业技能培训均有显著差异，特别是受训农民的意思表达渠道要健全畅通，才能真正了解需求。因此，新形势下以需求为导向，加强农民培训制度改革与创新已刻不容缓。

2.3 供给分析

由于准公共产品往往是强制性消费，而强制性消费往往不能满足消费者的真实需求，存在一定的偏差，农民培训也一样：首先，农民培训的内容和形式等基本是由培训机构自行决定，受训农民在培训前和培训过程中只能接受既定的安排，仅在培训结束后有一个意见反馈，作为培训机构以后做培训计划的决策依据；其次，在农民培训招生过程中，少数培训机构对招生生源把关不严，导致少数农民重复培训，同时又有少数有培训意愿也符合规定的农民由于不能及时了解相关信息等原因而得不到培训机会；再次，不同的培训机构和培训主题都可能邀请同样的培训师讲授同样的内容，导致部分农民受训内容重复，达不到预期效果；第三，缺乏相应的监督机制，特别是对社会培训机构的监督和考核，目前尚未有健全的机制建设，导致部分培训机构运作规范性不高；最后，农民的决策权、选择权和意见表达权有限，农民的呼吁和退出等意思表达渠道也十分有限。造成农民培训的供需不匹配，农民培训满意度较低、培训意愿不强烈等。

因此，需要各层次决策及执行主体一方面要构建农民意思表达渠道，解决培训过程中和培训前后的农民监督和意见反馈，充分了解培训对象的需求；另一方面建立有效管理制度，让农民一定程度上自主选择消费以真正满足其需求，保证农民权益的实现。

3 浙江省农民培训系统组织构架及其运行机制

3.1 组织构架

农民培训工作体系是农民培训事业的基石，建立健全农民培训工作体系是制度建设的重要内容。长期以来，农民培训工作体系建设相对滞后，各级行政主管部门条块分割、各自为战现象仍然存在。涉农高校、科研单位和社会力量等参与或承担农民培训的机构单打独斗，力量分散，资源利用不充分，服务水平参差不齐，甚至学员多头参训、重复培训时有发生，一定程度上影响了农民培训工作质量，同时造成了资源浪费。

由于准公共产品供给的高度国有化和内生规制问题，为提升农民培训效果应打破政府垄断，改内生规制为外生规制，进行激励性规制改革。在决策与运营有效分离前提下，改革农民培训准入制度。政府主要负责决策和监管等事务，而运营环节应引进其他主体参与，且所有主体要一视同仁、平等竞争、消除国有主体垄断行为。变国家直接供给的“政府—政府”模式为市场主体平等竞争的“政府—市场”模式。

浙江省率先在国内创办了省级农民培训平台浙江农民大学(该平台是浙江省委省政府设立的农民教育培训平台，省农业农村厅(原省农办)协调相关涉农部门，联合多所涉农高校和科研单位，组织、承担农民培训任务，开发乡村人力资源，培育高层次、高素质农村实用人才和新型职业农民)。同时，组建了11所市级农民学院、94所县级农民学校，形成了全省“三位一体”的农民培训体系结构，并对应高中低3个层级的农村实用人才培养，各有所长、分工合作，为加快农民培训教育资源共建共享，系统、高效推进浙江省农村实用人才培养工作夯实了基础。

3.2 运行机制

浙江省在农民培训方面创建了全新的工作体制机制，首先由浙江省农业农村厅代表政府行使农民培训工作的统一协调和归口管理权力，各同级主管部门如农林牧水渔等配合安排。也就是农民培训的决策工作如培训类别、培训规模、培训计划等由省农业农村厅牵头、各相关部门配合作出并形成草案下发，再由下往上反馈信息修订完善；其次，农民大学、农民学院、农民学校三级系统是各级农业农村局的派出机构，在培训制度建设、平台建设、资源整合等方面，由各级农业农村(厅)局统一建设、运行和管理；再次，在培训过程管理方面，由各培训实施机构自行管理为主、农民大学督查为辅的方式；最后，在需求表达及意见反馈方面，由各培训实施机构组织调查学员意见为主，学员向农民大学甚至农业农村(厅)局直接反映为辅的方式，农民大学和农业农村(厅)局也会抽查接受过培训的学员，丰富其意见表达方式。总体组织构架及运行如图1所示。

图1 浙江省农民培训组织构架及系统运行图Fig.1 Organization structure and system operation chart of farmer training in Zhejiang Province

4 浙江省农民培训管理制度规范

4.1 决策与计划

目前，在农民培训计划管理工作上，主要存在对象选拔随意性大、精准度不高，培训教学计划粗略、笼统，专业性、针对性不强，从而影响培训质量与效果。农民培训职能部门和相关行业主管部门均不属于专业教育服务机关和单位，管理人员缺乏相应的职业素质和能力，同时部门之间协作机制不完善，信息沟通、联系制度不健全。这是农民培训计划管理薄弱的主要原因，也是农民培训管理制度建设亟待改进和完善的地方。

准公共产品由政府主导、其他渠道参与的供给模式，所以在决策与计划环节需要主体多样化和制度公平化。即允许非政府主体参与到决策与计划环节，并使各主体公平、有效参与其中，打破公权力垄断，发挥非政府主体作用。决策与计划环节要体现一定的竞争性，同时将决策计划监督权与生产经营权相分离。

浙江省每年4—8月，由省农业农村厅牵头协调省级有关部门编制下一年度培训计划。首先由省级有关部门提出下一年度培训对象、人数和培训需求，编制省级项目培训计划，填报《项目计划审批表》；其次省农业农村厅汇总审核后，交浙江农民大学进行项目课程设计；再次浙江农民大学教学管理中心依据《项目计划审批表》组织年度项目课程设计，由各校区编制《项目课程设计备案表》；最后报省财政批复预算，于每年12月由省农业农村厅发文，下达下一年度的省级项目培训计划。市县各级农民培训计划编制过程也类似省级计划，该决策流程发挥了资源整合优势，强化了专业力量配备，满足了生产实际需求，有效保证了培训计划的科学性、针对性和实效性。

4.2 运营与监督

加强过程管理是提高农民培训工作质量的重要保障，也是其管理制度建设的重中之重。但由于培训过程规范性不够、制度建设和执行不力、各类农民培训实施主体“效益优先”诉求未有根本转变导致培训时间普遍短促，以人力物力为基础的过程管理就显得乏善可陈，培训内容的丰富性、活动的多样性、后勤服务的品质化，以及师资质量的高水平等都受到影响。

浙江农民大学在农民培训过程管理中实现制度化、精细化，体现在以下6个环节：一是改变现阶段农民培训大规模“满堂灌”的教学方式，尝试小班化，强化培训对象分班制度，每个班原则上不超过60人，尽量满足个性化需求；二是教学设计方面，课堂教学和实践教学、理论知识和实践技能、技术信息和综合资讯等结合，体现结构合理性和内容丰富性[10]；三是师资质量方面，选取具有扎实的理论功底、丰富的实践经验、良好的职业品格以及较高的传授技艺的讲师；四是教学规范方面，建立健全教学管理服务体系和工作程序，加强教学配套服务、加强教学过程管控，建立教学辅导员带班制度等；五是结业考核，加强农民培训结业考核制度，如用撰写和提交市场调研报告、项目规划、农业创意等方式完成结业设计；六是档案资料，落实农民培训档案管理制度，建立资料齐全、内容完整的培训工作台账。

浙江农民大学以上制度落实以学员评价和督导检查相结合进行，在省级农民培训的督导工作中，督导由农民大学在专家库里抽取，对省级教学单位实施全面督查，督查内容主要有组织管理、教学秩序、教学内容、教学效果、资料完整性、后勤保障等，督查方式以现场抽查为主，辅之以后续电话跟踪采访，督查结果作为对教学实施单位评估依据之一，为保证较高培训质量和维护良好教学秩序发挥了重要作用，并产生积极反响。

4.3 跟踪与服务

跟踪培养既是农民培训服务功能的拓展和延伸，也是农民培训服务模式的完善与深化。积极探索农民培训跟踪培养服务制度和实践，发挥高校和科研单位的科技和人才资源优势，建立多元化服务途径和长效化服务机制，将农民培训与高校和科研单位的科技推广服务有机联系起来，成为社会服务的有效载体，完善和深化农民培训功能。但一直以来，各地对农民培训跟踪培养服务未有足够认识和重视，服务意识不强，组织化程度低，随意性较大，尚未建立有效的服务管理机制，科技教育资源力量未能得到有效发挥。

浙江农民大学在承担全省高级农村实用人才和新型职业农民培训的同时，整合平台内相关资源和力量，积极尝试、大胆探索农民培训后续跟踪培养服务制度，并采取以下形式落实：一是充分利用网络和信息化服务手段，加强农民培训信息平台建设，搭建多种途径和方式的学习交流渠道，实现个性化辅导式跟踪服务如项目申报、团队建设、产业对接、市场推广、品牌建设等；二是积极探索农民培训“导师制、师徒式”模式，类同研究生培养，也类似传统意义上的师傅带徒弟方式，把农民学员托付给专家和科技人员，并建立师徒之间长效服务机制，如云和师傅与浙江农林大学有关专家通过农民大学平台组织结对子，形成师徒关系，点对点解决云和师傅经营过程中的技术和管理问题；三是通过培训过程建立起的师生间联系并产生合作的跟踪服务，如部分校区组织对优秀学员的持续跟踪辅导，形成典型案例等多种方式和途径开展农民培训跟踪培养服务，取得显著成效。

4.4 考核与评价

农民培训质量考核与评价是制度建设的焦点和难点。长期以来，在农民培训过程中，参训学员资格和条件宽松，参训期间课程不考试，结业考评不设硬性条件，培训项目完成后的质量考核评价困难。一般情况下，项目主管单位和部门主要依据学员信息反馈和总结档案材料进行考核与评价，缺乏完整性、缺少说服力，亟待加强农民培训质量考核与评价机制与手段创新。

浙江农民大学提出并构建了农民培训工作考核评价指标体系。按“教学基础工作”和“教学管理服务”两个一级指标设计，“教学基础工作”主要为各级政府主管农民培训工作的职能部门设立，由“对象管理”“工作体系建设”“教学内容建设”3个二级指标和11个三级指标构成；“教学管理服务”主要针对农民培训计划项目具体承担单位或机构设立，由“教学过程管理”“教学方式方法”“教学服务途径”3个二级指标和13个三级指标构成，其中教学过程管理的考评指标最多，也是农民培训管理服务的重心(具体考核指标体系可参阅浙江农民大学网站)。并对省级农民培训项目采用第三方机构监理的做法进行培训质量考核与评价，如委托会计师事务所对浙江省农民培训项目资金使用情况、项目绩效情况进行第三方评价。一定程度上为农民培训制度建设进行了有益的探索，产生了良好效果。

5 小结

本文基于准公共产品理论，以浙江省级农民培训平台——浙江农民大学为例，实证展现了现阶段浙江省农民培训对象新特征和新需求，介绍了浙江省农民培训系统组织构架及其运行机制，分析了浙江省农民培训制度建设重点内容，其形成的政府主导、其他渠道共建的准公共产品供给和管理模式以及多元化需求表达机制、多主体监督管理机制、严格的培训机构准入机制和合理的绩效评价考核机制等，值得其他地区农民培训借鉴经验。当然，浙江省在受训农民意思表达渠道建设方面尚未能有效满足需求，需要进一步创新实践。

参考文献(References)：

[1] 李伟，杨仕元，蓝定香.新型职业农民培训的供求差异及对培训效果的影响[J].农村经济，2020(2): 138-144.

LI W，YANG S Y，LAN D X.Thedifference between supply and demand of new vocational farmer training and its influence on training effect[J].RuralEconomy，2020(2): 138-144.(in Chinese)

[2] 崔红志.新型职业农民培育的现状与思考[J].农村经济，2017(9):1-7.

[3] 张燕，卢东宁. 乡村振兴视域下新型职业农民培育方向与路径研究[J]. 农业现代化研究，2018，39(4): 584-590.

ZHANG Y，LU D N. The direction and path of cultivating new-type professional farmers in rural revitalization[J].ResearchofAgriculturalModernization，2018，39(4): 584-590.(in Chinese with English abstract)

[4] 赵恒.新型职业农民培训的国际比较及经验借鉴[J].继续教育研究，2016(8): 30-35.

ZHAO H.Internationalcomparison and experience reference of new vocational farmer training[J].ContinueEducationResearch，2016(8): 30-35.(in Chinese)

[5] 吕莉敏，马建富.农业现代化背景下新型职业农民培训的问题及策略研究[J].中国职业教育，2015(12): 44-48.

LYU L M，MA J F.Research on the problems and Strategies of new vocational farmer training under the background of agricultural modernization[J].ChineseVocationalandTechnicalEducation，2015(12): 44-48.(in Chinese)

[6] 张益丰，刘东.农村微观组织架构跃迁与准公共产品供给模式创新：基于山东农村综合性合作社发展经验的实证分析[J].中国农村观察，2011(4):55-64.

ZHANG Y F，LIU D.Transition of rural micro organization structure and innovation of quasi public goods supply mode: empirical analysis based on the development experience of rural comprehensive cooperatives in Shandong Province[J].ChinaRuralobservation，2011(4):55-64.(in Chinese)

（二）人民群众对音乐的欣赏需求差异性较大。我国地域广袤，人口众多，特别是在基层，人民群众在民族文化、传统风俗、地域特征、知识水平和艺术认知等各方面，存在着较大的差异性。而群文音乐面向的就是大众，需要具备普及性和易传播性，但在现实中，一个群文音乐作品在不同的群体中，受到的评价也是千差万别，甚至出现完全相反的评价，正所谓众口难调，这给群文音乐创作带来了极大的难度，也影响着创作者的信心和积极性。

[7] 郑家昊，李庚.准公共产品负外部性有效治理的政府责任及工具创新：以共享单车为例[J].天津行政学院学报，2018，20(2):3-10.

ZHENG J H，LI G. The government responsibility and tools innovation for the effective governance of the negative externalities of quasrpublic goods: taking the shared bicycle as an example[J].JournalofTianjinAdministrationInstitute，2018，20(2):3-10.(in Chinese with English abstract)

[8] BLUNDELL R.Consumer behaviour: theory and empiricalevidence[M]. London: Economic Journal，1990.

[9] 陈建录，李文锦.农民培训治理:政府、培训机构和社会间关系的重构[J].教育理论与实践，2013，25(33):25-28.

CHEN J L，LI W J.Farmer Training governance: reconstruction of the relationship among government，training institutions and society[J].TheoryandPracticeofEducation，2013，25(33):25-28. (in Chinese with English abstract)

[10] 李震华，叶斌，张国庆.农民培训实践教学模式探索—基于浙江农民大学的数据[J].中国农业教育，2017(3):43-46.

LI Z H，YE B，ZHANG G Q. Probing the practice teaching mode of farmers training: based on the data from Zhejiang FarmersUniversity[J].ChinaAgriculturalEducation，2017(3): 43-46.(in Chinese with English abstract)