存量规划背景下合肥市老市政府片区更新策略研究

■周庆华 ZHOU Qinghua 张 慧 ZHANG Hui

0 引言

老城中心区是城市空间结构的核心，是城市产生与发展的起源地。老城中心区具有传承其地方历史文脉的功能，在较长时间的发展繁荣过程中，发挥着重要作用[1]。直到今天，依然是历史层叠和极富魅力的场所，不仅影响城市的经济、文化，还影响着人们的生活。30 年来，我国经济水平飞速增长，但城市建设发展粗放，导致老城中心区产生的问题进一步加剧。老城中心区的功能性衰退会导致结构性衰退和中心城区空心化，形成片区发展的不确定性。存量规划是通过城市更新等一系列规划设计手段，来优化城市已建成空间与功能的规划[2]，是通过城市更新、经济结构调整优化城市发展的规划[3]。存量规划不以城市用地的扩张为基础，而是以城市的用地效率作为最重要的参考指标，运用旧城更新、空间优化、产业升级等作为城市规划手段[4]。因而，在空间资源逐渐紧缺的环境下，从“增量扩张”转向“存量规划”是我国目前城镇发展思路的重心[2]。

与新城建设的自上而下、从零开始不同，在老城中心区的更新发展进程中，最大的难题是如何才能从街巷尺度出发，做到自下而上的因地制宜，探索重新焕发城市活力的更新策略。合肥老市政府片区的城市更新设计就是因地制宜地从街坊尺度出发，通过规划整体结构、合理利用历史建筑、强调人性化空间尺度、适当增强建筑的开放性与丰富业态多样化等手段，将老城中心区活力重塑[5]。

1 合肥老市政府片区发展历程

1.1 宏观：合肥城市空间发展

合肥市的城市空间形态发展模式经历了由团块型——风扇型——组团式的转变，2013 年，合肥总体规划将城市空间结构扩充为“1331”格局，规划明确了双心两扇两翼的主城区空间结构[6]，老城区开始伴随规划衰落。

1.2 中观：合肥老城区空间发展

项目研究的老城范围主要研究环城河以内的区域，合肥老城区的发展历史见证了合肥在近40 年的发展。在合肥的城市变迁中，合肥老城区也在经历着不断的改变，至此已基本形成现有的老城空间格局（图1）。

功能分布：老城区是城市的发展源头，是城市历史的积淀，同时也满足了人们的生活所需。商业功能主要沿长江路分布，从中心往周边呈递减趋势，老城中心区，从城隍庙商业区、三孝口商业区、四牌楼商业区到淮河路步行街，商业功能聚集。在老城内也分布着中小学校，满足周边居住区的教育功能。同时，还有医疗、办公等多种功能，可见，老城内功能复杂，生态多样，可满足不同的人群需求。

道路结构：老城区内主要道路三横三纵，其间支路贯穿纵横，形成纵横交错的路网结构。伴随着私家车的普及，人行交通逐渐让位于车行交通，主要道路拓宽，逐渐打破老城区的建筑肌理。老城区内的轨道交通建设也在不断完善，1 号线、2 号线已建轨道贯穿老城，5 号线也已在未来老城的建设规划中。

历史建筑分布：在老城范围内也分布着许多的历史建筑，如：庐州府城隍庙、安徽省博物馆旧馆、老市政府办公楼、李鸿章故居、教弩台旧址、古逍遥津、包孝肃公祠、江淮大戏院等。历史建筑大致在老城中间呈线性布置，贯穿老城区。

1.3 微观：老市政府片区历史沿革

研究分析地区历史发展，通过了解城市空间发展脉络与方向，从而为确定更新设计手段和策略奠定坚实的基础[7]。

1963 年，合肥当时最大的百货大楼即百大集团前身成立。后来与供电局、轻工机械大厦、新华书店一起成为当时四牌楼非常显著的建筑。如今，四牌楼商业区已成为合肥老城区热闹非凡的购物中心和交通枢纽。

1953 年，安徽省第一座古典建筑风格的江淮大戏院建成，建筑面积约为3590m2，外观精美，内部华丽。1957 年，合肥市政府办公大楼建成，端庄气派，一度成为合肥市对外展示形象的窗口，是合肥市最具代表性的建筑之一。江淮大戏院后因建筑质量问题停用整修，又变成了承担起夜生活消费功能的演艺广场。合肥政务区市府广场的建成使用，使得合肥市政府南移，至此，老合肥市政府办公大楼结束了其曾辉煌灿烂的使命。2018年，老市政府办公大楼被录入《合肥市区第一批历史建筑名录》。

市府广场经过重新设计更名为合肥人民广场，设计分为地下停车和地面广场两部分。

2 老市政府片区现状和问题分析

2.1 项目概况

老市政府片区位于合肥老城区中心区域，自建城以来一直是合肥的城市中心区，位于环城河以内，老市政府与南边的徽州大道及周边的百货商业共同构筑起合肥的城市轴线。此次规划用地南至长江中路，北至寿春路，东临宿州路，西至阜阳路。基地内有商业百货、邮政办公、沿街超市、历史家住及大量的老旧住宅（图2）。

图2 片区现状图片

2.2 地块内现状建筑分析

基地包含四块用地：北部、中部、东南部及西南部，总用地面积237648m2。各地块内不同单元包含的建筑属于不同的历史时期，质量参差不齐，通过对场地及周边环境和建筑的详细调查整理，对合肥尚存的江淮大戏院和原合肥市政府大楼等保存完好的建筑进行测绘，在此基础上形成整体设计的先决条件[8]（表1）。

（续表）

2.3 现状问题提炼

近年来，随着城市的空间扩张和增量发展建设，合肥老城中心呈现出逐渐衰落的趋势。长期无序建设，建筑质量参差不齐，风格各异，导致物质环境进一步恶化[9]。同时，随着市政府的搬迁，带动人流迁出，商业竞争力进一步下降，旧城的繁华景象逐渐消失[10]。主要体现为以下几点：①交通不顺畅，存在多个堵点；②日益繁重的交通，割裂了地块之间的步行联系；③商业多、体量大，但活力不高；④居住建筑物质性老化，人口聚集老龄化严重；⑤绿色空间紧缺，街区缺乏具有系统性和整体性的绿化带，以及社区级别的绿化组团；⑥民生、旅游、文化等方面出现新的需求（图3）。

图3 主要现状问题

3 老市政府片区更新策略

项目经过了前期场地调研分析，再根据城市设计导则，确定了老市政府片区主要更新策略及总体定位。

3.1 优化整合存量，设计安排增量

用地功能优化和开发强度的调整是存量规划的核心内容，也是通过对核心内容的调整来达到空间增值的目的[11]。有效控制老城发展规模，保障老市政府片区的持续发展，则需要评估整合现有的空间存量、确定规划增量，从而得以高效利用老城的空间资源。一方面，老市政府片区的高层办公建筑和商业建筑空置率高、存量大，所以，如何将现有的资源高效利用则是提高老城区功能活力的途径之一；另一方面，一定程度的投资回报有利于地区升级，必要时确定适合老城区健康发展的刚性指标，如开发强度、建筑密度、容积率等相关建筑指标，明确既有存量和潜在增量，并进一步通过交通组织、城市设计、功能引导等措施，从而实现城市更新发展。

3.2 打造多层级聚合式的整体更新格局

保证老城中心区的活力，就要确保人群可达，保持其公众开放性。规划设计以“大聚合，小聚落”的设计理念：大聚合则是以中间公园为中心，办公、商业、文创与居住包围；小聚落则是分开的每个地块也有一个内部公共空间中心，周边建筑围绕着形成小聚落。

规划对区域进行功能划分：基地共分为四个部分。东南侧商业空间占主导，完善并丰富其功能业态，如生活服务商业、百货、邮政储蓄、美容美发、宠物主题商业等，将其主导功能定位为商业服务类；西南侧现状商务办公建筑占主导，除银行办公、科技办公、宾馆娱乐，再加入温泉餐馆、主题咖啡厅、商务俱乐部等，将其功能定位为休闲商务区；中间部分则是老市府公园及交通换乘枢纽，是徽州大道轴线至市府大楼的节点，绿都商城丰富其功能业态，添加一些运动休闲商业，将中间部分定性为城市客厅的公共空间；北侧主要是历史建筑、沿街店铺、住宅及教育建筑，应民生与旅游文化需求，增加住宅的适老性设施和智能设施，引入民间传承艺术手工业、市井剧场、艺术家工作室、主题商业等，将其打造成文化旅游创意区（图4）。

图4 规划设计理念示意图

3.3 构建人车分流的复合型交通体系

3.3.1 合理优化交通结构

在既有条件下，北部地块采取小型街区“小地块，密路网”的道路组织方式。一方面，体现对片区的尊重，同时延续地块的肌理；另一方面，通过结构优化，实现人车分流，并与基地东侧步行街进行空间上的连接。确保外围交通不干扰北段的空间结构及其固有的安静氛围，充分保证其交通无障碍，保持街区街道的大小、比例不变，鼓励步行，严格限制摩托车和汽车的出入，确保地块北侧的活动道路形成环形网络[12]。

同时，南部地块疏通好机动车流线，缓解交通压力，将机动车疏散到地下，保留地上人行与非机动车通行。将地块内部开放，引入人流，构建宜人尺度的步行体系，增强内部街道步行体验，有利于促使老市政府片区从现有的“沿街一层皮”的线性商业结构，提升为更为成熟的网络型商业结构。

3.3.2 优化路网结构

将公交枢纽移至左边，且在左侧建一条公交专用车道，退让出老市政府广场区域，以突出老市政府的地位与基地的轴线关系。打通绿都步行街，安庆路则可以直接连通至宿州路，优化城市路网结构。疏通北部地块路网结构，与地块东侧的步行街形成联系，在中间广场区域连接南北两侧地块，形成完善的慢行交通体系。

3.3.3 构建垂直交通体系

不同的交通方式与系统通过垂直电梯、地下通道等竖向交通方式，以加强地下、地面、地上的组织联系，使得更新后老市政府片区形成地上、地面、地下公交系统快速连接垂直交通组织系统（图5）。

图5 构建人车分流的复合型交通体系

3.4 评估建筑更新方式

对于老市政府片区现状建筑的更新研究，应理顺规划区在城市中的定位和功能，从用地性质、交通组织、建筑质量、建筑风格、生态环境、建筑活力、分级保护等方面，对现有建筑进行评价和分级[13]。对片区进行分析：其中，建筑多建于20 世纪80 年代。建筑周边基本以道路四角为活力带，向周边扩展。

结合老市政府片区的空间资源建设条件，考虑不同业态功能的空间使用特征，并通过相关案例的对比研究，建立了文物保护、保护与修复相结合、保护与更新相结合、改建与拆除相结合、改建与不完全拆除相结合、彻底拆除等多种更新方式[14]（图6）。

图6 确立更新方式

4 片区内主要更新实践

4.1 “旧+新+旧”夹心式街区改造

南部街区街廓呈进深南北80m以上不等的矩形，建筑主要是沿街的独立建筑和内部搭建。街区的外部建筑现状较好，但街区内部建筑，拥挤杂乱，环境卫生条件较差。因此，规划保留街区外围状况较好的建筑，抽空内部杂乱建筑，开放内部空间，加建具有特色的低层坡屋顶组合建筑。这种“旧+新+旧”的夹心式旧街区改造方式，既能延续街区外部原有的风貌和尺度，又能在街区内部重新塑造新的空间，激活街区内部活力[15]。

街区内的公共空间改造，以强化外部商业界面的整体性和连续性，来增强其商业氛围，以适当改造建筑内部为原则，保留外围办公建筑，逐步抽空内部混乱加建，引入人行通道铺地、景观、特色小品等，形成内向性公共空间，再结合有特色有历史价值的民居样式改造，打造新的街区内部特色公共空间，给市民提供休闲、绿化等高品质的服务（图7）。

图7 总平面图及鸟瞰图

4.2 北部街巷空间设计

选取具有历史价值的建筑为改造对象，保留沿街的商业办公等建筑，正对淮河路步行街入口，引入旅游创意步行轴，抽空中心的老旧小区，原住民原地搬迁到另建的高层小区中。步行轴东西贯穿，连接历史建筑和公共开敞空间。保留老旧小区原有肌理，引入特色组合的低层商业建筑群，结合环境打造一条以文化为主题、体现老城本土风情的街坊式文创区，将旅游消费的文创产品展示与销售相结合。

建筑形制则选取基地中的一个民居建筑，以其为原型，设计成坡屋顶形式建筑。整体建筑按不同的方式进行组合，如组合成L 型、C 型等空间形式，再将不同形式的建筑形成组团，留出公共开敞空间。

4.3 市府广场节点改造

结合徽州大道作为城市轴线的定位，可以将市府广场和市府大楼作为整体，从形态到功能均能满足周边社区居民及游客的生活需求。

4.3.1 环形跑道串联绿化资源

规划利用空间整合原理，将公交枢纽置于广场西北角，并设置一条公交专线。将中间的市府公园广场设置成下沉广场，并通过地下通道，连接南侧与北侧地块因交通要道割裂的步行联系。结合下沉广场与西侧阜阳路的高差，设置滑板公园；结合东侧的绿都商城的地下一层与下沉广场相接，上空设置连接安庆路与淮河路的空中步道；在下沉广场上空，结合步道与道路，设置一个环形趣味跑道。从徽州大道看市府广场，则没有视线遮挡，而从南侧到北侧地块，则仅需通过地下通道，经过下沉广场，到达北侧地块。

4.3.2 市府大楼的改造

老市政府大楼保持其公众开放性，并注重与现代城市功能、城市生活需求的结合。因此，规划提出将老市政府大楼外部保留其历史建筑的形制，将原市府大楼的两侧建筑恢复完整，完善其对称性。大楼主体建筑内部打造成具有开放性质的城市展览和艺术展览。将两翼建筑则改建成老年和青少年活动中心，在南北两栋主体建筑之间建造活动广场，设置室外咖啡厅等休闲设施（图8）。

图8 市政府大楼节点改造

5 结语

在城市更新的大语境下，人们越来越重视小规模、渐进式的更新及“人本主义”思想。合肥市老市政府片区更新充分考虑了具有地域历史特色建筑保护的特殊性，本着“人本主义”的城市更新设计思想，从街坊尺度出发，因地制宜地提出城市更新策略，即总结出打造多层级聚合式的整体更新格局、构建人车分流的复合型交通体系、确立建筑更新方式、高效集约利用空间资源四个策略，并通过设计案例探索空间操作的更多可行性，希望为其他老城中心区的活力塑造与城市更新提供可借鉴、可推广的策略与方法[3]。