亚洲象国家公园六年酝酿记

南方周末记者 苏有鹏 南方周末实习生 蒋敏玉

2021年6月13日，亚洲象种源繁育及救助中心里的“依嫩”和“忆双”，可以和人亲密接触。

2021年6月16日，普洱市思茅区六顺镇南邦河村勐主寨，当地规划了四千余亩的大象食物源基地。

南方周末记者❘　苏有鹏　❘　摄

★“试点期间，由中央政府委托云南省政府，行使亚洲象国家公园内全民所有的自然资源资产所有权”。

三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、祁连山五处由中央深改组会议审议通过，另五处则由国家发改委审批通过。

“他们现在只想用物理的方式把大象与人分隔开来，觉得这样人象冲突才能得到根本的解决。”

“你去看看第一版规划，基本上把一个西双版纳州都划进去了。”

距离“亚洲象国家公园”第一次提出，六年时间过去了。

过去六年是人象冲突不断的六年。2021年6月12日，云南省林草局动植物处副处长杨华在集中采访活动中介绍，2014年到2020年，云南省累计赔付亚洲象肇事损失达1.73亿元。

近日，随着云南“断鼻家族”象群北迁引发关注，这一概念也进入公众视野。

不同人士将之视为解决人象冲突的终极方案。北京师范大学生态研究所教授张立曾在分析此次亚洲象北上事件时提出，“尽快建立亚洲象国家公园，把亚洲象的适宜栖息地划到国家公园里，为亚洲象提供更广阔的生存空间”，以此作为亚洲象保护的一个可持续方案。

按照2017年《建立国家公园体制总体方案》的设计，首批国家公园试点于2020年基本确定。设立试点的包括三江源、神农架、武夷山、钱江源、香格里拉普达措、南山、大熊猫、东北虎豹、祁连山、海南热带雨林国家公园十处。

六年来，从地方到省，云南各部门做出过种种尝试。有关亚洲象国家公园建设的政协提案、总体规划和试点方案等文件多次提交中央，但亚洲象国家公园却并未出现在试点名单中。

北京师范大学全球共同发展研究院院长王宏新教授多次带队赴西双版纳调研人象冲突。在他看来，当前缓解人象冲突采取的种种措施，以及人类对大象的一味妥协并非解决问题的根本之道。

未列入云南省批准的13处国家公园

2015年8月，原国家林业局到西双版纳州调研亚洲象保护情况。在介绍亚洲象保护情况时，时任西双版纳州州委书记陈玉侯就提出，建立亚洲象大国家公园。

国家公园的概念源于美国。1872年设立的黄石国家公园，开了以国家公园体制进行自然保护的先河。2013年11月，十八届三中全会首次提出建立中国国家公园体制。

什么是国家公园？按照原国家林业局网站在2017年发布的说明，“国家公园，虽然带有‘公园二字，但它不等同于单纯供游人休闲消遣的一般意义上的公园，也不是为开发旅游而建设的风景区。”南方周末记者留意到，说明强调，国家公园是把“应该保护的地方保护起来”，并“代代相传”。

事实上，原国家林业局该次调研前两个月，2015年6月，原云南省林业厅启动了《亚洲象国家公园总体规划》项目，委托原国家林业局昆明勘察设计院负责编制总体规划。

据云南省林草局官网信息显示，2017年7月之前，中央财政资助，总计投资1150万元的“西双版纳亚洲象保护项目”就已经启动，西双版纳国家级自然保护区成为规划的核心区域，项目中就包括“云南亚洲象国家公园规划编制”。

此后，在亚洲象分布的西双版纳州、普洱市和临沧市，“亚洲象国家公园”的字眼频繁出现于人大、政协和林草部门发布的各类报告中。

2015年12月起，分布于12个省的10处国家公园体制试点实施方案陆续通过，普达措国家公园成为云南唯一入选的试点。事实上，云南是第一个探索省级国家公园的省份。2016年，经云南省政府批准设立的国家公园已有13处，但亚洲象国家公园亦不包括在内。

据南方周末记者了解，在2019年10月由国家林草局公布的最新国家公园体制试点名单中，国家公园项目基本由地方进行规划和申报。而在2016年年底，西双版纳国家级自然保护区管护局在年度工作总结中提到，《云南亚洲象国家公园总体规划》（以下简称“总体规划”）已于当年完成，并报国家层面审批。

2019年，在给临沧市人大代表《关于申报云南南滚河亚洲象国家公园的建议》的回复中，临沧市政府提到，原云南省林业厅在总体规划的基础上完成了《建立亚洲象国家公园体制试点方案》，已上报中央深改委建立国家公园体制试点领导小组。

一位曾参与方案设计的人士透露，云南省当时对这个方案信心十足，为了保证方案顺利通过，“专门请了中国科学院院士张亚平和中国工程院院士马建章来给方案提建议。”后者曾一手推动东北虎保护区的建立。

前述参与方案设计的人士原本听说，“会有三个以野生动物命名的国家公园，大熊猫、东北虎，第三个就是亚洲象。”

对此，国家公园体制建设专家咨询委员、清华大学建筑学院景观学系教授、清华大学国家公园研究院院长杨锐对南方周末记者解释，“试点国家公园中虽然只有两个是以野生动物命名的，但实际上其他国家公园，尤其是位于西部的几个，野生动物种群都是保护对象之一。”作为“旗舰”物种，大熊猫、东北虎豹等被视作衡量当地生态系统保护情况的重要指标，并非国家公园保护的唯一目标。

2021年1月，云南省林草局发布《加强亚洲象保护构建人象和谐发展的意见（征求意见稿）》，又一次提出，到2025年，发展目标是，“亚洲象国家公园列入全国国家公园规划布局”。

国家林草局一位工作人员向南方周末记者透露，“目前是第一批试点，亚洲象很有可能在第二批。”

相比划定范围，更应是管理体制创新

国家林草局亚洲象研究中心主任陈飞在2019年1月发表了一篇论文，详细介绍了亚洲象国家公园的规划方案。

国家公园的范围以西双版纳、普洱和临沧现有的保护区、森林公园为基础，实行“统一区划，分区域管理”。在综合考虑保护地情况、亚洲象分布、活动路线以及各地区人口状况后，形成了一个总面积为5619.25平方公里的设想范围。

长期关注野生动物保护的复旦大学生命科学学院博士研究生顾伯健则表达了自己的担忧：“亚洲象不需要郁闭度很好的森林，如果以保护亚洲象建立国家公园，是不是会给砍伐热带雨林树木开一个口子呢？”据了解，亚洲象较为集中的西双版纳国家级自然保护区，主要保护对象是“热带森林生态系统和珍稀动植物”，但却陷入某种“悖论”：森林保护得越好，林下食物越少，反而造成部分亚洲象的出走。

杨锐强调：“国家公园是对大尺度的生态系统和生态过程的保护，保护整个野生动物栖息地、所在的生态系统和景观是国家公园最重要的任务。”

相较于划定明确的地理范围，国家公园更大程度上应是管理体制的创新。

大象并没有行政概念。“大象怎么会知道它自己在保护区里呢？”云南大学生态与环境学院教授吴兆录说。

在陈飞构想的主要内容中，他特别提到设立精简高效的管理机构，“试点期间，由中央政府委托云南省政府，行使亚洲象国家公园内全民所有的自然资源资产所有权。”并且，陈飞还强调要“探索跨行政区，跨部门管理的有效途径”。

2020年6至8月，王宏新团队曾针对亚洲象保护到云南做过两次深入调研，在所形成的调研报告中，特别强调：“必须从顶层设计出发，消除人象冲突体制障碍。”

“野生动物保护是不能进行属地化管理的，地方的部分官员对于野生动物的专业知识了解不够，国家应该设立一个垂直管理的部门。”王宏新告诉南方周末记者，“现在强调的是山水林田湖草沙，但我认为还应该加上鱼鸟兽，组成更加完整的生命共同体。”

2018年3月，机构改革后的国家林业局职责整合，将森林防火职责划入应急管理部。森林、湿地森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责整合组建自然资源部。同时，组建国家林草局，加挂国家公园管理局牌子，由自然资源部管理。

根据2020年7月发布的《自然资源部国家林草局关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》，特别强调“国家公园设立后，在相同区域不再保留原自然保护区等自然保护地，纳入国家公园管理”。

杨锐告诉南方周末记者，在国家公园建设最主要的问题上，中央已经基本达成共识，但体制方面的设计依然有需要提升的地方。

南方周末记者留意到，目前十个国家公园的试点方案分别由两个不同的机构通过。其中，三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、祁连山五处由中央深改组会议审议通过，另五处则由国家发改委审批通过。

2020年9月，国家林草局昆明勘察设计院动物学博士、高级工程师孙国政曾在研究中介绍，当前国家公园在管理模式上已经形成了东北虎豹为代表、由中央直管的国家公园，如大熊猫和祁连山国家公园由中央和省级政府共同管理，三江源和海南热带雨林国家公园则由中央委托给省级管理。而根据杨锐的研究统计，其他五处基本都由省政府垂直管理。

走过“弯路”

为何亚洲象方案没通过？2020年10月，在给西双版纳州政协十二届四次会议相关提案的答复中，州林草局表示，原因主要包括国务院机构改革导致方案被审批部门搁置，而方案由省林业部门牵头，规划深度广度未达到要求，从而“没有抓住首批试点机遇”。

究竟哪些地方可以成为试点？基于十九大提出的“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，杨锐向南方周末记者表示，国家公园需要满足国家代表性、原真性、完整性和适应性四项标准，以实现“生态保护第一、国家代表性、全民公益性”的三大建设理念。

云南省对国家公园的探索起步很早。2006年，原国家林业局批准在云南开展国家公园试点，设立中国第一个国家公园：普达措国家公园，并于2007年获得省政府挂牌。

2015年1月，云南省政府将《云南省国家公园管理条例（草案）》提交省人大常委会审议，当中涉及国家公园管理体制和经营机制、设立与审批、规划与建设、保护与管理和经营与利用等一系列问题。四个月之后，国家发改委发布《建立国家公园体制试点方案》。

不过，最早开始探索国家公园建设的云南，却走过不少“弯路”。

《中国发展观察》一篇署名为苏杨的专栏文章，曾以云南为例，谈到各地建设国家公园的初衷。文中认为，许多地方进行试点的目的存在偏差，并没有认识到保护的意义和特殊性，而是将“这块全球通用的牌子”视作“新的增长点”。苏杨是国家发改委国家公园体制建设核心专家组成员之一。

2007年，普达措国家公园设立后，云南省还曾将其交由旅游公司整体管理。这在苏杨看来就是“将国家公园当作了旅游产业的品牌”，这或是初期“云南省国家公园体制试点区方案难产的重要原因”。

国家林草局一位工作人员向南方周末记者透露：“云南最早把公园理解为‘人民公园，但实际上我们想做的是‘黄石公园。”

“国家公园应该是一个游憩的场所。”西双版纳国家级自然保护区管护局负责国家公园建设的副局长陶庆告诉南方周末记者，“这是一个难得的历史机遇。”

在调研中，王宏新发现，地方政府“对国家公园这一专业概念的理解存在偏差”，“他们现在只想用物理的方式把大象与人分隔开来，觉得这样人象冲突才能得到根本的解决”。

不过，勐海县林草局一位相关负责人则对南方周末记者解释，并不是他们理解不到位，“而是国家公园保护等级太高，让老百姓怎么办？”

据陈飞统计，目前规划的亚洲象国家公园土地权属中，有近八百平方公里的集体土地，占总面积的约14%。整个规划涉及8个县（市、区），485600人，“区域经济社会基础薄弱，发展不平衡，人均国内生产总值约26803元”。前述勐海县林草局相关负责人认为建设国家公园难度太大，“老百姓的地怎么收，拿什么钱收，收了之后老百姓吃什么？”

云南省的规划中，涉及西双版纳保护区的面积最大，占总面积约80%。普洱市林草局一位相关负责人对南方周末记者打趣说：“你去看看第一版规划，基本上把一个西双版纳州都划进去了。”临沧市林草局的工作人员则直言，到目前为止，“都是省里在做，从没见过规划”。

前述普洱市林草局相关负责人认为，如今最头疼的是“在白纸上画画”，“说是有规划，但还是太空。具体怎么建，建啥样，不知道。”作为体制中人，他最关心的问题则是，“编制从哪儿来？”

实际上，尽管已经由中央直管，在国家林草局长春专员办加挂牌子的东北虎豹国家公园，依旧在迷茫中探索。据国家公园管理局局长赵利介绍，成立之后，各级单位并未增加编制，出现了“一套人马多项职权”的现象，人财物的调度都成问题。

“真正的野生动物保护是让动物回归荒野。”目前，云南各地在探索“大象食堂”食源地建设等人象冲突的解决方式，但在王宏新看来，其本质上是对亚洲象的“驯化”行为，“就像给小孩吃糖”。

“国家公园确有必要，但远水解不了近渴。”陈飞告诉南方周末记者，对于断鼻家族象群北迁，“国家公园不是灵丹妙药”。