立法解决中小学校安全问题之我见

邱云雁

一、立法先行之甘肃样本：为中小学校安全保驾护航

学校安全是教育事业发展、学生成长成才的基础和保障，安全保障是一项基本民生，关系到千家万户的安宁幸福与社会和谐稳定。2020年12月3日，甘肃省人大常委会通过了《甘肃省中小学校安全条例》（以下简称“条例”）。条例由总则、校园安全管理、学校周边安全管理、安全事故处置、法律责任、附则等六章共五十四条组成。从条例规定看，一是对政府、部门、学校、教职工、监护人、学生等各方面应履行的职责予以法律界定，二是将防范学生欺凌和暴力相关工作纳入监管范畴，三是提出成立学校安全事故人民调解委员会并明确了安全事故处理程序，四是对学校安全教育和培训、学生实习等有关方面的工作进行了系统规范，五是规定了学校安全工作经费保障制度，六是规定了学校安全管理的法律责任。从条例出台的过程看，甘肃的立法是全面落实习近平总书记关于教育工作重要论述的一次法制建设的具体实践。条例回应了社会关切，特别是在中小学生的监管方面规定得比较全面，充分体现了民法典的有关精神。甘肃省通过制定中小学校安全条例，对于明确政府及其有关部门、学校、家庭、社会等各方面的责任，细化和落实校园及其周边安全管理措施，保障正常教育教学秩序，为广大师生创造安全稳定的学习工作环境，保障学生和教职工合法权益等，其意义重大。

二、国家立法的必要性研究

就全国范围来讲，校园安全管理是普遍存在的共性問题。从甘肃、山东等省已经出台的地方性法规情况看，立足地方，放眼全国，启动国家层面学校安全的专门性法律或国务院行政法规显得尤为迫切。

（一）从依“文件”治理到依法治理，是国家立法全面加强学校安全管理的时代要求。近年来，随着城市化进程的不断加速，大量农村人口流入中小城市，给城市学校的承载和管理带来了巨大压力和挑战。同时，经济的飞速发展和居民收入群体的逐渐分化以及不良网络环境的影响，不断滋生出的社会“仇富”等不良心理向城市中小学校聚焦，折射出了一些校园安全问题。针对这些问题，近五年来，从国务院、教育部等到地方政府陆续出台了一系列政策性、规范性文件进行专项整顿和治理。就甘肃来讲，在条例颁布实施前，省政府及省教育厅等相关部门相继制定出台了《甘肃省中小学幼儿园安全管理办法》《甘肃省加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设实施意见》《甘肃省教育厅等十二部门关于进一步建立健全学校安全管理工作机制的意见》等政府规章和规范性文件。但时至今日，全国各地城市学校的安全隐患依然难以根除，学校及周边的联防联控工作机制仍未健全和完善，学校安全法制建设的进展缓慢。在全面依法治国的新形势下，从依“文件”治理到依法治理，全面加强学校安全法制建设的呼声和要求尤为迫切。

（二）从地方立法上升到国家立法，是强化学校及周边安全管理法律责任的实际需要。以甘肃省为例，通过对近三年全省中小学生安全事件梳理分析，心理障碍、家庭矛盾、家长监管不到位造成的学生非正常死亡事件较为多发。同时，发生事故后，各地各个学校处置的标准不统一，学生家属围堵学校、扰乱学校教学秩序的现象偶有发生，严重影响师生安全和校园稳定。另外，随着网络信息的飞速发展，学校安全事件发生后，一些网络自媒体在没有进行核实的情况下，跨省区报导事件并发布不实言论，给事件的调查处置造成极大被动。从地方性法规和规章等的规定看，尽管在相关条文中明确了各有关部门和社会组织的工作职责和具体任务，对学校安全管理工作提出了具体的措施和要求，但在实际工作中还存在安全工作职责落实的“强度”不足、安全工作法律责任“硬度”不够等问题。因此，以汲取全国六个省发布施行的学校安全地方性法规的经验为基础，国家急需制定出台有关学校安全的专门法律或国务院行政法规，从法律层面强化学校安全工作各有关方面的法律职能，有效预防和妥善高效处置各类学校安全事故。

（三）克服地方立法“先天不足”，践行国家法制统一，加强学校安全法制建设是彰显国家立法权威性、普适性的客观要求。在国家尚未出台法律或国务院尚未制定行政法规的情况下，地方立法的先行先试在一定程度上的确发挥了应用的作用，但地方立法“试验”的特性要求以及地方立法权限、立法经验和立法技术、立法资源等诸多方面的“先天不足”，致使当下涉及中小学校安全的地方立法质量普遍不高，地方性法规的效力发挥也比较有限。而且，全国有地方性法规立法权限的主体目前已达354个，全国各地如果全部都纷纷上马校园安全方面的地方性法规或规章，既浪费地方有限的立法资源又难以制定出具有普遍约束力的法规。因此，国家统一立法是克服地方立法“先天不足”和践行国家立法权威性普适性的客观要求。另外，在法律位阶或层级上更能彰显国家法律法规的权威和尊严，在法律效力上将更有利于从根本上解决全国中小学校安全工作中存在的制度性、根本性问题。

三、国家立法的可行性分析

从甘肃、河北、黑龙江等省在学校安全方面开展地方立法先行先试的情况看，制定出台国家层面学校安全的专门性法律或国务院行政法规的条件基本具备，出台的时机也已基本成熟。

（一）国家的相关法律具备了可引导性和可移植性。国家层面目前虽然尚未专门制定出台学校安全方面的法律，但是在相关法律法规中已经设置了若干条款，对学校安全工作的有关事项进行了法律界定。综合起来，目前主要有民法典、教育法、未成年人保护法、预防未成年人犯罪法和突发事件应对法等。下一步要与教育法和民办教育促进法等现有法律的相关规定相衔接，将学校安全方面的相关内容进行引导性移植、补充和完善，尤其是对教职工、学生、学生家长及其他监护人的权利和义务作出法律性规定，在法律层面使学校、教师、学生等相关主体的安全得到保障。

（二）国务院、教育部等部委的相关规章和规范性文件提供了可参考性和参照性。目前，这一领域现行有效的政策性文件主要有：《国务院办公厅关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》《学生伤害事故处理办法》《中小学幼儿园安全管理办法》《学校食品安全与营养健康管理规定》《教育部等五部门关于完善安全事故处理机制维护学校教育教学秩序的意见》《中小学校岗位安全工作指南》等。参考和参照这些部委规章和规范性文件颁布实施过程中积累的宝贵经验和成熟做法，为下一步国家立法打下了坚实的实践基础。

（三）地方立法先行先试的法制实践为国家立法积累了经验，创造了条件。目前，全国各地已经出台的涉及学校安全的地方性法规和政府规章主要有6个：黑龙江、河北、山东、广东省的《学校安全条例》和北京市、江苏省的《中小学生人身伤害事故预防与处理条例》。单从立法技术上讲，这些省（市）在开展学校安全立法过程中，常常面临与中央精神和上位法律法规的衔接问题。为了维护国家法制统一，避免与中央有关精神和国家相关规定相冲突，地方立法在相关条款的设置和规定上有时往往采取“技术性”处理，有些较为敏感的问题只能“回避”，有的矛盾较为突出的问题只能“柔性”处理，其结果往往是地方立法與国家上位法之间的矛盾、问题和冲突看似“绕”过去了，地方立法似乎巧妙地解决了这一问题，但从长远看学校安全的死角和隐患也被掩埋了起来，致使地方立法难以施展其法规的效力和效应。而国家立法在政治站位、立法高度、法定权限和标准程序等方面的“先天”优势，使得地方立法过程中的所谓“障碍”和矛盾能够迎刃而解。从立法实践上看，地方性法规和政府规章在实施过程中暴露出的突出问题、缺陷和不足等，也为下一步国家立法积累了宝贵的经验，创造了有利的条件。

四、克服地方立法“美中不足”，开展国家立法的几点措施和建议

从已经出台的六个省（市）的地方性法规情况看，地方立法的局限性和“美中不足”仍比较突出，解决中小学校安全问题法制建设依然任重而道远。为此，在下一步开展的国家立法过程中，笔者期待在以下方面进一步补充、完善和突破。

首先要坚持问题导向。应立足全国中小学校安全工作实际，着眼于六个省（市）地方立法中亟需解决的突出问题，特别是针对完善学校安全工作机制和制度体系，加强校园周边环境综合治理，防范校园欺凌和暴力事件等突出问题，明确学校安全法律责任并作出刚性规定，使法律或行政法规发挥国家意志的强制力、震慑力和权威性。二是关于民办学校安全工作的规定，应与《民办教育促进法》等法律相衔接，作进一步研究和完善。三是有的地方性法规中，关于学校实行封闭化管理的规定与国务院办公厅《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》的精神不协调、不统一;有些规定与国务院《全民健身条例》和教育部、国家体育总局《关于推进学校体育场馆向社会开放的实施意见》中鼓励学校在课余时间和节假日向学生、社会开放学校体育设施的精神等还存在矛盾，应按照中央文件精神并结合民法典的规定作进一步的补充和完善。

学校安全事关祖国下一代的身心健康，事关千家万户的幸福安宁，事关社会的和谐稳定，也是创办让人民满意的教育的基础和前提。国家出台专门法律或行政法规，对于明确相关各方的法律责任，保障正常教育教学秩序，保障学生和学校教职工的合法权益意义重大，十分迫切。

（作者单位：兰州市第二十中学）