当前农村宅基地制度改革的思路探析

桂华

【摘要】经过较长时期的探索，我国形成了一套相对有效的农村土地管理制度体系，实现土地资源保护和农民居住需求满足的兼顾。完善农村宅基地制度是一套系统工程，需与城镇化发展方向、农民需求、土地制度基本属性等相衔接，正确定位农村宅基地功能及其财产价值。推行土地制度改革除了要遵循集体所有制不变的底线之外，还要确保农民利益不受损。农村宅基地制度改革应立足于城乡发展大局，重视宅基地的社会保障功能，在保留农民退路和降低社会风险的前提下，通过制度完善来优化土地资源配置效率。

【关键词】农村宅基地 城镇化 农民流动 土地制度

【中图分类号】C912.82 【文献标识码】A

土地制度是国家的基础性制度，农村宅基地牵涉亿万农民的重大切身利益。2020年6月，中央深改委审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》（以下简称《方案》），强调“要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法，坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线，实现好、维护好、发展好农民权益”。《方案》是贯彻落实宅基地“三权分置”改革的关键举措，是继农村“三块地”改革之后，中央针对宅基地制度改革作出的又一重要战略部署。

社会主义改造后，我国建立土地公有制，农村宅基地属于集体所有。在长期的历史过程中，房屋一直属于合法私有财产，农村宅基地制度在实践中出现房屋私有和土地公有的张力。既要尊重农民的房屋财产权，也要坚持土地集体所有的性质，这是农村宅基地制度改革的难点。仿照农村承包地权利分置改革做法，中央确定宅基地“三权分置”改革思路，尝试在尊重集体所有权和保障农民对宅基地占有权利的前提下，放活宅基地使用权。

推行农村宅基地“三权”分置是为了回应城乡关系变动趋势。当前，我国正处在快速城镇化阶段，农民大规模进入城市，农村“人地分离、人户分离”趋势增加了问题的复杂性。推行土地制度改革除了要遵循集体所有制不变的底线之外，还要确保农民利益不受损。农村宅基地制度改革应立足于城乡发展大局，重视宅基地的社会保障功能，在保留农民退路和降低社会风险的前提下，通过制度完善来优化土地资源配置效率。党的十九大报告提出了乡村振兴目标，农村宅基地制度改革需结合乡村振兴战略实施。未来三十年间，振兴乡村与新型城镇化同步推进，农村人口总体减少。在此过程中，乡村格局和空间形态会发生巨大变化。农村宅基地制度改革与城乡规划、国土综合整治相结合，构成优化城乡空间形态的重要手段。农村宅基地制度改革需要具备整体思维。

当前农村宅基地管理存在的问题

经过较长时期的探索，我国基本形成一套相对有效的农村管理制度体系，实现土地资源保护和农民居住需求满足的兼顾。总的来看，各地所采取的集体所有、无偿划分、福利分配和长期使用的这套制度，与静态社会条件相适应。改革开放之后，我国进入工业化和城镇化快速发展阶段，尤其是近年来随着新型城镇化的加速推进，城乡关系发生巨大变化，这对农村宅基地管理提出了新要求。

进入二十一世纪之前，农村宅基地管理总体有序。1998年《中华人民共和国土地管理法》修订之前，土地管理相对宽松，经济社会发展所面临的土地资源承载压力不大。与之相关，农村宅基地管理相对轻松，农村宅基地资源压力不大。在此之前的阶段，农村宅基地管理主要工作是向符合条件的农户审批土地。农村建房与分家习俗联系在一起，一般是儿子成年之后，需要单独建房。农民以两种方式获得宅基地，一是家庭内部继承，二是向集体经济组织申请分配。1998年之前，大部分地区农村预留了可用于建房的集体土地，有条件按照“村规民约”向农民分配。

进入新世纪之后，农村宅基地管理面临三方面条件的变化。一是土地管理制度走向严格化，农村宅基地逐步纳入了规范化管理，农村预留建设用地越来越少，农民申请宅基地的难度增大。2014年，笔者所在团队完成一份关于湖北、江苏和陕西的18个村庄的宅基地现状调查，13%的农户反映存在宅基地不足情况。其中，部分地区停止向农民审批新增宅基地。二是城镇化带动农村人口大规模流出，一部分农民进城安家落户，农村出现宅基地闲置现象。三是宅基地的财产价值显化，城市房地产兴起带动农民对宅基地财产价值的想象，一部分地区出现农村房屋私下交易现象，还有一部分地区农民通过拆迁致富，冲击传统的以自己使用为目的的农村宅基地管理秩序。

在人口流动的背景下，当前农村宅基地管理存在如下问题：一是城市和乡村两头占地问题。改革开放以来，我国城镇化率以每年超过1个百分点的速度提高，2019年常住人口城镇化率超過60%。城镇建设和工业化带动城市建设用地面积扩大，与此同时，人口进城并未带来农村建设用地的减少。过去四十多年间，城市和乡村建设用地同时增加，造成我国耕地面积减少。近年来，我国进入以人为核心的新型城镇化阶段，重点是推动农民工进城落户，未来宅基地管理要顺应农村人口减少的趋势。

二是农村集体内部分配问题。农村土地属于集体公共资源，农民建房经由政府审批，宅基地划分由集体内部完成。村级治理水平决定集体公共资源管理水平。农村税费改革之后，一部分地区弱化乡村基层组织，个别省份甚至撤销原乡镇住房建设管理部门，造成农村宅基地管理失序，村庄内部出现“一户多宅”“面积超标”和部分农民缺乏宅基地并存现象，反映乡村基层组织的管理能力低下。

三是宅基地使用问题。农村宅基地用于建房使用。房屋建设具有极强的外部性，一家一户房屋建设状况构成村庄整体面貌。村庄规划及其执行力度决定了农村宅基地使用效率。部分村庄基层组织有力，早期自发完成村庄规划，严格执行，一张图管到底。农民自发设计的村庄规划图尽管不够“高大上”，却因为能够被有效执行而形成较好的村庄面貌。在这类村庄中，农民有序建房，居住方便，宅基地使用效率高。还有一部分村庄从未形成村庄规划，农民随意建房，村庄建设无序，宅基地使用效率低，村民之间常常因建房引发纠纷。农村宅基地管理需结合村庄建设规划进行。

四是财产处置问题。受土地公有制限制，农村宅基地禁止买卖。在过去相对静态的社会环境下，农民在村庄内部交易房屋，顺带处置宅基地。当前部分农民长期脱离农村，他们存在处置房屋的意愿。目前，存在农村宅基地封闭管理与农民按照市场方式处置房屋需求之间矛盾。

农村宅基地制度改革思路

农村宅基地不仅自身性质复杂，而且牵涉诸多社会问题，显然无法通过单一制度调整来解决上述矛盾。完善农村宅基地制度是一套系统工程。推进农村宅基地制度改革，需与城镇化发展方向、农民需求、土地制度基本属性等相衔接。可从总体思路与具体措施两个层面上分别讨论。

首先，要深刻理解我国城镇化模式。城镇化及其带动的社会流动是推动农村宅基地制度调整的根本动力。以2000年为界，农村宅基地管理工作的核心，从之前阶段的“按需分配”过渡到之后的“有序退出”阶段。2000年之后，快速城镇化导致农村人口下降，再加上计划生育政策带来农村家庭“少子化”，造成农村宅基地管理的主要目标转变为解决农村人口减少背景下的宅基地退出问题。需要注意的是，当前农村存在的宅基地空置很多情况下属于暂时闲置和季节性闲置。这是由我国城镇化模式所决定的。

农民城镇化是由外出务工带动的。受农民工在城市工资水平限制，大部分农民在城乡之间保持往返状态。农民从外出务工到彻底融入城市，存在较为漫长的过程。一部分个人能力强且运气好的农民，在城市获得稳定职业，他们有机会实现彻底城镇化。还有相当一部分农民在城镇就业，工作不稳定、收入不高、社会保障不健全，这部分农民将乡村当作退路，农村宅基地构成其生活的保底。整体来看，我国户籍城镇化率与常住人口城镇化率还存在较大差距，这恰恰反映农民进城过程的艰难性，以及由此决定的中国渐进城镇化模式。农村宅基地为进城农民提供退路。受我国发展水平限制，农村宅基地在未来较长一段时期内依然要扮演维持社会稳定的功能。

其次，正确认识农村宅基地的财产价值。当前关于农村宅基地存在一个重大误区，一部分人按照城市建设用地价格来推算农村宅基地价值，认为农村宅基地总价值达到数十万亿甚至上百万亿，进而提出放开农村宅基地流转的改革办法。这类看法忽视了土地价值是由地租决定的。级差地租规律决定不同区域土地价值高低。受地区经济社会发展水平限制，农村宅基地大体分为两类。第一类是东部沿海地区的宅基地，包括城中村和城郊村。这类地区经济发展水平高，社会投资强度高，资本密集，土地价值高，农村宅基地财产价值显著。第二类是广大中西部地区一般农业型村庄的宅基地，这类地区人财物流出趋势明显，附着在土地上的利益少，宅基地价值等同甚至低于耕地价值。两类地区宅基地管理面临的问题不同，需要的制度设置也存在差異。不能用沿海经济发达地区的宅基地价值来想象一般农业型地区的宅基地。与之相关，针对沿海经济发达地区宅基地和中西部一般农业型地区宅基地，要采取不同的改革措施。

最后，政策调整要避免单一思维。农村宅基地存在多重属性，不同属性之间需要相互平衡。例如，宅基地的财产属性与宅基地的社会保障功能存在一定冲突，保留农民的“退路”与鼓励农民退出宅基地存在一定矛盾。完善农村宅基地制度需尽量平衡不同方面，避免政策手段简单化。

推进农村宅基地制度改革的具体措施

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”党的十八届三中全会之后，作为全面深化改革的一部分，中央部署包括农村宅基地在内的多项土地改革试点工作。农村宅基地改革试点的重点任务包括探索宅基地有偿使用制度、自愿有偿退出机制以及农民住房财产权抵押等。党的十九大以来，围绕乡村振兴战略实施，农村宅基地制度改革被赋予新的内容，一些地区也出台形式多样的农村宅基地管理办法。2020年，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，“深化农村宅基地制度改革试点，深入推进建设用地整理，完善城乡建设用地增减挂钩政策，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障”。过去一段时期的改革实践，为全面完善农村宅基地制度提供了经验支撑。结合改革的总体思路和一些地区的实践做法来看，推进农村宅基地制度改革，应当注意以下六点。

第一，农村宅基地退出需要较长的时间。国家推行农村宅基地制度改革的重要内容是探索农民自愿有偿退出宅基地的方法。目前，关于农村闲置宅基地目前存在误解，即忽视大部分农村宅基地闲置的暂时性。现实中正在奋斗进城的农民，将农村宅基地当做退路保留，具有一定的合理性。我国正经历史无前例的快速发展，在此过程中存在一定风险，农村宅基地作为“资源冗余”的意义重大。农村宅基地暂时作为建设用地使用，等到我国经济社会发展到一定水平和城镇化基本完成之后，再通过土地整治将其复垦为耕地，效率更高。也就是说，从宅基地变为耕地是可逆的，宅基地暂时储备在那里不会被浪费。总的来说，农村宅基地退出应当与社会发展总体阶段相匹配。我国当前还不存在农村宅基地大规模退出的条件。

第二，严格控制农村宅基地的市场化交易。我国还处于发展中阶段，城镇化是现代化的必由之路，我国的发展方向是继续科学推进城镇化，实现农村人口自然减少和城镇人口有序增加。目前存在的城乡两头占地问题，需要通过有序推进城镇化来解决。未来等到我国跨越农民“两栖”城镇化阶段，真正实现人的城镇化之后，农民会自然切断与乡村的联系，并减少农村建设投资和宅基地占用。需要警惕的是，当前我国一方面存在农民进城不彻底问题，另一方面又存在市民下乡占地冲动。我国还未进入“逆城市化”阶段，要扎紧农村宅基地向本集体经济组织之外人员配置的口子，避免农村宅基地市场交易，强化国家的宅基地管理能力。

第三，规范城乡建设用地“增减挂钩”政策。该政策将农村宅基地减少与城市建设用地增减相挂钩，通过农村宅基地腾退形成建设用地指标，在总量控制前提下，扩大城市建设用地规模。“增减挂钩”政策在实践过程中呈现出不少问题。一是操作不规范。一些地区扩大政策实施范围，为了获得建设用地指标，将非空心村拆除，造成资源浪费。二是产生财富“幻觉”。建设用地指标是国土部门下达的，地方政府通过扩大建设用地规模来增加财政收入，本身属于“土地财政”的一部分。增加建设用地指标不能增加社会财富总量，“增减挂钩”起到财富转移功能。一些地区试图通过“增减挂钩”政策来解决乡村建设“钱从哪里来”问题，盲目扩大房地产规模，土地出让价格无法维持在高位，最终会变成地方财政负担。

第四，禁止违背农民意愿的“上楼”行为。房屋是农民合法财产，除依法征收拆迁之外，基层政府没有权力要求农民拆除房屋和退出宅基地。农村宅基地制度改革需尊重农民的财产权，保障农民的居住权。部分地区为了增加城镇建设用地指标，由地方政府主导推动农村“合村并居”，强制改变农村生产生活方式，将农民集中到大规模社区，既打破农民自发进城节奏，也削弱乡村的稳定基础。各种形式的农村宅基地置换做法，必须确保农民完全自愿，且要符合城乡发展的总体趋势。

第五，注重规划引导。目前农村已经经过了多轮建房，农民在房屋建设上投入大量资金，国家也在不断地加强对农村基础设施建设投资。科学规划乡村和村庄建设，是提高国家和农民投资效益、改善农村环境、提高土地利用效率的必要条件，也是振兴乡村的题中应有之义。目前农村宅基地管理过于偏重土地资源管理，缺乏规划引导。完善农村宅基地制度要在立足乡村发展远景的前提下，将土地资源管理与空间规划和建设规划相结合。

第六，探索农村宅基地“三权”分置。2018年中央一号文件确定农村宅基地“三权”分置改革思路，文件指出，“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置，落实宅基地集體所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。农村宅基地所有权、资格权和使用权如何在制度上划分，还需要经过广泛的探索。具体操作上，需要注意几点。

一是分地区推进。放活农村宅基地使用权，在经济发达地区具有较高需求。对于广大中西部地区来说，农村宅基地缺乏经营条件，农村宅基地主要定位于自住功能。探索“三权”分置，避免将解决少部分地区发挥宅基地经营功能的制度做法，机械移植到一般中西部地区。

二是重点厘清宅基地资格权和使用权的关系，避免埋下社会矛盾隐患。在条件具备的地方适当放活农村宅基地使用权，需要明确界定宅基地原拥有者与宅基地使用主体的权责关系，规范社会资本进入农村“流转”宅基地使用权行为。

三是遵循农村土地制度改革底线。2018年中央一号文件规定，“不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。”放活农村宅基地使用权与农村“小产权房”建设相区别，避免农民变相丧失宅基地，禁止各类主体借着乡村振兴政策实施农村房地产开发。

四是注意与其他制度衔接。农村宅基地改革服从乡村振兴整体定位，宅基地“三权”分置构成推进乡村振兴的政策工具之一。推进农村宅基地制度改革能够解决乡村发展的局部问题而非全部问题。“地尽其利”和“地利共享”是完善土地制度的基本原则，农村宅基地制度改革不宜被附加过多的内容。

（作者为武汉大学社会学院教授、博导）

【参考文献】

① 贺雪峰：《论农村宅基地中的资源冗余》，《华中农业大学学报（社会科学版）》，2018年第4期。

责编/李一丹 美编/陈媛媛