关于完善上海市科技兴农项目绩效评价方法的思考

董言笑

（上海市农业科技服务中心，上海 200335）

科研项目的绩效评价是上海市科技兴农项目管理的重要组成部分。2009年，上海市农业农村委印发了《上海市科技兴农项目绩效评估暂行办法》，该办法明确了科技兴农项目绩效评价是对验收两年的项目从预期目标、科技水平、市场效果、应用前景等方面进行全面评判，旨在进一步提升上海农业科技自主创新水平，加快农业科技成果转化进程，提高支农资金使用效果，提升科技对现代农业的贡献率，促进高效生态农业发展。2013年起，上海市科技兴农项目绩效评价工作委托第三方评价公司开展，至今已连续实施7年，评估内容包括实施目标、科研水平及效果、可持续性影响和项目绩效等，且根据项目类型的不同，评估重点也有所不同。例如，攻关项目重点评估其成果的创新水平、科技含量和成果转化情况，推广项目重点评估成果推广范围、推广后产生的经济效益及对产业发展的影响。截至2019年，上海市科技兴农项目绩效评价工作已连续实施10余年，评价方法也从最初的摸索逐渐趋于完善[1]。虽然上海市科技兴农项目绩效评价工作已走在全国前列，但仍存在一定的不足和可优化的空间，例如，理论方法与评价实践脱节、未能引入事前绩效评估等。为此，笔者拟对上海市科技兴农项目绩效评价方法和绩效评价整体情况进行总结，分析其存在的主要问题，并在此基础上提出进一步完善上海市科技兴农项目绩效评价体系的建议，以供参考。

1 上海市科技兴农项目绩效评价方法和绩效评价整体情况

1.1 上海市科技兴农项目绩效评价指标体系

绩效评价最重要的环节是指标体系的设计，指标体系设计是否完善，直接影响着项目的最终得分和绩效排序情况[2]。上海市科技兴农项目绩效评价采取打分制，并依据财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》，构建绩效评价的基本框架，其内容主要分为项目决策、项目管理和项目绩效三大类指标，其中，项目决策考察项目立项和项目目标，项目管理考察预算执行、实施管理、财务管理，项目绩效考察项目验收情况、后续成果、可持续效益和综合满意度。

2019年统计，上海市科技兴农项目绩效评价指标体系分为攻关类指标体系（适用于攻关和种业项目）、推广类指标体系（适用于推广和转化类项目），这两类指标体系的一级指标与二级指标一致，主要通过三级指标设计的差异化及权重配比差异化反映项目类型差异。具体指标为：（1）项目决策。项目决策的评价指标分为项目立项和项目目标2个二级指标。项目立项指标主要衡量项目立项是否符合地区农业科技发展的政策、立项依据是否充分、立项流程是否合理和规范；项目目标指标主要衡量项目绩效目标设定是否合理、明确，其中，目标合理性主要考察绩效目标设定是否客观、合理，且是否与相应预算关联；目标明确性主要考察绩效目标设定是否清晰、细化，且是否有明确的考核目标值。（2）项目管理。项目管理的评价指标分为投入管理、实施管理和财务管理3个二级指标。投入管理指标主要衡量项目预算执行率；实施管理指标主要衡量项目管理机构、管理制度的健全性，项目完成的及时性及项目管理系统填报等日常管理情况；财务管理指标主要衡量项目的财务制度和资产管理制度的健全性、资金使用的合规性。（3）项目绩效。项目绩效的评价指标设计尤其重要，且细分指标依据项目类型的不同存在明显的差异性，一般分为验收情况、后续成果、可持续效益和综合满意度4个二级指标。在评估方法上主要采用目标评价法（根据合同书规定的考核指标，与一定期限内的目标完成情况进行比较）、因素分析法（对实施科技兴农项目的相关课题单位项目管理部门的组织管理力度，以及在日常管理工作中所做的涉及科技兴农项目的工作业绩或措施等进行评价）、功效系数法（对绩效评价得分进行修正）3种评价方法。

1.2 上海市科技兴农项目绩效评价整体情况

自2013年起，上海市科技兴农项目绩效评价工作连续7年委托第三方绩效评价公司开展，评价对象为2010—2016年验收的课题，现以这7年中的验收课题为例，对上海市科技兴农项目绩效评价整体情况进行分析。从总体情况来看，主要表现出以下特点：（1）逐年增加了评价的课题数量，由2013年的35个增加至2019年的75个；（2）扩大了评价的项目类型范围，在原先对攻关、推广项目进行评价的基础上，增加了对种业、成果转化项目的综合评估；（3）优化了评价的指标体系，将评价重点放在项目的经济效益、社会效益、生态效益以及验收后的后续发展上；（4）总体评分情况呈现出波浪式反复的特点，其中2015年的评分最高，当年考核为优秀的项目比例也最高，所有项目评分也均达到合格及以上，见图1。

图1 2013—2019年上海市科技兴农项目绩效评价总体情况

由图2可知，在2013—2019年，上海市参与绩效评价的科技兴农项目共计418个。其中，评级为优的项目有58个，占比为13.9%；评级为良的项目有235个，占比为56.2%；评级为合格的项目有110个，占比为26.3%；评级为不合格的项目有15个，占比为3.6%。

图2 2013—2019年上海市科技兴农项目绩效评级情况

从项目绩效评价结果来看，上海市科技兴农项目的经费资金基本上得到了高效利用，项目也取得了较好的成绩，大部分项目均能达到预期目标，科学技术水平、推广应用情况均达到了一定的层次和规模，这为上海市农业科技的发展产生了显著的推动效应和积极影响。另外，从评价结果分布还发现，项目管理部门对于绩效评价工作的管理更加严格，对评价方法、数据获取、指标体系设计等逐渐规范，并突出了项目的经济效益、社会效益、生态效益和验收后的后续发展与影响，提高了这部分指标的权重，减少了科技兴农项目因外溢性、社会性和难以量化所带来的管理难度。

2 上海市科技兴农项目绩效评价存在的问题

2.1 科技兴农项目绩效评价的难点

科技兴农项目的主要研究对象是农业生产过程中亟需解决的技术问题，对农业生产、经济环境、自然环境等均具有相对长期和深远的影响，且具有较强的社会性、应用性和长期性。因此，农业科技成果往往难以量化考察，经济效益尚且可采取相应的指标进行量化，但社会效益和生态效益等由于缺乏合理的量化绩效评价指标体系，因此很难科学地评价农业科技成果的价值[3]。

同时，数据采集的客观性也会影响评价结果的有效性，数据采集的客观性不足，必然会影响评价结果的有效性。一般来说，为了解科技兴农项目的成效，可通过被评价单位数据积累的反馈、市场调查、社会调查、专家论证、访谈等多种方式，对项目的实施情况进行数据采集，但在数据采集过程中会出现一些问题。例如，课题组疏于项目实施或后续情况的数据保存，以致考察时无法提供准确信息；被评价单位不能充分理解统计数据的目的，提供了与考察要点无关的数据情况。

2.2 当前上海市科技兴农项目绩效评价体系存在的问题

2.2.1 缺少较为系统的理论评价方法

在绩效评价的理论研究中，基于投入产出理论的绩效评价方法主要分为非参数法和参数法，这两种方法都是基于被评价个体投入产出最大化所设计出的方法[4]。其中，参数法需要确定生产函数的具体形式，若生产函数形式设定不准确，则会引起较大的回归误差；非参数法的优势是不需要设定生产函数的具体形式，不需要进行回归分析，也不需要对不同量纲的投入与产出变量单位化，而是利用线性规划的方法刻画效率生产前沿面，测量各个决策单元的相对效率。因此，国内外广泛地将非参数法应用到经济与管理的各个领域。但无论是参数法还是非参数法，都是基于一系列投入指标和产出指标来测算各个被评价单元的投入产出最大化的相对程度，并给出相对排序。在当前上海市科技兴农项目绩效评价中，是采取分类指标打分制，缺少应用系统的、科学的投入产出统计方法对被评价项目进行相对排序。

2.2.2 未能引入事前预评估

当前科技兴农项目绩效评价工作是绩效后评价，而随着目前评价工作的不断推进，引入事前绩效预评估是大趋势，且事前绩效预评估可作为绩效后评价的有力补充，以对项目资金“该不该使用”进行评估，从而保证财政资金的合理使用。这是因为在当前的科技兴农项目立项前，由于绩效目标不作为验收时的考核依据，且当前也没有绩效事前预评估的程序，项目绩效目标的考虑往往缺乏激励，绩效目标的约束往往较弱，这容易导致绩效事后评价与立项前的绩效目标脱轨。因此，在这方面上海市科技兴农项目绩效评价体系仍存在进一步提升和可优化的空间。

3 进一步完善上海市科技兴农项目绩效评价体系的建议

3.1 强化以投入产出为基础的动态绩效评价方法

引入投入产出理论是科学进行科研项目绩效评价的基础。当前上海市科技兴农项目绩效评价方法是以评价体系打分制为主，虽然评价体系也反映了投入要素与产出要素，例如，项目管理指标就是反映项目的投入情况，项目绩效指标则是反映项目产出的经济效益和社会效益情况，但绩效评价项目投入产出数量的前提是将每一个被评价项目视为一个决策单元，这个决策单元能够以最小的投入获得最大的产出。因此，在现有的指标赋值和权重的基础上，宜进一步应用科学的统计方法，对现有的被评价项目进行效率排序，从而识别出财政经费使用最有效的被评价对象，以进行对比分析。同时，科技兴农项目的周期相对较长，项目资金在执行过程中难免会受到多种干扰因素的影响，故应强调绩效评价的考察进度，弱化资金执行率的概念。此外，在进行项目绩效评价时，应树立绩效的理念，强调项目结果，并根据绩效预算和项目规划动态考察执行情况，将考察角度由督促资金执行转向执行效果，逐渐弱化资金使用状况和进度考察的硬性要求，强调项目的效果进度，并建立项目的实施进度预测机制，与预算编制进行联动和反馈，以提高财政资金的使用效率。

3.2 依据项目属性和政策目标优化指标结构和目标体系

科技兴农项目有技术创新、技术推广、产业技术体系等多种项目类型，所涉及的专业涵盖了粮油、果树、花卉、蔬菜、畜牧兽医、渔业、农产品质量安全、农产品保鲜与加工、农业信息化和农业装备等多个领域，故在绩效指标结构上，可依据项目属性差异进一步细化指标[5]。同时，2015年5月财政部印发了《中央部门预算目标管理办法》，将部门预算绩效目标分为基本支出绩效目标、部门整体支出绩效目标、项目支出绩效目标，确定了“谁申请资金，谁设定目标”的原则，这为农业科研单位探索适当的项目评价体系提供了制度依据，故上海市科技兴农项目绩效评价目标体系框架设计可在原有的项目绩效支出评价体系的基础上，兼具共性指标和个性指标，从而确定绩效评价参考体系。具体为：（1）细分项目类别，以项目结果为导向，涵盖理论研究和技术研究，做好科研项目分类；（2）规划合理的指标体系，明确共性指标，鼓励科研人员提出个性指标，利用同行评议机制确定指标合理性；（3）以科研项目支出的历史数据为依据，进行迭代计算，周期更新，结合历史经验数据与现实要求目标，达到约束与激励的平衡。

3.3 引入绩效事前预评估

事前预评价作为事后评价的补充，即将成为项目绩效评价的大趋势，故在未来的上海市科技兴农项目绩效评价工作中，可尝试以项目可行性报告或计划任务书与绩效目标整合为抓手，建立绩效事前预评估方式，即在项目申报环节，让项目申请人预估项目完成后一定时间内会产生的经济效益、社会效益、生态效益，然后量化成绩效目标。同时，可通过专项培训、结果反馈等形式，让项目团队掌握近年来相关科技兴农项目绩效评价情况，以及明确合理设置绩效目标的重要性，尝试将绩效目标作为立项的重要依据。此外，还可尝试引入第三方绩效评价机构对申报项目进行绩效事前预评估，主要从立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可能性和筹资合规性五个方面进行打分，最终得出绩效事前预评估的结论，以此作为项目申报立项的参考，从而优化科技兴农项目绩效评价工作。