浅析加强人大专门委员会调查研究工作

郝大为

调查研究是“谋事之基、成事之道”。我们党在长期革命、建设和改革开放实践中有注重调查研究的优良传统。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深入开展调查研究，以一系列科学决策和成功实践推动党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革。习近平总书记多次强调要在全党大兴调查研究之风，全国人大常委会和地方各级人大常委会高度重视调查研究工作。本文是对加强人大专门委员会调查研究工作的一些思考和建议。

一、人大专门委员会调查研究的法定性质

按照宪法和法律规定，全国人民代表大会依法设立有关专门委员会，县级以上的地方各级人民代表大会依法可以设立有关专门委员会。人大专门委员会受本级人民代表大会的领导，在大会闭会期间，受人民代表大会常务委员会领导。

调查研究首先是人大专门委员会的基本工作方法。研究、审议、拟定有关议案是人大专门委员会的基本职责。宪法第七十条规定，全国人大各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案。地方组织法第三十条规定，各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会领导下，研究、审议和拟定有关议案。此外，按照相关法律规定，全国人大有关专门委员会还承担规范性文件备案审查、审议民族自治条例和单行条例、统一审议法律案、审核批准条约协定等职责。为了履行好这些职责，专门委员会需要广泛开展各种形式的调查研究。调查研究作为专门委员会的基本工作方法，与其他部门单位开展的调查研究在性质上没有本质区别。

人大专门委员会调查研究的特殊性在于调查研究还是一项法定工作职责。人民代表大会闭会期间，人大专门委员会受人大常委会的领导，协助人大常委会行使职权。宪法明确了全国人民代表大会是最高国家权力机关，它的常设机关是全国人大常委会，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，县级以上地方各级人大设立常委会。人民代表大会及其常委会的宪法地位决定了人大专门委员会开展调查研究具有法定性质。同时，有关法律对人大专门委员会调查研究也作出了明确规定。全国人大组织法第三十七条明确规定，专门委员会的工作包括对属于全国人大或者全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。地方组织法第三十条规定，各专门委员会对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。因此，专门委员会在协助人民代表大会及其常委会行使职权过程中开展调查研究是一项法定工作职责。

实际上，基本工作方法是调查研究的一般属性，法定工作职责是人大专门委员会调查研究的特殊属性。人大专门委员会承担宪法和法律规定的职责，协助人民代表大会及其常委会行使职权。专门委员会依法履行职责是为了人民代表大会及其常委会行使职权，人民代表大会及其常委会行使职权需要专门委员会协助履行相应的职责。专门委员会依法履行职责与协助行使职权是内在统一的，相应的调查研究作为基本工作方法的一般属性与作为法定工作职责的特殊属性也是内在统一的。强调一般属性是从专门委员会依法履行职责的角度来看调查研究，强调特殊属性是从专门委员会协助全国人大及其常委会行使职权的角度来看调查研究，不同属性有机统一于专门委员会的调查研究工作实践中。

二、人大专门委员会调查研究的主要类型

各级人大专门委员会在履行法定职责、协助人民代表大会及其常委会行使职权过程中，广泛开展了各种形式的调查研究，归纳起来主要有以下几类：

组织起草和审议法律法规开展的调查研究。按照法律规定，全国人民代表大会及其常委会行使国家立法权，省级人民代表大会及其常委会制定地方性法规，设区的市的人大及其常委会可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面制定地方性法规，民族自治地方的自治区、自治州、自治县可以制定自治条例和单行条例。全国人大各专门委员会具有向全国人民代表大会或者全国人大常委会提出法律案以及联系审议有关法律案的职责。实践中具有立法权的地方人大专门委员会承担了提出法规案以及联系审议有关法规案的职责。对于牵头组织起草的重要法律，一般通过调查研究，摸清基本情况，明确立法目的和要解决的主要问题，寻求解决问题的立法途径。对于联系审议的法律，专门委员会通过调查研究了解法律案是否适应经济社会发展和全面深化改革的要求，是否存在重大意见分歧，涉及利益关系重大调整的是否科学合理等，提出是否列入会议议程的意见以及对草案进行修改完善。

审查计划、预算、审计、决算和五年規划开展的调查研究。审查批准计划和预算及其执行情况、五年规划是全国人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会的重要职责。人大常委会依法具有审查批准决算、计划执行情况、预算执行情况、审计工作报告以及计划、预算和五年规划执行中的调整变更等职责。全国人民代表大会设立有财政经济委员会，县级以上各级地方人大也普遍依法设立了财政经济委员会。财政经济委员会通过调查研究，听取和汇集人大其他专门委员会、人大代表和社会各方面的意见建议，提出对相关草案和报告的意见建议和审查结果报告。

配合常委会听取和审议专项工作报告开展的调查研究。按照监督法及有关法律规定，各级人民代表大会常务委员会选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院的专项工作报告。为了配合做好这项工作，相关专门委员会就专项工作报告题目开展调查研究，深入了解相关工作开展情况，发现工作中存在的不足和制约因素，提出改进工作的意见建议，形成调研报告印发常委会组成人员。

配合常委会执法检查工作开展的调查研究。按照监督法的规定，各级人民代表大会常务委员会选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律实施情况组织执法检查，执法检查工作一般由相关专门委员会或常委会工作机构具体组织实施。为了执法检查能够聚焦主要问题、更有针对性，专门委员会一般在执法检查前期，通过开展调查研究了解法律实施情况，发现法律实施中存在的问题，对于在前期调研和执法检查中发现的重点问题开展专项检查调研。

组织实施常委会和专门委员会的专题调研。各级人大常委会一般每年确定若干专题调研项目，委托有关专门委员会或工作委员会组织实施。从实践情况来看，有着眼于深入了解某方面工作情况的，有针对法律执行情况的，有为了制定法律和决定重大事项的，也有为推动党中央或地方党委重要决策部署的。各专门委员会自身也会围绕国家和地方工作大局，视情组织开展委员会的专题调研。

三、人大专门委员会调查研究的成效和不足

各种类型的调查研究为人大专门委员会依法履行职责、协助人民代表大会及其常委会行使职权提供了有力支撑，是国家治理体系的重要组成部分。一是调查研究为专门委员会依法履职奠定了坚实基础。无论是组织起草或联系审议法律法规，还是确定执法检查重点、配合听取审议专项工作报告，调查研究为人民代表大会及其常委会依法行使权力和专门委员会依法履行职责提供了有力保障，奠定了坚实基础。二是调查研究为党中央和地方党委决策提供了重要参考。专门委员会发挥组成人员优势，围绕中心和大局，有针对性地组织开展调查研究，为党中央和地方党委决策提供了有真知灼见的意见建议，在国家治理体系建设中积极贡献人大力量。三是调查研究推动了政府落实党中央和地方党委决策部署。调查研究着眼于问题研究，通过把造成问题的原因症结搞清楚，达到推动工作和促进落实的目的。专门委员会通过调查研究，推动了政府贯彻落实党中央和地方党委决策部署。

在发挥积极作用的同时，人大专门委员会在调查研究工作中也普遍存在一些不足，面临一些困难。一是调查研究与人大各项工作的协同性不强。专门委员会调查研究与人大各项工作有机融合的程度总体不高，特别是常委会和专门委员会的专题调研，与立法、监督工作分头开展，对于调研中发现的问题如何进一步通过立法或监督工作加以推动解决，在立法和监督工作中了解到的情况如何通过调研进一步深入研究，各地尽管做了一些探索，但是缺少成熟做法，人大工作的整体合力没有得到充分发挥。二是调查研究的质量有待提高。总体存在了解面上的情况较多，选取一个点进行深入剖析不够;召开座谈会和实地走访多，以数据为基础进行定量分析较少;对调研情况作基本的归纳整理多，深入挖掘和长期跟踪研究不足;一般性的意见建议多，提出符合实际具有人大特色的解决方案偏少等问题，调研质量还不能完全适应新时代人大工作的需要。三是调查研究的成果运用不充分。除了立法调研成果能够体现到法律法规条文的制定修改中，实践中专门委员会的调查研究报告主要送相关部门单位参考，调查研究成果的实效不强，影响力有限。在制度层面还缺少对调研成果转化运用的系统规范，需要更大力度推动调研成果在国家和地方经济社会生活中发挥作用。

四、人大专门委员会调查研究的时代价值

新时代面临新形势，坚持和完善人民代表大会制度，需要不断推进人民代表大会制度理论和实践创新，更好发挥专门委员会在新时代人大工作中的作用。人大专门委员会开展调查研究具有重要的时代价值和现实意义。

（一）专门委员会调查研究是支持和保证人民当家作主的有效方式。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，需要落实到国家政治生活和社会生活之中，具体地、现实地体现到党的执政和国家治理、党和国家机关各方面各层级的工作、人民对自身利益的实现和发展上。人民代表大会制度的持续生命力和显著优越性，就在于支持和保证了人民能够通过人民代表大会行使国家权力。人大专门委员会是人民当家作主的重要载体，是发挥人民代表大会是我国主要民主渠道作用的重要平台。在社会变革日新月异和价值追求日益多元的新时代，更需要专门委员会通过调查研究，及时了解人民群众的呼声、愿望和要求，使人民群众的意见经过理性归集进入到政治决策系统，将各方面各阶层意见体现到法律和政策制定当中。

（二）专门委员会调查研究是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。人民代表大会制度是支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度。当前政府职能加快转变，治理方式深刻变革，新情况新问题不断涌现，需要深入的调查研究为治国理政提供支持。特别是有些情况对经济社会生活产生了重要影响，但法律上没有成熟的规范条款，也没有明确的行政管理部门负责，更需要通过调查研究来摸清情况、寻找对策。毛泽东同志曾指出“用马克思主义的基本观点，做周密的调查，是了解情况的最基本的方法”。专门委员会深入开展调查研究，既可以為研究制定相关法律或采取有关监督形式奠定基础，也可以通过调查研究本身达到形成正确认识、设计发展路径的目的。面对科技革命和产业变革的加速推进，专门委员会调查研究在新时代的治国理政中将发挥愈加重要的作用。

（三）专门委员会调查研究是全面推进依法治国的必要支撑。新时代坚持和完善人民代表大会制度，必须坚持依法治国，依照法律法规推动各项事业，实现各项工作的法治化。各级人民代表大会和人大常委会可以根据职责权限，就开展调查研究中发现的有关情况和问题制定或修改法律法规，作出有关重大问题的决定，开展询问和质询，必要时进行特定问题调查。人大专门委员会协助人民代表大会及其常委会行使职权的同时，本身具有提出议案的法定职责，可以就调查研究中发现的问题提出相应的议案，直接推动有关法律制度的建立，为新时代坚持全面推进依法治国提供支撑。

（四）专门委员会调查研究是推动高质量发展的现实需要。我国处于重大战略机遇期，同时改革发展稳定面临各种风险挑战，推动高质量发展需要汇聚起各方面的智慧和力量。专门委员会依法开展调查研究是推动高质量发展的重要力量，同时专门委员会组成人员也是党和国家的重要财富。专门委员会的组成人员分布广泛，包括很多领导干部、专家学者和企业负责人，他们实践经验丰富，熟悉各自领域情况。在完成好专门委员会法定职责任务的基础上，围绕中心和大局开展调查研究，通过专门委员会渠道向党中央和地方党委提出有关政策建议，是新时代高质量发展不可或缺的重要力量。

五、对加强人大专门委员会调查研究的建议

做好新时代人大专门委员会的调查研究工作，必须深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，坚持中国特色社会主义政治发展道路，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，围绕党和国家工作大局谋划和推进。

第一，更加有机融入，形成调查研究与人大各项工作协调有序的工作新格局。调查研究是人大的经常性工作，要更加有机融入人大其他各项工作，通过宣传、培训、评比等多种方式，大力营造调查研究的浓厚氛围，不断提高调查研究水平，进而提升建言献策的质量，提高法律法规的可执行性，增强监督工作的有效性。研究制订专题调研计划，每年选取若干改革发展需要、人民群众期盼、人大职权范围内的重点难点问题，集中力量开展专题调研。专题调研是人大各项工作的活水源头，经过专题调研认为有必要通过制定完善法律法规加以规范，或者通过监督形式加以推进的重要问题，可以列入相应的工作计划，专题调研要成为人大固定工作外的灵活补充和基本动作外的纵深扩展，形成与立法、监督等各项工作协调有序推进的新格局。

第二，密切联系代表，将发扬民主作为改进调查研究的重要方向。各级人大代表的调查研究，目前以代表所在团组围绕当地重点问题组织集体调研为主，代表个人开展调查研究主要服务于提出个人议案建议。人大代表本級的人大各专门委员会是按照业务门类设置，负责研究审议相关领域代表提出的议案和建议。专门委员会发挥作用不应局限于现有组成人员，还应该密切联系代表，充分发挥代表作用。如果能够由专门委员会组织代表对有关行业领域共性问题深入开展调查研究，充分发扬民主，听取代表以及群众意见，不仅可以丰富闭会期间代表履职和反映意见的通道，弥补以代表团提出议案建议受到的局限，也有利于专门委员会调查研究更加接地气、更有针对性。

第三，发挥制度优势，形成专门委员会调查研究的特色。人大开展调查研究，不同于专家学者，有别于行政部门，应该在职责范围内，牢牢把握以人民为中心，侧重关注那些人民群众反映强烈的突出问题。通过调查研究广泛了解各方面意见，特别是身处工作生产一线的代表和群众的声音，多从制度政策适用对象的角度看问题，努力找到社会意愿和诉求的最大公约数，提出完善法律和制度政策的可行方案。要根据调研内容和题目，科学设计调研方式，对有关民生和社会管理领域问题，可以采取选择基层联系点等方式进行解剖式的深入调查，把该掌握的情况掌握清楚，该研究的问题研究透彻，形成对决策的有力支持。

第四，加强转化应用，使调研成果更好服务于国家和人民。可以根据实际情况研究制定专门办法，明确专门委员会调研报告的转化运用，包括是否报告党中央和地方党委、是否提请人大常委会审议以及审议方式是书面还是口头等程序问题，目的是使调查研究中发现的重大问题能够按照相应程序及时报告党中央和地方党委，需要制定法律法规的能够及时列入立法计划或制定有关决定，需要向常委会报告和提请审议的能够按照程序报告并送有关部门和单位研究处理，人民群众关心的问题能够得到及时回应或者解决，从而在制度上保障人大专门委员会的调查研究能够更好服务于国家和人民。此外，要研究推进专门委员会调研报告向社会公开制度，对于教育、医疗、住房等群众关心问题，专门委员会开展调查研究，既可以积极推动问题的解决，也有望引导社会理性讨论、促进形成社会共识、营造改革发展良好氛围。全国人大有关专门委员会开展调查研究，还可以作为向国际社会宣传展示和沟通交流的重要窗口，更好服务于国家外交大局。

（作者单位：全国人大财政经济委员会）