揭榜挂帅关键问题分析及优化策略探讨＊

2021-06-25宋丹辉庞弘燊

科技促进发展 2021年10期

■ 宋丹辉庞弘燊

深圳大学图书馆深圳 518060

0 引言

创新是引领发展的第一动力。党的十八大以来，习总书记高度重视并着力推进创新。而技术创新通过对区域内各要素的渗透，不断改进着生产工艺过程和生产组织方式，进而提高综合生产力。作为区域经济发展最直接的动力源，技术创新日益成为区域间经济竞争的焦点。然而，我国技术创新的总体状况与完成调整经济结构、转变经济增长方式的迫切要求还不相适应，许多关键技术自给率低，很多区域自主创新能力不强，产业技术的一些关键领域还存在对外技术依赖、优秀拔尖人才相对匮乏、科技投入不足、体制机制不灵活等弊端。[1]关键核心技术是技术创新之本，是企业发展的重要引擎。2020年以来，新型国际关系和疫情危机进一步强化关键核心技术的重要性。如何突破关键核心技术，激发技术创新在区域经济发展中的重要作用，为我国产业安全发展和经济平稳增长保驾护航成为亟须解决的重要问题。

企业是技术创新的主力，在科技成果转化过程中发挥着关键作用。然而，随着创新协作化、研发全球化等趋势日益明显，传统的科研基金式项目管理方式，已难以有效满足企业技术创新的需求。为有效解决技术与市场“两张皮”、技术成果缺乏转化“门路”、企业找不到对接的科研人员的尴尬局面[2]，“揭榜挂帅”应运而生。2016年以来，习近平总书记多次强调“关键核心技术攻关可以搞揭榜挂帅，英雄不论出处，谁有本事谁就揭榜”。2020年政府工作报告也强调，实行重点攻关项目“揭榜挂帅”，提高科技创新支撑能力。2020年5月，中央政治局常委会指出，要深化供给侧结构性改革，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。这对技术创新及关键核心技术的突破提出了更高要求。[3]

“揭榜挂帅”又叫“科技悬赏”，是通过建立一套选贤任能、让能者脱颖而出的体制机制，来调动有能力的人才集中力量进行重点攻关，以创新性科研成果来兑现科研奖励经费的非周期性科研资助安排，也是一种宽进严出的后向资助模式。[4]

在国际上，“科技悬赏”并不是一个陌生的概念。据记载，从1714年英国政府设立经度奖（British Longitude Prize）开始，“科技悬赏”已有300余年的发展历史。因突出问题导向、不设门槛、机会均等唯成果兑奖等优点，被越来越多的发达国家所认可并采纳。我国的“科技悬赏”（下文简称“揭榜挂帅”）起步较晚。

在理论方面，以“悬赏”、“挂帅”、“揭榜”和“科技”、“创新”等要素逻辑组配后的检索式对知网、万方、维普等中文库进行检索，得到相关文献50余篇，除去报纸、会议等大众传媒对相关政策的解读、项目的宣传外，科研类论文仅有20 余篇。涉及作者近10 名，其中发文量最多的是中南财经政法大学的曾靖靖博士（近10篇），其次是龚启慧、宋巧巧，发文2 篇且与曾博士均有合作，其余近5 名作者均为1 篇。总体上看，除实力强劲的曾博士外，作者群组过于单薄。从内容上看，主要包括：（1）核心概念基本内涵的阐释、与相关概念（如行政拨款、科学基金等）的对比，国外典型案例的分析（主体、客体、运作模式等）；（2）前期项目征集机制（技术类型及资金来源）、中期风险规避与参与者激励机制、后期不同类成果的“退出-对接”机制、以及设置过程中关键影响因素的系统分析等；（3）国内相关政策措施的探讨及其对地方企业解决“卡脖子”技术难题的影响（落实项目数、悬赏金额等）；（4）可能应用领域的探讨，如在非共识项目管理[5]等。这些理论研究为我国更新经济管理理念、优化科研人才管理机制、提高科研经费使用效益提供有益指导，但在探讨具体实施方案、设计本地化实施路径等方面，研究视角还不够细化。实践方面，国内近10年来才开始有地方政府（如武汉、深圳等）或企业将其用于解决科技难题，但仍然处于探索阶段，存在经验不足等问题。

综上所述，在“创新驱动发展”、“国内国际双循环新发展格局”等背景下，进一步深化对“揭榜挂帅”中经费、人才等核心要素管理问题的研究，提高经费利用效率、发挥人才创新潜能非常有必要，广东省科技厅、广东省图书馆学会等因此分别设立了相关项目，本文是项目的部分成果，首先深入分析揭榜挂帅的核心要素、运作流程、实施主体等，系统梳理国内外悬赏揭榜典型案例的亮点与特色。在此基础上，总结经验，针对多途径征集项目、多角度优化资助方式、多措施激发人才潜能等关键问题提出优化策略，旨在为国内创新型组织结合自身特点个性化设置揭榜挂帅项目、提升创新治理及科研服务水平提供借鉴与参考。

1 揭榜挂帅的核心要素、基本流程

从构成要素上看，“揭榜挂帅”一般包含4 方面内容（图1）：（1）清楚设什么样的“榜”：突出问题导向，明确定义项目的目标和具体指标要求，同时要符合国家政策、遵循一定的程序（保证公开、民主）、保证公平公正；（2）明确谁可以“揭”：只要具备突破关键核心技术能力的创新人才，皆可参与，“英雄不论出处”、“机会面前人人均等”；（3）明确怎样挂好“帅”：规范挂职的基本程序，保障挂职主体的权利权力，确保权责统一；（4）清楚怎样兑好“奖”：兼顾项目提出方和揭榜方，如何投其所好，吸引更多的人参与。同时，考虑无人揭榜、或多人中标等可能的特殊情况及应对策略。[6]

图1 揭榜挂帅的基本内涵与核心要素

从运作流程上看，如图2所示，揭榜挂帅主要包括以下几个步骤：（1）组织者广泛调研、征集需求，分类整理成初始项目库。经权威机构查新鉴定后，形成悬赏项目库。随后，在与资助者、专家充分沟通协商的基础上，结合技术类型、资金、风险等因素为悬赏项目分类定价，确定每一个项目的悬赏金额、技术指标、攻关周期等。然后面向海内外张榜公布，寻求解决方案。组织者通常为资助者提供一定的支持经费，交组织者或第三方资金管理机构进行托管；（2）参与者在规定的时间内，提交材料，申请揭榜。

图2 揭榜挂帅的基本流程

从参与主体看，主要涉及组织者、资助者、参与者3类角色，组织者通常为政府，资助者可以是政府，也可以是企业、非营利组织、个人，亦可是多个主体的融合。特殊情况下，组织者与资助者可能是同一主体。为充分激励创新，参与者既可以是高校、科研院所或企事业单位中的科研人员，也可以是业余科研爱好者，只要能解决问题，对身份、户籍、资历等都没有限制。就资助对象而言，揭榜挂帅所悬赏的多是“跨行业领域技术问题”或“小但很重要的技术问题”。现实中，也往往是在面对这类问题时，企业才需要政府或第三方机构帮助，尤其是当技术路线不清晰时，采用揭榜制更加有效。

1.1 揭榜挂帅与科学基金制的关系

现行的国家科研资助体制主要以科学基金制为主，按照基金申请、评审、拨款、结题的流程运作，采用过程跟踪式管理模式。相比较而言，揭榜挂帅在资助主体、客体、对象、运作流程以及管理模式上与其均存在差异，具体如表1。[7]

表1 国家科研体制与科技悬赏制比较

科学基金制是入口竞争，申请者花大量的精力去撰写申请书。揭榜挂帅制是发布选题、组织评审、确定获奖者并兑奖的运作流程，采用目标管理模式，出口竞争、唯成果兑奖，申请者可将精力集中在成果的取得上。

2 国外揭榜挂帅的典型案例

在国外，揭榜挂帅已经历了几百年的变迁，出现很多影响重大的项目。[8]本节主要针对世界挑战赛、Xprize挑战赛等典型案例展开介绍。

2.1 世纪挑战赛计划

世纪挑战赛计划（NASA Centennial Challenge）由NASA 的空间技术任务理事会（Space Technology Mis‐sion Directorate，简称STMD）管理[9]，STMD 成立于2013年，主要投资当下行业所不能解决的“广泛适用的颠覆性技术”，通过快速研发、技术融合来提高NASA 的任务能力。2016年起，STMD 已面向全社会开展了技术研究与创新、小企业创新研究计划（SBIR）和小企业技术转移计划（STTR）、空间技术研究与开发3 项计划。[10]表2为世纪挑战赛的部分悬赏项目与金额。

表2 世纪挑战赛的部分悬赏项目与金额

从项目征集、遴选，到世纪挑战赛项目的发布，ST‐MD 都设置有系统、明确、规范的流程。在官网上，还可查看STMD 的职责、技术创新工程委员会的设立与职责、以及相关项目的奖励金额与要求等[11]。

2.2 Xprize挑战赛项目

XPrize 基金会是一家非营利性教育奖金机构，成立于1995年。为激发世界各地的个人、公司和组织机构解决限制人类进步的重大问题，该基金会设立了大型科技挑战赛项目（≥1000 万美元）[12]。已发布多个挑战项目，从私人航天到月球登陆、从能源节约到海洋探索、从基因组的破解到改变现有医疗模式等。其中多个持续多年的挑战赛都起源于一个内部概念孵化项目Vi‐sioneers，其具体的运作流程是：（1）Visioneers 每年都会推出6个月的孵化课程，挑选数个国际问题，交由几个团队分别负责设计相应的解决方案，形成最终交给XPrize的挑战赛提案。XPrize 基金会提供补贴资金、人力资源；（2）XPrize 基金会将组织一个由企业、政界、艺术、科学家等250 名专家组成的团队，从需求、可扩展、公众参与度等10 个角度对提案进行打分，高分项目获胜；（3）XPrize 基金会及其他支持方会帮助完善这些提案、寻找合作伙伴或形成大赛提纲。[13]

随着科技的进步，XPrize 基金会也将孵化范围从原本侧重的太空、环境、人类等，扩展到居住、海洋健康等更多的话题。

2.3 InnoCentive平台

在国外，随着揭榜挂帅的发展，InnoCentive、Topcod‐er 等以悬赏众包模式解决企业各类科研创新难题的创新平台也得到迅速发展。

以InnoCentive 为例，通过公开透明度高、沟通渠道多元、反馈及时便捷的互联网平台，来促成难题需求者与供给者的快速配对。具体过程是：首选，寻求方提出需要解决的问题，InnoCentive 将其标准化成一个或若干个“挑战赛（Challenge）”，并提出获胜的评选规则；然后，在项目进行中，参赛者与发布者之间可就悬赏规则、时限、技术、成果分享等问题进行沟通，以提高挑战成功率；最后，挑战成功后，解决方需将知识产权或使用许可转让给寻求方。其核心价值在于形成了一种能够让交易合理有效完成的运行机制。[14]

截至2018年，InnoCentive平台已覆盖商业、化学、信息技术、工程与设计、食品工程、生命科学等多个基础研究及先进制造业领域，汇集了来自200 多个国家和地区超过36 万的“解决者”，破解的难题超过2000 项，占比约为30%，涉及奖励金额4000万美元。[7]

3 国内部分省市揭榜挂帅的实践探索

与国外相比，我国在科技悬赏制度上起步较晚，近10年来，才开始有地方政府用其解决科技难题。如表3所示，从工信部发布《新一代人工智能产业创新重点任务揭榜工作方案》开始，到广东、浙江等地的一些部门和地方政府，都已经开始尝试“揭榜挂帅”，解决产业领域或地方产业发展的难题；一些企业也开始集中筛选“卡脖子”技术难题，发出“求贤令”……经过10多年的发展，逐步形成“企业提需求、政府搭桥梁、机构揭榜攻关”，以“政产学研”协同创新来实现技术突破的新模式。本节主要抽取开放创新里程碑广东省揭榜制、重大突发公共安全事件应急攻关项目展开深入分析。

表3 国内科技悬赏案例概览

3.1 广东省科技厅揭榜制重大科技项目

2018年，广东省科技厅发布《关于征集适合揭榜制的重大科技项目需求的通知》，针对重大行业关键共性技术，实施揭榜制项目管理，面向全社会征集最佳解决方案。

从内容上看，悬赏项目以技术攻关、成果转化两个类别，分别从“需求端--核心技术的攻关”与“供给端---重大科技成果的转化”同时发力，鼓励科技创新。其亮点主要是[15]：（1）在遴选项目时，强调必要性、可行性，只筛选影响力大、带动性强、应用面广的关键核心技术，或推广难度较大、辐射带动作用较好的的重大科技成果；（2）在管理流程上，强调简单、高效，浓缩为“企业提需求、政府张榜悬赏、机构揭榜攻关”；（3）揭榜人扩展至海内外，且鼓励以产学研联合方式申报，更注重实效；（4）项目资金来源以企业和社会投入为主、省财政给予适当资助，单个项目投入总额≥1000 万元，实施周期不超3年。[16]截止到2019年9月，已有29 项得到落实（技术攻关类12项、成果转化类17 项），取得良好成效。其中，广东省科技创新战略资金所支持的8 个揭榜项目还公示了落实状况。[17]

3.2 应对新冠肺炎的揭榜制或悬赏制应急攻关项目

2019年12月1日，武汉首例新型冠状病毒肺炎（CO‐VID-19）确诊患者发病[18]，随后疫情不断扩散，尤其是2020年1月开始，全国确诊病例激增，严重影响人们生活和经济发展，有效防控成为重中之重[19]。为尽快实现科学防疫，多地科技部门积极应对，启动应急攻关项目，取得良好效果。下文重点以深圳和上海为例，深入阐述两地的运作特点。

3.2.1 深圳市科创委新冠肺炎悬赏制应急攻关项目

2020年2月，深圳市科创委公布了以悬赏制方式组织开展应急科研攻关项目的工作方案。方案设置“赛马式”资助、“里程碑式”资助、事后资助和揭榜奖励制资助4种方式，它们在适用对象、考核方法、经费拨付、考核方式等方面各有不同。（表4）[20]

表4 深圳新冠肺炎应急攻关项目的主要资助方式

前2 种主要针对申报类项目，如图3所示，设置有阶段性考核目标，需经过申报与受理、形式审查、专家论证、确定立项、制定资助方案、过程管理、项目评估验收7个环节。而事后资助、揭榜奖励制主要针对悬赏类项目。如图4所示，需经过调研、需求列表、查重、悬赏发布、揭榜、专家评估6个环节。[21]

图3 深圳市新冠肺炎应急攻关申报类资助项目的运作流程

图4 深圳市新冠肺炎应急攻关悬赏类资助项目的与运作流程

方案一经发出，很快便引起社会的广泛关注，不到一个月就有南大健康医疗大数据国家研究院等科研团队发出诚邀合作揭榜人的公告。[22]

3.2.2 上海市科委新冠肺炎悬赏揭榜制应急攻关专项

2020年2月13日，上海宣布紧急启动应急科技攻关专项。2月18日，上海市科委制定发布《关于强化科技应急响应机制实现科技支撑疫情防控的通知》，设置专栏征集需求、启动应急攻关项目、强化企业创新主体作用、加强国内外科技合作等多项举措来集聚优势科研力量，推动应急攻关专项的尽快实施，具体内容见表5。[23]

表5 上海市科委新冠肺炎悬赏制应急专项的创新举措

4 有效组织实施揭榜挂帅的策略与方法

由上述国内外案例不难看出，揭榜挂帅机制的有效实施，关键在于解决好征集定价、如何资助并兑奖、如何选贤任能及权责管理、如何维护公平竞争等方面问题。如图5所示，具体策略与方法主要包括以下几个方面。

4.1 多途径征集悬赏项目

随着新一轮科技革命和产业变革加速演进，学科交叉融合态势更加明显，基础研究、应用基础研究和技术创新相互带动作用不断增强。揭榜挂帅的实施，应瞄准经济社会高质量发展的科技需求，突出自主创新补短板、挖潜力、增优势的战略重点，强化需求导向、问题导向和目标导向，在广泛调研国家、社会、行业、企业及专家意见的基础上，多渠道开展征集。

如：（1）我国政府部门、国内外权威科研机构、学协会组织、知名期刊等发布的前沿技术难题；（2）国内外顶尖专家的建议；（3）龙头骨干企业、高新技术企业迫切需要解决的关键性技术难题；（4）重大突发公共卫生事件、公共安全事件等亟需攻关的技术问题。[24]

4.2 多角度活化资助经费

借鉴上文国内外典型揭榜制项目的成功经验，在设计具体资助方式时，可结合项目类型及揭榜者特点，着手从以下三方面进行优化，以吸引更多的揭榜者参与，获得更多突破。

（1）实施并行资助，结合入围者数量及项目阶段发展目标拆分经费

在专家把关的基础上，通过差额入围、平行竞争研发的形式进行科研攻关。具体实施路径如：悬赏发布后，揭榜者统一提交报名材料及书面解决方法，然后由专家组为每个揭榜项目确定2～3 个入围团队，给予一定比例的启动奖金，平行展开研发攻关。揭榜终止时，再由专家组根据预先设立的指标和目标来选择最终优胜者，优胜者获得剩余全部悬赏奖金。对于风险性大、难度大、学科交叉性强的重点攻关项目，还可考虑实施一种边研究、边考核的分期资助方式，考核合格后才试探性的、分期的给予必要性资助。

（2）委托第三方资金管理机构，建立资金池，有效应对意外情况

考虑到政府对财政资金拨付和使用有限制，以及可能出现没有方案到达预期目标、经费无法拨付等特殊情况，揭榜制项目在奖金时，还可借鉴诺贝尔基金会、或广东省部分科研项目把财政资金拨付至广东省粤科金融集团的做法，通过建立资金池、成立专门资金管理委员会或依托第三方资金管理机构（如深圳市专业资金管理机构）[25]，实现对资金进行统一管理和使用监督，避免因出现项目资助的“大小年”而影响资金的拨付效果。

4.3 多措施激发人才创新潜力

人才是揭榜挂帅的关键主体。主体不“活”，创新便成了“无源之水”。

4.3.1 转变思想，广开门路，拓宽选贤纳才的范围

很多待突破的关键核心技术都是跨领域、跨学科的、跨部门，不仅需要多学科创新人才的精诚合作，还需要产学研用各界的协同配合。发布方只有开放思想，进一步拓宽选“贤”任“帅”的主体范围，根据需求，打开大门、不排斥、不限制，唯才是用，才能有效应对，

4.3.2 充分放权，保障将帅自主权，同时明确职责，权责统一

攻关项目往往涉及多个单位和科研人员，既然是“挂帅”，就要从制度上给予揭榜人最大的自主权，让其能成为真正的“帅”,具体措施如：（1）充分放权。除了技术路线决定权，还应该有人力和物力调度权，以及经费自主使用权等，配置相应资源和平台；（2）上级主管部门减少干涉，让负责人及其团队心无旁骛地开展工作；（3）明确职责。“帅”的历史使命和根本任务是突破技术瓶颈，为避免权责分离，也要通过明确职责等方式进行约束，加强监督。

4.3.3 建立健全激励机制，激发人才创新潜力

（1）对于贡献突出的个人，在评奖评优、职称评审中给予优先待遇；（2）兼顾效率与公平，将激励力度与创新工作质量或数量挂钩等；（3）“宽容失败”对于项目中止或验收不通过的，项目成员也不列入诚信异常库，不影响项目单位申请国家、省市科技计划项目。

4.4 建立健全公平竞争与监督机制

4.4.1 规范竞争程序，明确竞争规则

确保“揭榜”过程公开透明，合法合规，营造公平竞争环境，让公平竞争意识深入人心。

4.4.2 优化竞争手段，建立预判机制，力求揭榜者与帅位的最优配置

通过一定的调查、评估，来预测“揭榜”人在项目过程中能否干好。解决落实好“谁能干”，一个是评“谁能干好”这两个基本问题，有效发现、筛选、造就真正有能力的揭榜者，最大程度上把政策红利释放出来。[26]

4.4.3 引入第三方评价机制，邀请公众参与监督

除专家评审外，考虑引入第三方独立评价意见，同时邀请公众参与监督审核、或自愿参与的审核机构主动提出审核意见，全方位、多角度了解参赛团队及参赛方案的价值与水平。

4.4.4 建立健全信任与监督措施

加强诚信建设，将主办方、参与揭榜者以及项目评审专家的行为置于制度框架之内，明确各自的权利与责任，细化条款，加强约束，避免出现主办方不守承诺、揭榜者弄虚作假或评审专家有违公正的不利局面。

主办方应信守承诺，对成功揭榜者予以兑奖；揭榜者提供的材料应当真实有效；评审专家应依法保守申报组织的商业和技术秘密，严格遵守工作纪律，公正廉洁。[27]

4.5 强化政府的规范引导作用，构建政策储备库

一方面制定相关战略规划或标准，建立与科技攻关规律相衔接、市场经济体制相适应的政策法规体系；另一方面要梳理相关的政策法规，构建政策储备库，建立多维分类体系，并对政策效果及影响因素进行分析，形成揭榜挂帅政策组合推荐包。同时，加强对揭榜挂帅战略性、基础性、前瞻性问题的研究，全面推动揭榜挂帅理论创新和政策创新。[28]