论对行政裁量的司法监督

摘要：法治并不排斥行政裁量，但排斥恣意、专横的裁量。具有公正性、权威性和救济性等多重属性的司法监督，是行政裁量最有力的外部监督模式。对行政裁量实施司法监督的过程中，存在司法责任制曲解、指导性案例空悬、行政权力干扰等问题。应从保障司法责任制度科学落实、推动案例指导制度纵深发展、加强司法独立体制建设、把握司法监督裁量限度等方面健全和完善对行政裁量的司法监督。

关键词：行政裁量;司法监督;监督原则

中图分类号：D912.1    文獻标识码：A文章编号：2095-6916（2021）03-0070-03

行政裁量，即法律赋予行政机关在处理同一事实要件时，可以根据案件具体情况决定是否对行政相对人采取某一特定法律措施，抑或是决定采取何种程度的法律措施的权力。行政裁量是行政权的核心，行使行政权必须接受相应监督。司法监督是维护公平正义的最后一道防线，对行政裁量实施司法监督无疑是解决裁量行为相关纠纷的有效手段。

一、行政裁量司法监督的界定

行政裁量司法监督，即法院基于行政相对人的诉讼请求，对行政相对人认为行政机关作出侵害其合法权益的行政裁量行为进行审查，并依法作出裁判。换言之，行政裁量司法监督是法院运用审判权对案涉行政裁量行为进行监督的过程。这里的前提条件是，行政相对人认为行政机关采取了侵害其合法权益的行政裁量行为，并依照《行政诉讼法》相关规定向有管辖权的法院提起诉讼。如果不是基于行政相对人的诉请，根据“不告不理”原则，法院无法在诉讼程序之外对行政裁量实施司法监督。

当今社会，大多国家都对行政裁量实施司法审查有着明确规定。如美国《联邦行政程序法》规定，任何人认为行政机关的行为对其造成了不法侵害或者产生某一法律意义上的不利影响时，都有权请求法院对该行政行为进行司法审查。日本《行政案件诉讼法》规定，法院认为行政机关作出涉案处分或裁决是超越裁量权范围或者滥用裁量权的，可以判决行政机关不得作出该处分或裁决。我国《行政诉讼法》及司法解释规定，法院有权判决撤销或部分撤销具有特定情形的行政行为，并可以判决行政机关重新作出行政行为。

二、对行政裁量实施司法监督的价值探究

行政裁量的正确行使是依法行政的内在要求，有权必有责，用权受监督，对行政裁量实施司法监督有助于推进法治国家、法治政府、法治社会的一体建设。

（一）自身价值

在我国，司法权与行政权均来源于立法权，彼此相互独立。对行政裁量实施司法监督的价值体现在：第一，消除行政机关在日常行政管理过程中“高高在上”的地位。在行政诉讼程序中，行政相对人与行政机关系原被告，享有平等的诉讼地位、相同的诉讼权利。为了充分保护行政相对人的合法权益，行政诉讼将举证责任分配给行政机关，而非适用“谁主张谁举证”的举证责任分配原则，从而大大降低行政机关在行政法律关系中的优势地位。第二，敦促行政机关严格执法，规范行政权行使。行政机关负责人出庭应诉制度化解了行政审判难的问题，通过行政机关负责人出庭应诉，深入掌握被诉行政机关在行政管理中的具体行政执法信息，使得行政机关负责人强化法律思维，规范行政机关的行为，进而减少因裁量不当产生的争议和纠纷。第三，司法监督程序相对完备。法院与行政机关不存在层级隶属关系，具有居中、公正的天然属性。且法院具有一套完整的诉讼程序，足以对涉案行政裁量行为作出判断，假使司法裁判有误，也可以通过审判监督程序予以纠正，以确保司法监督的有效性。第四，司法裁判具有强制执行力。司法判决生效后，无论是行政机关还是行政相对人都需要履行生效裁判文书确定的权利义务，一方当事人拒不履行的，另一方当事人向法院申请强制执行，必要时还会采取相应的强制措施，促使司法监督的结果得以实现。

（二）比较价值

法律只会对制定当下以及之前存在的问题进行回应和规制，但由于社会发展日新月异，行政环境复杂多变，立法无法预见所有的情况，更不能对某一问题作出“一刀切”的规定。目前我国尚未制定系统完善的行政法典，加之行政领域的法律法规众多，相关文件更是不尽相同，缺乏体系性和统一性，导致行政机关在适用相关规定时难以把握。为了维护法律的稳定和连续，多数情况下由相关主管部门出台具有针对性的规范性文件，一则能够相对及时解决问题、适应新需要，二则为相关法律的后期修改先行试水。一般情况下，当某一领域存在的问题累积到一定程度，或是现有法律无法应对灵活多样的纠纷时，该领域的法律会进行一次重大修缮。纵使法律修改历时良久、程序复杂，基于其自身属性，新法出台的当时就已经存在某种程度的滞后。这就是为何法律会赋予行政机关一定的裁量空间，其本质是为了行政机关能够应对变化，个案衡量，更好地实现立法目的，提高行政管理效率。与司法监督的事后性相比，立法只能看作是事前监督，不可避免地会给行政裁量留下缺口。

行政监督是行政机关系统内部的监督纠错机制。常见的行政监督方式是行政复议，即行政相对人不服行政机关作出的行政行为，要求上级行政机关对该行政行为进行复核。行政复议的本质是行政机关自我调节的过程，复议机关通过行政复议程序对行政裁量行为是否合法和适当进行认定，同时对下级行政机关行政裁量权的行使进行监督。虽说大多数人认为行政复议可以起到“准司法”的效用，但任何人都不能作自己案件的法官，行政复议也无法摆脱上下级行政机关固有的隶属关系，行政相对人选择向上级行政机关申请行政复议，往往不是相信复议结果一定会有所改变，而是秉持着用尽一切救济手段的原则。倘若复议改变，复议结果符合行政相对人预期，则纠纷解决;倘若复议维持，行政相对人大可以提起行政诉讼，将两机关一同诉至法院。在实践中，行政相对人大都把行政复议当作诉讼的前置程序，即使行政复议具有解决争议的愿景和目的，也未能发挥其应有的功效。

三、对行政裁量实施司法监督存在的问题

（一）司法责任制的曲解束缚了司法监督的主观能动性

“让审理者裁判，由裁判者负责”，目的是规范行政权行使，提高案件审判质量。但在司法责任制落实的过程中，地方法院更多的将二审、再审的发回重审、改判等当作法官审判不力的一种责任，与其绩效考核相挂钩。法官并非圣贤，法袍之下是其独有的价值判断和情感偏好，而案件的公正审判正需要法官运用其法律智慧，清晰认定案件事实，灵活适用法律规范。与其他案件不同，行政裁量属于某种程度上的法律空缺，多数情况下没有相应的法律可以让法官准确判断适用，这就需要法官进行自由心证。因法官之间的业务水平、法律认识存在一定差异，导致行政裁量案件的审判更容易出现偏颇，但这种偏颇并不是所谓的审判错误。可下级法院在落实司法责任制时往往过分夸大审判责任趋于教条，致使法官在审理本就不易把握的行政裁量案件时，更会畏手畏脚，不自觉地想要降低被改判的风险，自然也就不愿对行政裁量案件作出具有个人审判特色的裁判，这就影响了法官审查行政裁量案件的主观能动性，抹煞了行政裁量的独特性。

（二）指导性案例的空悬限缩了司法监督的参照可行性

2010年，最高人民法院出台了《关于案例指导工作的规定》，要求各级人民法院在审判类似案件时应当参照指导性案例。自2011年至今，最高人民法院陆续公布25批合计143件指导性案例，其中行政指导性案例26件（包括行政处罚类6件，行政确认类4件，行政许可类3件，行政批准类2件，行政协议类1件，行政征收类1件，行政登记类1件，信息公开类2件，行政处理类1件，行政赔偿类1件公益诉讼类2件，知识产权行政诉讼类2件），涉及行政裁量的裁判要旨寥寥无几。质言之，在对行政裁量实施司法监督的过程中，指导性案例的参照价值并无用武之地。与之相反，在最高人民法院的公报案例、最高人民法院行政审判庭编制的行政审判指导案例中，却有不少审查行政裁量的案件，极具参考价值。遗憾的是，最高人民法院早已在（2014）民申字第441号裁定书中明确，非根据《关于案例指导工作的规定》发布的指导性案例，不应作为案件审判参照依据。

（三）行政权力的干扰削弱了司法监督的结果有效性

我国的审判体制与行政机关有着盘根错节、难以厘清的胶着关系。虽然近年来行政诉讼案件数量有所提升，公众不再把民告官当作天方夜谭，但在很多人潜意识里还是认为法院会偏袒行政机关。何况，行政审判庭成员相对固定，法院管辖内的行政机关也相对固定，正所谓铁打的法官和行政机关，流水的行政相对人。行政机关应诉人员与法官之间不经意流露出的熟稔，都会使行政相对人对裁判结果产生疑虑。而且，在法院以超越职权、滥用职权、明显不当为由对行政机关的行政裁量作出判决时，常常会遭到行政机关的不满和反对，甚至在作出不利裁判前，有的行政机关就已经以“打招呼”“通气”的方式向法官乃至法院施压。需要承认的是，法官不可能脱离社会环境而独立存在，也会为工作、家庭、生活所累，尤其在审判活动中，法官除了要对案件进行裁判外，还会考虑本案是否涉及敏感问题，是否容易造成群体性事件，是否会引起舆论热议等看似与案件不相关却又会影响裁判结果的因素。正是因为行政权还在似有若无地干扰法院独立审判，客观上阻碍着司法对行政裁量的有效监督。

四、对行政裁量实施司法监督的完善路径

（一）保障司法责任制度科学落实

在审判过程中，法官应运用其专业知识并结合个人智慧和司法经验，依照法定程序，对涉案证据进行甄别，对涉案法律及适用进行解释、明确和细化，反复衡量斟酌，尽最大可能作出完美判决。从社会公众角度来看，司法是维护公民合法权益的最终途径，公众对裁判结果抱有极大的热忱和期盼，而法官代表国家行使审判权，理应对案件质量终身负责;从司法系统角度来看，法官审判案件是在牢牢遵守法官职业道德和纪律的基础上，“以事实为依据，以法律为准绳”，理应对案件结果无愧于心。考虑到法官审理案件受证据材料、庭审效果、审理期限、现有法律、主观认识等因素的影响，需要结合审判当时的具体情况综合分析，不能片面地将上级法院对原审判决的否定当作法官的工作错误。在落实司法责任制度，对法官审判权行使监督时，应当坚持主观过错与客观行为相结合，不过分扩大“错案”的外延，切实有效地进行审判管理。科学落实司法责任制度有助于激发审判人员的工作热情，端正审判人员的学习态度，提升案件审理的裁判质量。

（二）推动案例指导制度纵深发展

案例指导制度设立的初衷是希望法官在参照审判的同时，学习指导性案例的裁判技巧和规则，领会其蕴含的司法理念和精神。但由于各地区经济文化差异悬殊，行政法规数量庞杂，执法人员水平不等，行政行为极具个案性，导致审判人员面临着明明有指导性案例却无从参照的局面。笔者认为，可以在省一级设立案例指导工作办公室，遴选与指导性案例裁判要旨相一致的本地区疑难、频发、重点问题的典型性案例，并依照案由分门别类，经最高人民法院案例指导工作办公室审查后，由各省区高级人民法院统一发布，该地区下级人民法院在审判相似或相同案件时应当参考。这样一来，既能使法官在审理过程中准确把握指导性案例的裁量尺度和裁量标准，也能使指导性案例的参照具有针对性，结合各地区的不同之处，因地制宜地发挥功效。除此之外，还应当提高最高人民法院公报案例、最高人民法院行政审判庭编制的行政审判指导案例的选拔门槛，赋予省区指导性案例同样的参考地位，使得法官在审查案件时更能得心应手，以实现裁判尺度的统一和司法个案的公正。

（三）加强司法独立体制建设

行政裁量应当接受司法的监督。裁量中存在的恣意、滥用等情形以及其可能带来的行政权失控危险，为司法介入提供了充足的必要性，而行之有效的司法监督有赖于审判权力运行机制独立。首先，将法院的机构设置、岗位编制、财政经费等单独列支，由中央统一管理，减少地方政府对法院系统的影响。其次，在工资、晋升、退休等方面给予法官更高的待遇，切实保障法官及其家庭的人身、财产安全，减少法官对个人、家庭、生活、前途等因素的忧虑。最后，加强法院系统内部职业道德、法律信仰塑造，使系统上下铁板一块，减少司法腐败现象的发生。

（四）把握司法监督裁量的限度

尽管行政机关作出的行政裁量行为通常不会超出一般理性人的认识能力和判断能力，但这绝不意味着司法判断对其盲目认可。有效的司法监督需要考察行政机关是否考虑了所有规范上、技术上的合理因素;行政机关是否对某一領域的管理行为进行专门性、科学性论证;行政行为的作出是否经过了必要的法定程序;行政行为是否符合相关法律的立法精神和行业准则的价值导向等方面，对行政裁量作出独立的司法判断。当然，司法不能完全取代行政裁量。这是因为行政机关对行政工作的程序、内容、规定更为熟悉，行政执法人员具备专门知识、技术特长和工作经验，在行政管理过程中已经经过充分的调查、论证，能够结合情势、政策对行政管理中遇到的问题作出较为准确的判断。尤其是在审理行政机关采取存在较大裁量余地、具有较多政策因素的行政行为时，由于缺乏可以直接适用或参照的法律规范，人民法院很难直接作出裁判。由此可见，司法既要尊重行政机关的裁量判断，也要把握司法尊重的限度，一方面，要防止司法权过度干预行政权行使，导致行政裁量僵化;另一方面，要防止以“专业性”之名的监督逃逸，导致司法对行政裁量的过度尊重。

参考文献：

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[2]汪厚东.日本行政裁量的裁判治理研究及其启示[J].江汉学术，2017（9）.

[3]周佑勇.行政法基本原则研究[M].第二版.北京：法律出版社，2019.

作者简介：黄安怡（1994—），女，汉族，江苏徐州人，单位为江苏师范大学法学院，研究方向为宪法与行政法学。

（责任编辑：朱希良）

基金项目：本文系江苏师范大学2019年度研究生科研与实践创新计划校级项目“行政自由裁量权司法监督模式构建研究”（编号：2019XKT118）的有关成果