历史建筑保护利用的共建共治共享机制研究——以杭州为例

■楼 舒 LOU Shu

打造全民“共建共治共享”的新时代社会治理格局，是党的十九大报告中着重提出的创新社会治理体制要求[1]，其丰富的内涵对杭州历史建筑保护和管理机制建设中起到了决定性的指导作用。2017 年底,住建部提出“要逐步形成部门协同、公众参与、法制保障的历史建筑保护利用机制，形成共享、共管、共建的良好格局”，以及“破解政府单一资金投入的资金模式，鼓励多元投资主体、社会力量和居民参与历史建筑保护投入和经营，形成风险共担、利益共享的投资机制”[2]。在此意见的指导下，杭州市通过拓展多元筹资渠道、完善活化利用政策、广泛凝聚社会共识等共建、共治、共享策略，推动杭州市历史建筑的保护利用工作，并取得了一定实效。

1 历史建筑保护建立“三共”机制的必要性

近年来，国家对历史建筑保护利用的重视程度不断提高。2016 年，住建部印发《历史文化街区划定和历史建筑确定工作方案》，提出用5 年左右时间完成所有城市历史文化街区和历史建筑确定工作[3]，得到了各地方的积极响应。截止到2020 年7 月底，杭州市共公布历史建筑1643 处，比2015 年增加了近5 倍。分布范围也从老城区扩大到覆盖富阳、临安、建德、桐庐、淳安等的所有区、县（市），历史建筑的保护框架初步搭建完成。

与文物建筑不同，历史建筑的维护和修缮在大多数情况下须由其所有权人或实际使用人承担。《杭州市历史文化街区和历史建筑保护条例》明确规定：“历史建筑中非国有建筑的所有权人和国有建筑的使用人为保护责任人，负责建筑的维护和修缮，并承担相应的修缮费用”[4]。然而，杭州市历史建筑资源集中于老城区，大部分居民的经济条件难以承担此项成本，地方政府的管理和财政能力在短时间内也难以应付陡然增加的历史建筑保护权责。一些历史建筑保存质量不佳，甚至处于濒危状态。

十九大“共建共治共享”社会治理理念和机制的提出，为管理部门解决杭州历史建筑保护中长期存在的建设资金紧张、管理人员不足、建筑状况堪忧等难题打开了思路，杭州市也进行了一系列治理理念和策略的转变和探索。

2 杭州历史建筑保护的3 类实践

杭州市自2005 年以来，积极践行“共建共治共享”理念，鼓励多元投资，发动社会广泛参与，逐渐形成了社会众筹、企业主导、政府主导等3 类历史建筑保护利用方式。

2.1 社会众筹的公益性改造

社会众筹是指在政府政策的指引和推动下，社会各方共同筹资开发历史建筑、分享收益的历史建筑保护利用方式。

杭州市萧山区河上镇凤凰坞村抗战纪念馆，是历史建筑在社会众筹模式下成功实践的典型案例（图1）。该建筑原为私人住宅，始建于清末，主体结构保存完整，白墙黛瓦、雕梁画栋；抗战时期曾作为萧山县政府旧址。区镇两级政府和志愿者协助凤凰坞村深入挖掘光荣抗战历史，尝试将此建筑打造成凤凰坞村的标志性景点，推动该村文化旅游业的发展。但凤凰坞村为欠发达村，财政资金紧张，无法支撑历史建筑改造的成本。萧山区政府利用杭州市历史建筑的信息发布和传播渠道，动员社会力量开展募捐活动，不仅筹集到100 多万元资金，还从海内外收集大量抗战资料和物品。凤凰坞村利用“众筹”得来的经费物资开办了“萧山抗战纪念馆”和“中美合作抗战纪念馆”，年接待各地参观者十余万人，带动了凤凰坞村“美丽乡村”建设和乡村旅游发展。近年来，村民将旧居改造成咖啡馆，遗留的弹孔墙设计成景观小品，逐渐形成了以抗战纪念馆为中心的红色旅游产业。凤凰坞村也因为抗战文化而远近闻名，得到中央及省市媒体接连报道，走上了一条文化振兴带动乡村振兴的道路。在这个案例中，政府推动社会力量筹集资金用于历史建筑保护利用，激发历史建筑在活化利用中的文化旅游产业潜力，收获了良好的社会效益。

图1 河上镇凤凰坞村抗战纪念馆修缮前后

2.2 企业主导的经营性改造

企业主导是指由国有或私营企业出资，并主导历史建筑修缮改造和经营的方式。政府收回历史建筑产权后，可通过转让产权、开发权、使用权等方式，利用税收、补贴等扶持政策引入企业进行修缮和利用。对于私有产权性质的历史建筑，企业可通过买卖、租赁等方式获得使用权。在杭州，企业通常会将历史建筑改造成为酒店、餐厅、商店、书店，在取得经济效益的同时，提升城市整体空间品质。

杭州西湖湖边邨历史建筑群，是企业主导改造开发、提升城市整体空间品质的典型案例。湖边邨历史建筑群由4幢青砖黛瓦的里弄式建筑组成，为民国浙皖公路总督张义纯所建。解放后，房屋产权收归国有，成为大杂院；后居民陆续外迁，仅余4 户留居。2010 年，外迁腾空后的房屋被某酒店运营企业整体租赁，并启动保护修缮改造工程，在保持原有结构、建筑形制、建筑材料、工艺及功能的原则下，对湖边邨建筑群开展了墙体防潮、外墙修补、内墙加固、白蚁防治等技术处理，还原其外部风貌，保住了建筑群的民国风范；同时，对建筑内部按精品酒店的功能进行了合理改造，使历史建筑的结构安全、隔热隔音、配套水电、消防预警等性能达到酒店的安全标准。历史建筑为酒店带来强烈的历史文化气息，配合精美的设计施工，使该酒店成为浙江省第一家法国罗莱夏朵品牌成员酒店，并连续两届荣获“中国最佳设计酒店大奖”。如今的湖边邨建筑群既体现了民国时期中西文化交融的时代特质，又充分展示了当代的生活品质和旅游文化，成为民国里弄历史建筑保护再生的良好范例（图2）。

图2 湖边村历史建筑群修缮前后

在湖边邨历史建筑群保护利用的案例中，杭州市政府积极利用企业拓展改造的筹资渠道，使历史建筑参与到市场经营活动中。政府让渡部分市场收益，使企业积极参与保护活化利用历史建筑。

2.3 政府主导的公益、民生项目

政府主导模式是指政府或事业单位出资，并主导历史建筑保护工程、社会宣传活动的模式。在杭州市政府的主导下，历史建筑通常被改造成博物馆、学校等公益性场所；同时，通过传统媒体、网络媒体举办各类公益活动，宣传和普及历史建筑保护的政策、法规和常识。对于需要延续原有居住功能的历史建筑，政府则主导推动基础设施的更新、升级，改善居民的生活条件。

2.3.1 政府公益项目

菩提精舍及太庙巷58 号是由政府主导，将历史建筑改造为公益性建筑的两个典型案例。

菩提精舍位于杭州西湖边北山路，为国有资产，曾被作为会所使用。房屋始建于20 世纪20 年代，共两进，前一进为砖木结构歇山顶传统建筑，后一进是具有中西合璧风格的砖木结构合院式建筑，沿北山路一面有6m高的石质门楼。2014 年，根据西湖边保护建筑“取缔会所，对外开放”的要求，菩提精舍被市政府确立为中国共产党杭州历史馆馆址，并启动了整体保护修缮工程。经装修布展后，于2015 年正式向公众免费开放，年接待量近30 万人次。老建筑从曾经的私有集会场地变为对外开放的党史馆，实现了物质、精神层面的升华，发挥了独特的历史与文化魅力（图3）。

图3 菩提精舍历史建筑内院修缮前后

太庙巷58 号历史建筑建于20 世纪50 年代，为国有资产。建筑坐东朝西，平面呈矩形布局，中西风格交融。其室内穹顶上的同心圆光环、角饰和灯环及前檐檐柱顶部花卉等浮雕构图匀称、线条柔顺、层次分明，具有一定的时代特征和艺术价值。2011年，由上城区教育后管中心牵头，对太庙巷58 号建筑进行修缮整治。修缮工程以“利用服从于保护”为原则，将历史建筑保护与教育需求相结合，重点对建筑内部的砖拱薄壳穹顶进行保护和加固，对建筑外部风貌进行整治和恢复，将其改造成杭州市紫阳幼儿园早教园区使用，有效解决了紫阳地区人口密集、适龄幼儿入托困难等问题，得到周边居民的一致好评（图4）。

图4 太庙巷历史建筑修缮前后

在公益宣传方面，杭州市政府开辟了微信公众号“杭州历史建筑”，构建历史建筑二维码、微信公众号、APP“三位一体”的历史建筑新媒体“微宣传”平台，重点推出720°可听、可看、可虚拟漫游的历史建筑“全景导览”栏目，实现历史建筑基础资讯对全民共享，引导社会公众积极关注和参与历史建筑保护利用工作。另外，杭州结合传统节日、“中国文化遗产日”及社会热点，依托历史建筑场地，举办纪念性、公益性文创活动。例如，2020 年结合疫情推出“足不出户逛杭城”“走进历史建筑时光里”“走读杭州”等系列宣传推广活动，助推新冠肺炎疫情后的历史建筑复工复产；并通过上述网络平台、直播平台扩大传播范围，使许多历史建筑成为富有杭州地方特色的品牌标志或网红打卡点。

2.3.2 民生工程项目

对需要维持原有居住功能的历史建筑（群），杭州市政府采取保护修缮结合的“危旧房改善”的工程模式，与原有居民通力合作，疏解人口、修缮房屋、增加配套设施，不但提升了居民的生活水平，而且恢复了历史建筑和历史城区的整体风貌。

源茂里历史建筑群改造是杭州市政府主导的民生工程代表项目。源茂里历史建筑群建于20 世纪初，由3 幢并联式石库门里弄建筑组成，共有24 个墙门，总建筑面积约2200m2。3 条里弄共有52 户住户，有公房也有私房，大部分住户无独立卫生间，使用公共厨房，人均居住面积小，个别住户的居住面积仅为10余m2。整治修缮前，建筑群外立面的清水砖墙被涂料掩盖，露台上搭建较多，弄内电线、自来水管分布凌乱。2007 年，上城区危旧房改善办公室结合“危旧房改善”工程对该处历史建筑实施了整治。首先，疏解、外迁居住密度较高的源茂里11 号、15 号等墙门内住户，为每个单元增设卫生间；弄内统一实施管线“上改下”，并增设洗衣池、绿化、路灯等设施，改善居民的生活品质。其次，对历史建筑风貌进行整治：对建筑群的外墙涂料进行清洗，恢复原有的清水砖墙；按照原风貌、原色彩要求，对外立面门窗、屋面、露台进行统一整修；拆除后期加建、搭建的建筑物（图5）。

图5 源茂里历史建筑群改造后

源茂里历史建筑群的改造资金来源于历史建筑保护专项资金和危旧房改善专项资金的拼盘保障，尤其是基础设施、增厨加卫的费用，可以在危旧房改善资金中列支，使整个工程资金得到有效保障。

3 杭州历史建筑保护在“共建共治共享”社会治理格局下的理论探索

“共建共治共享”的社会治理格局是党的十九大以来对我国社会的整体性布局、规划和设计，拥有非常丰富的理论内涵，其深层和长远的目标是“促进人的全面而自由的发展”，体现了“完全不同于以往任何治理理念的重要特征，是全球治理理论体系中国本土化的重要实践”[5]，其关键在于社会治理方法的创新。杭州市对历史建筑保护利用机制的探索，是在“共建共治共享”理念的指导下，尝试在历史建筑保护与利用之间找到一个最佳平衡点和最大“公约数”，从而实现从历史建筑的管理、建设到创新性治理的转变。具体来看，“共建”强调社会各类主体共同参与杭州历史建筑工程的投资与建设活动，即拓展多元的投资融资渠道，包括人民群众、私营和公有企业、政府机构等；“共治”强调决策和管理层面遵循公开、互动、包容性、尊重民意等基本原则，政府吸纳公众意见，公众参与历史建筑规划、改造的决策和治理的核心环节，并在此基础上进行法规政策创新，以完善活化利用政策，突破土地政策瓶颈；“共享”则强调全体社会成员共同享有经济和社会发展带来的成果，尤其是公共精神内容的共享及后续成果的保有和转化[6]，从而广泛凝聚社会共识，实现历史建筑保护和利用的良性发展。

3.1 共建：拓展多元筹资渠道

杭州市的历史建筑量大面广，政府财政无法也不应成为历史建筑保护的主要资金来源。政府投入巨额财政资金对历史建筑大规模修缮后闲置的现象屡见不鲜，而一些有意愿参与历史建筑保护活化的企业和社会组织，却因政策障碍、信息不畅等原因难以获得历史建筑的投资和经营的渠道。在“共建”理念的指导下，杭州市通过以下3 个策略，探索扩展筹资渠道。

（1）完善信息发布和传播渠道，借助房管、租赁平台，专设历史建筑信息栏，让潜在的主体能够准确找到契合自身需求的历史建筑。上文提到的萧山区河上镇凤凰坞村抗战纪念馆项目中，萧山区政府就是利用杭州市历史建筑的信息发布平台，展开了广泛的社会募捐活动，使历史建筑改造项目得以实施。

（2）优化社会参与的体制机制，积极构建“政府+社会”多元治理模式和筹资渠道，通过对历史建筑所有权和使用权的分离，使政府让渡部分利益赋予企业、社会组织、个人，使更多主体主动参与到保护共建中来[7]。在杭州西湖湖边邨历史建筑群的案例中，政府让渡部分市场收益给企业，使其更加积极地参与历史建筑保护利用项目的投资和建设，取得了较好的社会效益。

（3）设立“杭州市历史建筑保护利用基金”，撬动社会资本参与，重点扶持社会团体等第三方非政府组织参与保护利用工作，提高社会参与历史建筑保护的积极性。

3.2 共治：完善活化利用政策，突破土地政策瓶颈

城市中历史建筑的活化利用，往往会面临用地性质调整难、消防审批难、面积或结构调整难等诸多障碍，需要政府部门转变思路，出台相应的激励政策，破解历史建筑活化利用的瓶颈问题。目前，杭州市正积极开展历史建筑活化利用方面的课题和政策研究工作。

村镇中的历史建筑，往往会遇到无人管理、无保护措施、无保护经费、无看护机构的“四无”情况。由于我国在农村实行“一户一宅”政策，即一户农民只能拥有一处宅基地使用权，村民改善其居住条件的唯一办法，就是将现有房屋原地拆建。一旦房屋被列为历史建筑，农户便无法拆旧建新来改善居住生活条件，严重打击了保护历史建筑的积极性。因此，对村镇历史建筑保护政策进行创新性设计，完善活化利用政策并突破土地政策瓶颈，将是对村镇历史建筑实行良性社会治理的前提条件。在“共治”理念的指导下，杭州市尝试从以下3个方面探索改革政策。

（1）产权置换，即允许自家房屋被确定为历史建筑的农户置换新的宅基地，在完善保护历史建筑的前提下，保障农民生活水平的提升。

（2）修缮补贴，即对村镇中历史建筑的所有人给予一定比例的修缮资金补助，激发村民保护历史建筑的积极性。

（3）市场化利用，即进一步推进农村土地“三权分置”，村集体与市场主体合作，活化利用历史建筑。

依据上述思路，在广泛征求公众意见的基础上，杭州建德市出台了《建德市历史建筑保护管理实施办法》（建政办函〔2015〕31 号），规定“国土部门对需要建新房的历史建筑产权户，另行安排所需宅基地”，从政策上鼓励历史建筑的产权户建新不拆旧，解决历史建筑产权户的新区建设用地问题；同时，提出“健全农村房屋产权交易制度，适当放松产权交易，允许有经济能力的集体购买历史建筑进行保护或由乡镇人民政府（街道办事处）及国家收购”，为破解农村历史建筑保护利用中土地政策的瓶颈问题积累有益经验。

3.3 共享：广泛凝聚社会共识

群众的获得感不仅来自参与共建、共治的过程中，更体现在对建设成果的分享和使用上。杭州历史建筑的保护和利用，要求在获得更高品质生活条件和公共服务的同时，更加注重公共精神内容的共享及后续成果的保有和转化。为此，杭州市积极利用自身在互联网行业中的先发优势，对历史建筑保护成果的共享方式进行探索。

（1）利用“互联网+”新技术、新渠道、新媒体，开辟杭州历史建筑专栏，向公众展示杭州历史建筑的详细资料。同时，广泛采用新的面向移动终端的多媒体展示技术，降低历史建筑信息获取门槛，提升历史文化遗产知识的趣味性，最大程度地引导公众积极关注和参与历史建筑保护利用工作。

（2）政府举办的公益活动优先借力历史建筑改造成果，如将公益活动的场地设置在由历史建筑改造的校园、博物馆、展览等场所。这样，在举办活动的同时，向社会各界宣传历史建筑活化利用示范案例，通过公众的亲身体验，提升其对历史建筑保护利用的积极性。

（3）鼓励民间团体建设，协助完善志愿者团队组织，并定期举办培训活动，与政府及社会各界及时沟通、信息共享[8]，确保历史建筑成果的妥善保有和转化。

通过对杭州历史建筑的知识共享、空间共享和信息共享，广泛凝聚社会共识，实现杭州历史建筑保护和利用的良性发展。

4 结语

历史建筑保护利用工作是一项长期、复杂的社会工程。《威尼斯宪章》曾提出：“为社会公用之目的使用古迹永远有利于古迹的保护。”《华盛顿宪章》也指出：“居民的参与对保护计划的成功起着重大的作用，应加以鼓励。”可见，社会各界共同参与历史文化遗产的保护，是国际共识和发展趋势。习总书记也再次指出，“十四五”期间要“以共建共治共享拓展社会发展新局面”，从而进一步“构建以人民为中心，以均衡为导向，以提供公共服务为重点的社会治理模式”[9]。这不仅仅是将国际共识融入我国文化遗产保护的管理，更提出了一种符合中国国情的可实施、可持续的理想模式。

杭州市在“共建共治共享”理念的指导下，通过不断拓展多元的筹资渠道，吸引多方社会力量参与历史建筑“共建”；改革完善历史建筑活化利用政策，突破土地政策瓶颈，实现与公众“共治”；并利用“互联网+”等新的媒体技术，广泛凝聚社会共识，积极实现信息和建设成果的“共享”。通过对历史建筑保护利用的实践，对社会众筹、企业主导、政府主导等3类方式进行探索，力求文化效益、社会效益和经济效益的最大化、最优化，实现保护与利用的良性循环。