地方立法“玻璃门”现象实证研究

2021-06-24广安市人大常委会课题组

人大研究 2021年5期

广安市人大常委会课题组

立法是国家的重要政治活动，地方立法是国家立法的重要组成部分。地方立法不同于国家层面立法，其立法权限有限，适用范围为一地一域，调整的法律关系相对明确具体，因此在立法导向上应当立足解决当地实际问题，立法用语应当尽量指向明确。我们注意到，在一些地方立法中，过多过滥使用“依法”“有关/相关+部门/规定”、模糊使用“及时”“按时”“法定程序”等不确定性、模糊性表述。此类表述，无论是为了各部门法协调统一而有意为之，还是无意之间导致的，客观上致使法规、规章条文缺乏针对性和可执行性，成为“纸面上的法律”，犹如一道道立法“玻璃门”，让执法者、司法者、守法者看得见、进不去、用不上，导致法律效力和社会公信力大打折扣。

一、可执行性是地方立法的基本原则和质量要求

习近平总书记指出：“要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用。”[1]全国人大常委会委员长栗战书强调，要充分发挥地方立法小切口、有特色、精细化的优势[2]。全国人大宪法和法律委员会主任委员李飞指出：“设区的市立法，既要实施、衔接上位法，解决好上位法通达基层的‘最后一公里问题，又要直接解决社会治理中的具体问题。应当结合本市实际情况，做好法规核心制度设计，把法律、行政法规、省级地方性法规等上位法关于权利义务、权力责任的规定进一步细化、具体化、程序化，增强法规的实用性和可操作性。”[3]立法法总则第六条规定：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”

可执行性，是指法律法规的规定在实践中能够完整无障碍地执行。法律规范的可执行性意在达到“不仅可以有效解决创新发展中出现的问题，也要便于操作，最大程度降低守法成本和执法成本”。地方性法规、地方政府规章是否具有可执行性，影响着地方立法质量，关系到通过法治建设引领新时代全面深化改革、推动经济社会高质量发展，意义重大而深远。一部高质量、具有可执行性的法规或规章，条文除了要符合特定的逻辑结构形式（假定条件、行为模式、法律后果）和汉语的语法外，还需具备语言简洁、意思明确、严谨周全等特点[4]，让人看得懂、用得上、守得住，能够发挥引领和推动作用、指导解决实际问题。因此，可执行性是地方立法的基本原则和质量要求，也是法规、规章有效施行的生命力所在。

二、“玻璃门”现象是地方立法的普遍缺陷

（一）地方立法“玻璃门”的含义

物理意义上玻璃门作为装修装饰用品，具有透光和阻隔的双重特征。近年来，“玻璃门”因其特性使其内涵外延得以扩展。信息公开上的“玻璃门”，是指一些地方的政务信息虽然名义上公开，但因各种因素导致公民无法及时、有效、全面查询信息，名义上公开、实际上隐藏，普通的公开、重点的隐藏，看似触手可及、实则无路可达。经济发展上的“玻璃门”，是指一些经济政策规划愿景宏大，但受思想观念、特别规定以及政府职能等方面的阻碍，使得这些政策规划看得见、够不着，一进去就撞门，根本无法落实，成为名义上开放、实则被限制的情况。

本文借用上述“玻璃门”的基本含义，将地方立法中过多过滥使用“依法”“有关/相关+部门/规定”、模糊使用“及时”“按时”“法定程序”等不明确、不具体、缺乏针对性和可执行性的模糊用语，让执法者、司法者、守法者看得见、用不上的现象，称为立法“玻璃门”。这种立法“玻璃门”，看似有“规”、实则无“形”，看似有“据”、实则难“从”，看似有“责”、实则难“溯”。

（二）地方立法“玻璃门”的主要表现形式及特征

1.过多过滥使用“依法”的表述

立法应当有法可依、有据可循、精准明确，但目前存在對“依法”表述的简单套用、过度运用，看似“依法”，实则“无法”。

从31个省、自治区、直辖市（不包括香港、澳门、台湾）随机抽取100部地方性法规和100部地方政府规章，课题组以“依法”为关键词检索分析，发现地方立法中存在对“依法”表述的滥用。100部地方性法规中，从数量来看，使用“依法”频次最多的一部法规达32处，仅有1部地方立法条例没有使用，平均每部法规使用8.95次;从内容来看，程序性法规较少使用“依法”，实体性法规使用“依法”较多;从区域来看，各地区均存在此问题，且表述频次的多少、占比幅度的高低，与当地经济社会发展、民主法治建设程度没有关系。100部地方政府规章中，也发现类似问题，从数量来看，一部最多使用“依法”一词的规章达到47处，仅2部规章没有使用，平均每部规章使用8.79次，其中使用1～10次的占比为69%;从区域来看，各地区所制定规章出现此问题的较为普遍，华东地区略高（见图1）。

比如《XX省华侨权益保护条例（修订草案）》共44条，其中使用“依法”32处，大部分条款使用了“依法”。以第十七条为例：“华侨投资者依法投资、经营获得的利润、股息、红利、租金、清算后的资产及其他合法收益，可以依法兑换外汇，汇往境外。华侨员工的工资及其他合法收入，可以依法汇出或者携带出境。”此条款3处使用“依法”，虽然强调了法律的权威，但是这些“依法”指代不清、对象不明，究竟依的是哪部法律？哪条哪款？不得而知。同时，该条款的立法本意是保护华侨权益，但却表述为华侨投资者投资要“依法”、兑换外汇要“依法”、汇出要“依法”，一方面，让人理解为这些方面大概率会“非法”，使用过多反而形成权利限制;另一方面，银行工作人员办理华侨汇往境外业务时，难道还要对该笔款项做合法性审查吗？对普通公民有这些规定和限制吗？答案是否定的。这不是保护华侨权益，而是徒增“门槛”、制造不便，效果适得其反，一处“依法”就是一道隐形的“玻璃门”。该条例第十九条规定：“华侨可以依法委托代理人实施投资行为，代理人因违反委托约定给华侨投资者造成损失的，应当依法承担法律责任。”第二十条规定：“鼓励和支持华侨个人、华侨投资企业和华侨社会团体依法捐赠兴办公益事业，其公益性捐赠支出依法享受国家税收优惠。”以上两个条文中的4处“依法”毫无意义，应当删除。

比如《XX市禁止违法建设管理办法》共42条，出现“依法”47次，平均每个条文都使用了一个以上“依法”，适用依据较多指向其他法律法规，整部规章被“依法”包裹，此类地方立法还剩下多少意义和价值？

再如《XX市劳动争议调解条例》第六条[5]、《XX市爱国卫生条例》第四十六条[6]、《XX市建筑市场管理条例》第十四条[7]等等。这些条款中动辄不离“依法”，至于依什么法、多少条、多少款不讲不说，有的是语句累赘该删不删，有的是指代抽象该具体不具体，导致执法者可以选择性执法，当事人因法意不明而无法捍卫自身权利，法规效力和尊严受到严重损害。

2.过多过滥使用“有关/相关+部门/规定”的表述

课题组以“有关/相关+部门/规定”为关键词，对前述100部地方性法规和100部地方政府规章进行检索，发现地方立法中存在对“有关部门”“有关规定”“相关部门”“相关规定”四种表述的滥用。100部地方性法规中，在出现次数上，0次的6部，1～5次的49部，6～10次的28部，占据此次检索的83%以上，平均每部法规使用6.5次。在出现频率上，存在两极分化，《XX市城市文明行为促进条例》中出现27次，《XX市生态环境保护条例》中出现0次。在100部地方政府规章中，也发现类似问题，在出现次数上，0次的7部，1～5次的55部，6～10次的25部，占据此次检索的87%以上，平均每部规章使用5.9次。这种责任主体不清、依据规定不明的地方立法，容易导致“有利争着管、无利都不管”的危害，同时也为“不担当、不作为”埋下伏笔，既不便于领责，也不便于追责（见图2）。

比如《XX市城市文明行为促进条例》共36条，其中“有关”出现27次，“有关部门”出现11次。该条例第二十一条规定：“市、县（区）人民政府及有关部门……应当建立表彰制度。对……捐献者，应当按照有关规定给予奖励。人民政府及有关部门应当……，并依照有关规定对个人和组织给予奖励。有关部门和单位应当为志愿者提供……保障。”此条文共出现5处“有关”，本意是对公众的文明行为予以奖励，但因未明确谁是牵头部门、谁来制定制度、谁来行为认定、谁来实施奖励等，可能导致奖励无限延期或最终落空，这将极大损害社会公众参与的积极性。对于上述条款中责任主体的问题，课题组认为可将“有关部门”明确为“XX、XX等行政主管部门”，“有关规定”也可细化为“按照XX省（市）城市文明行为条例”，促进法规精神落实落地。

比如《XX市市区城市绿化办法》第六条规定：“市区内的单位和具有劳动能力的适龄公民，应当按照有关规定履行植树或者其他绿化义务。”这一条款属于强制性义务条款，若不明确产生义务的法律法规来源，容易引起群众不理解、不配合，甚至引发公权力与私权利的矛盾冲突。

再如《XX市城镇容貌和环境卫生管理条例》第二十四条[8]、《XX市居家养老服务条例》第二十四条[9]、《XX市生活垃圾分类管理条例》第十一条[10]、《XX市湿地保护条例》第十三条[11]等等。所列条文中对“有关”“相关”的立法用语过于模糊，表意不清，指向不明，同样会在一定程度上派生自由选择、相互推诿、推脱责任的立法遗留问题。对于上述《XX市湿地保护条例》第十三条规定过于粗糙的问题，课题组认为可明确为“应当会同住建、规划、农业、水务、环保等部门编制本市湿地保护规划”，这在立法技术上并不复杂，同时也为行政主管部门履职尽责提供了依据。

3.模糊使用“及时”“按时”的表述

“及时”“按时”等模糊表述，在地方立法中屡见不鲜。课题组以“及时”“按时”为关键词，对前述100部地方性法规和100部地方政府规章进行检索，发现地方立法中存在對“及时”“按时”表述的模糊使用。100部地方性法规中，87部法规共使用“及时”“按时”466处，平均每部使用4.66次，其中《XXX平安建设条例》中使用达22处。100部地方政府规章中，有88部规章共使用“及时”“按时”441处，平均每部使用4.41次，其中《XX市燃气管理办法》中使用达22处。由于法条中使用此类模糊表述，对具体时间（时限）未作明确规定，可能导致监督执行难、行政效能低，一定程度上为政府及其职能部门“懒政”“怠政”留下“后门”（见图3）。

比如《XX市平安建设条例》第二十八条规定：“公安机关应当依法严厉打击黑恶势力，加强摸排核查举报线索，及时查办涉黑涉恶案件。相关部门在市场监管、交通运输、工程建设、医疗卫生等行政执法过程中，发现涉黑涉恶案件线索的，应当及时报告公安机关;对行业监管存在的问题，及时开展整治。”一条之中，连续3次使用“及时”，对时间界限均没有任何明确。第三十四条规定：“教育部门应当会同公安机关建立防治中小学校学生欺凌行为长效机制。中小学校应当开辟有专人负责的不记名举报欺凌行为通道，并建立家长沟通机制，及时通报有关信息，认真调查核实、及时处理学生欺凌行为;公安机关应当与中小学校建立学生欺凌行为信息沟通机制，并加强校外学生欺凌行为的监控和处置力度。”什么时间通报？多长时间处理？家长看不到具体的时限，期望虚空。

比如《XX市公共文明行为条例》第十一条规定：“市、区（县）人民政府应当对实施本条例情况进行监督检查，对存在的问题及时依法纠正。行政监察机关应当对执法部门及其工作人员执行本条例工作实施监察、监督。行政主管部门应当对执法工作人员执行本条例情况建立监督检查制度，对存在的问题及时发现，及时处理。”此条使用了3个“及时”，对于适用者而言，很难理解立法者所谓“及时”的时限究竟是多少，五日？十日？一月？三月？不得而知。

比如《XX省重大行政决策程序实施办法》第三十八条规定：“……应当将履行决策程序形成的记录、材料及时完整归档。……应当及时移交决策承办单位。”条文中要求承办单位应当将相关资料“及时”归档、移交，此处“及时”是指多少日？是工作日还是自然日？不明确、不具体、难操作。

再如《XX市居家养老服务条例》第十五条[12]，《XX市湿地保护条例》第十九条[13]多次提及“及时”“按时”，赋予行政执法者极大自由裁量权，给适用者带来未知和迷茫。课题组认为，作为地方立法，应当载明时间、期限，以便适用者有预期地发现、处理法条中罗列的问题，防止其对“及时”“按时”随意理解，借此拖延工作，造成行政不作为。

4.模糊使用“法定程序”“规定程序”等表述

地方立法中，除了实体内容的表述存在用语模糊外，在适用程序的表述上同样存在立法“玻璃门”。课题组以“法定程序”“相关程序”等表述为关键词，对前述100部地方性法规和100部地方政府规章进行检索，发现地方立法中存在对“法定程序”“相关程序”等表述的模糊使用。100部地方性法规共使用“法定程序”“相关程序”等表述78处，其中《XX市城乡规划条例》使用了7处。100部地方政府规章共使用“法定程序”“相关程序”等表述120处，其中《XX市重大行政决策程序规定》使用了3处。“法定程序”“规定程序”等表述，对于立法者而言可能是为了确保周密无误，但对于执法者、守法者而言却是云里雾里，实施一个法律行为，有的只有一种程序，有的则有多种程序，非专业的民众根本不知道有哪些程序、应当适用哪种程序（见图4）。

比如《XX自治州城镇供热条例》第九条第一款规定：“县级人民政府供热行政主管部门应当会同有关部门，根据城乡规划，编制本行政区域供热专项规划，经技术论证，按照规定程序批准后组织实施。”虽然写了“按照规定程序”，但对于公众来说，是什么程序？怎么走？何时走完？表述不明，难以适用。第三十七条规定：“城镇热力价格的制定和调整由县（市）人民政府价格行政主管部门会同城镇供热行政主管部门提出方案，并举行听证会，依法按程序报批后实施。”谁来报？谁来批？热力价格究竟谁说了算？也都表述模糊。

比如《XX省重大行政决策程序实施办法》第四十一条规定：“依法作出的重大行政决策，未经法定程序不得随意变更或者停止执行……。”可以变更或者停止执行的法定程序是什么？不得而知。该规章本身规定了决策程序，为什么不指明依照本法第多少条规定或者依照其他某部法律法规的具体规定，令人费解。

再如《XX市大气污染防治办法》第三十条第二款[14]、《XX市生态保护条例》第十一条[15]等，以上所列条文中，均含有“法定程序”“规定程序”等表述，适用者不能确定具体程序，转而搜索其他的法律法规规定，陷入循环论证的窠臼。课题组认为，地方立法不能以“避免法律法规冲突”为名牺牲立法质量，其条文应当具体、明确、可行，最大程度指出所借助法律法规的具体信息。

据不完全统计，目前，我国现行有效法律279部，行政法规756部，地方性法规12000多部，部门规章、地方政府规章更是成千上万。面对“依法”“有关/相关+部门/规定”“及时”“按时”“法定程序”等地方立法“玻璃门”，非专业的普通群众面对浩如烟海的法律法规无所适从，很难弄清“依法”到底依的是哪部法规，“根据”的又是哪个条文，诉求维权到底该走什么“程序”、该找哪个“部门”，进而不能明确其所应享有的法定权利和所应履行的法定义务。

三、地方立法“玻璃门”的危害及成因

（一）地方立法“玻璃门”的危害

因过多过滥使用笼统、抽象、模糊的立法用语，缺乏必要的针对性和可执行性，导致地方立法出现“玻璃门”现象，产生诸多弊端和危害。

1.对法规质量的损害。由于滥用指代不明、导向不清的表述，导致立法规定的责任、义务模糊，实践中无人牵头、无人落实。所立之法成为实体空洞、程序缺失的“纸上之法”“案头之法”，相当于没有牙齿的“老虎”，严重损害了地方性法规、地方政府规章的严肃性和强制力。

2.对立法者的损害。一是浪费立法资源。地方立法“玻璃门”现象导致地方性法规、地方政府规章难以适用、束之高阁，造成大量的立法资源被浪费。二是立法目的难以实现。地方立法“玻璃门”不仅违背立法精神和原则，还因立法粗线条导致缺乏可实施性，使立法徒有其“壳”、无有其“实”[16]。三是滋生立法“懒政”“怠政”作风。地方立法“玻璃门”现象，会对立法工作者产生隐形危害，易在立法工作者中滋生立法惰性，减少其对创制性法规、规章的探索研究，助长立法行为“懒政”“怠政”。

3.对执法者的损害。一方面，执法主体难以执行。由于条文该具体未具体、该罗列未罗列，执法者不便操作、难以执行。另一方面，执法目的难以达到。地方立法“玻璃门”现象在法律责任部分出现较多，立法导向和推动作用受限，表象为法律责任界定不清，执法部门不能实施有针对性的惩处措施，执法效果较差。如一些法规、规章动辄“依法”，但处罚方式和幅度均不明确，容易形成执法“真空”或造成乱执法。

4.对社会公众的损害。立法“玻璃門”现象加大了公民知法、守法和用法的难度。以行政许可为例，当公众看到“……按照法定的权限、范围、条件和程序实施行政许可”这类规定时，其学法热情是从高涨到消退;当公众看到“行政许可实施机关认为有关行政许可的规定不合法，应当停止实施，并及时按法定程序……”这类规定时，其对权益的维护是从希望变失望。

（二）地方立法“玻璃门”的成因分析

1.立法理念出现偏差。以人民为中心是立法工作的基本理念。但在具体的地方立法实践中，立法导向出现偏差，存在立法主体片面追求法规数量、追求立法政绩、追求有胜于无的现象。这些地方性法规、地方政府规章由于未经充分调研论证，法条粗线条，出现较多对象不具体、指向不明确、可操作性差的“玻璃门”条文。

2.立法行为“懒政”“怠政”。部分地方立法工作者存在“懒政”“怠政”行为，缺乏责任感、使命感，搞教条主义、形式主义。重复上位法的条款大量存在，小法抄大法，形成“三世同堂”“四世同堂”“你有我有全都有”，导致法规、规章体例上、内容上趋同现象严重，缺乏地方特色。地方立法的目的在于“解决中央立法不能独立解决或暂时不宜解决的问题，解决应当由地方自主解决的问题”[17]。立法“懒政”“怠政”行为的随意性，导致形成大量立法“玻璃门”。

3.立法调研不够深入。目前，普遍采取的立法调研方式主要是召开座谈会、听证会、论证会和通过书面、网络、媒体征询意见等。看起来征求意见的覆盖面很广、很热闹，但公众收到法规草案时间晚，熟悉时间短，会议组织不科学，讨论不够深入，一些接地气、聚民声、表民意的思想观点未能表露，收集不到真知灼见，立法“玻璃门”等问题也不能得到及时发现和纠正。

4.立法技术水平不高。一是技术标准滞后。地方立法要明确具体、可操作，但是如何切入、如何表述、衡量标准以及评估方法等缺乏技术标准，大多停留在感性认识和定性分析层面，在具体立法实践中难以掌握和运用，以致立法“玻璃门”现象频出。二是立法队伍力量薄弱。立法专职人员配备不齐，法律理论和实践锻炼缺乏，不能适应新时期地方立法工作需要。三是审议质量不高。地方立法通常要经过多次审议，但仍有个别地方把关不严，立法“玻璃门”现象在审议阶段未能得到纠正。

四、破除地方立法“玻璃门”的对策建议

（一）建议全国人大常委会作出指导性规定。通过制定实施细则、作出法律解释或者修订立法技术规范等方式，对立法法总则第六条中“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”的规定进行细化、标准化，提出具体要求，督促各地妥善解决当前地方立法规定过于笼统、难以衡量、不易把握、不便适用的走偏问题，特别要对立法“玻璃门”现象表示明确反对和禁止，示例表述原则和方式方法，引领形成权责清晰、程序具体、便于执行的良好立法风尚。

（二）坚持以人民为中心的立法理念。深刻领会党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》关于“必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”的重要论述，坚持“以人民为中心”的立法理念，努力消除与人民根本利益不相符合的立法弊端。因此，法规选题准不准、规定内容实不实、权利义务清不清、操作流程顺不顺、施行效果好不好，都要由实践来检验，由人民来裁判。

（三）牢固树立敢于担当的责任意识。作为地方立法工作者，要坚决克服立法“懒政”“怠政”“和稀泥”、不作为等行为，切实增强立法工作的责任感、使命感、荣誉感，不能为求四平八稳而放弃决断，不能为不担一点风险而当“好好先生”。只要是通过广泛调研、深入听证论证、符合大多数人民群众的意志和利益，就要敢于“亮剑”，该说“不”就说“不”，该定“应当”就定“应当”，该写“可以”就写“可以”，该立“禁止”就立“禁止”，该依照什么就依照什么，该是什么程序就明确什么程序，让地方性法規、地方政府规章管用、实用、好用。

（四）充分发挥地方人大的立法主导作用。一要深入开展调研。深入基层群众、立法联系点、职能部门、利害关系人等中开展调研，最大限度掌握实际情况、突出问题、上位法、同类法，才能将问题找准、措施制实、责任分清、程序写明。二要有效发挥立法听证、论证作用。听证会、论证会不能走过场、图形式，既要拓展广度，让不同行业、不同背景、不同利益群体的群众都参与进来，倾听到不同的声音;又要拓展深度，充分吸纳律师、专家学者、司法人员等专业人士的意见建议，促进发现、减少立法“玻璃门”现象。三要认真进行地方立法审议。地方立法调整本行政区域的法律关系，要本着对人民负责、对历史负责、对审议者自身负责的精神，认真深入审议，做到立法不放任、不放纵、不放水。四要扎实开展备案审查。地方人大及其常委会应当按照维护法制统一的原则，在对报送备案的地方性法规、地方政府规章进行合法性、合理性审查的同时，加大对有针对性、可执行性的审查监督。

（五）建设高素质立法工作队伍。一要充实立法队伍。随着地方立法任务的日益繁重，只有不断充实立法工作人员数量，做到有人想事、有人干事，才有可能实现高质量的地方立法。二要强化学习培训。立法是一项政治性、专业性、技术性很强的工作，地方人大要健全机制、优化内容、强化培训、抓好帮带，在干中学、在学中干，着力提高立法队伍能力素质。三要优化整合力量。把扩大各方力量参与立法工作作为重要支撑，积极发挥人大代表、专家学者、职能部门作用，建立健全项目组立法、联合立法等工作机制，凝聚地方立法强大合力。按照全国人大要求，建设一支思想政治素质过硬、业务工作能力过硬、职业道德水准过硬的富有战斗力的立法工作队伍，以适应新时代地方立法工作需要。

（六）落实法规、规章实施监督机制。严格落实地方性法规、地方政府规章实施监督机制，通过后期补救的方法消除地方立法“玻璃门”现象。一是落实执法检查制度。充分运用执法检查，加强法规、规章实施情况的监督，对实施效果不理想、存在“玻璃门”现象的及时提出修法建议。二是落实立法后评估制度。通过聘请第三方评估机构，客观公正地查找法规、规章在实施过程中存在的问题和不足，检验法规、规章的内容和程序规定是否科学、合理、可操作，从而作出全面、客观、科学的评价，为法规、规章的修订完善提供可靠依据。三是完善法规、规章清理长效机制。定期不定期对法规、规章进行清理，及时开展“立改废”工作，使地方立法与时俱进，更具针对性和可操作性。

结语

国家层面的法律、行政法规，调整范围是各省、自治区、直辖市或者某一领域，各地经济发展、民族种族、历史文化、风俗习惯等等各不相同，树立什么样的法治理念、法治精神才是最重要的，指出方向、确定原则的规定才是最适宜的，粗细相间、以粗带细才是最恰当的。而在地方立法层面，尤其是到设区的市这一级，已经是我国最低的立法层级了，相关法规、规章只有真正满足“应当明确、具体，具有针对性和可执行性”的立法质量要求，才能真正担负起为加强基层社会治理提供法治保障的重任。

注释：

[1]2020年10月27日通过网络检索新华网习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会的讲话，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2014-09/06/content

_1877767.htm.

[2]2020年10月27日通过网络检索新华每日电讯4版，栗战书：《形成人大工作整体合力共同推动法律全面有效实施》，http：//www.xinhuanet.com/mrdx/2019-07/01/c_13818

8380.htm.

[3]李飞：《加强和改进省（区）人大常委会对设区的市立法工作的审批指导》，载《中国人大》2020年第1期。

[4]王洪：《论法律中的不可操作性》，载《比较法研究》1994年第1期。

[5]《XX市劳动争议调解条例》第六条规定：“市和区、县（市）总工会应当督促、帮助企业依法建立劳动争议调解委员会，推动建立区域性、行业性劳动争议调解组织。企业工会应当协助本企业依法建立劳动争议调解委员会。”

[6]《XX市爱国卫生条例》第四十六条规定：“市、县（市）区爱卫会成员单位和爱卫办工作人员，在爱国卫生工作中，不依法履行职责，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

[7]《XX市建筑市场管理条例》第十四条规定：“未取得施工许可证擅自施工的，城乡建设行政主管部门应当责令停止施工，依法进行处罚，并对行政处罚决定的履行、施工质量、工程纠纷等情况进行核查。对符合规定条件的，依法补办施工许可证。”

[8]《XX市城镇容貌和环境卫生管理条例》第二十四条规定：“城市管理主管部门应当会同有关部门，根据户外广告设施设置专项规划和城镇容貌标准，编制户外广告设施设置技术规范……。”

[9]《XX市居家养老服务条例》第二十四条规定：“政府有关部门及其工作人员在居家养老服务活动中不履行职责的，由其所在单位或者上级主管机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”

[10]《XX市生活垃圾分类管理条例》第十一条规定：“市市容环境卫生管理机构应当会同有关部门组织编制生活垃圾分类专项规划，经市人民政府批准后实施。”

[11]《XX市湿地保护条例》第十三条规定：“市林业主管部门应当会同相关部门编制本市湿地保护规划，报市人民政府批准后公布实施。”

[12]《xx市居家养老服务条例》第十五条规定：“民政主管部门应当建立健全居家养老服務评估体系，按照招投标方式引入第三方社会组织对社区养老服务设施和服务项目的情况进行评估。对特殊困难老年人的家庭经济情况、身体状况、养老服务需求进行评估;对提供居家养老服务的企事业单位、社会组织、养老机构或个人的服务标准、服务能力以及服务质量进行评估。及时将居家养老服务评估结果向社会公布。”

[13]《xx市湿地保护条例》第十九条规定：“林业行政主管部门应当会同水务行政主管部门建立健全湿地资源监测体系和湿地生态补水协调机制，实行信息共享制度，根据保护湿地功能需要，通过工程和技术措施定期或者有计划补水，保障湿地生态用水需求，维护湿地生态功能和生物多样性。市林业行政主管部门应及时将湿地资源和湿地利用状况报告本级人民政府和上一级林业行政主管部门。”

[14]《XX市大气污染防治办法》第三十条第二款规定：“限制通行或者临时交通管制的时间、区域、路段应当按照程序向社会公告后实施，并且设置相应交通标志。机动车驾驶人应当遵照执行。”

[15]《XX市生态保护条例》第十一条规定：“经批准的生态保护专项规划，任何单位和个人不得擅自变更或者调整。确需变更或者调整的，应当按照原审批程序报批。”

[16]尹奎杰：《地方立法中的问题及其破解思路》，载《学术交流》2019年第10期。

[17]李高协：《地方立法的可操作性问题探讨》，载《人大研究》2007年第10期。

[18]全国人大常委会2020年度立法工作计划_中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202006/b46fd4cbdbb

b4b8faa9487da9e76e5f6.shtml.

参考文献：

[1]四川省法学会主编：《四川法学文集（第四辑）》，四川人民出版社2015年版。

[2]福建省人大常委会研究室编：《“全面推进依法治国与发挥地方人大作用”专题研讨论文集》，福建人民出版社2015年版。

[3]李高协：《地方立法的可操作性问题探讨》，载《人大研究》2007年第10期。

[4]尹奎杰：《地方立法中的问题及其破解思路》，载《学术交流》2019年第10期。

[5]魏芙蓉：《完善地方立法机制提高立法质量和效率》，载《新长征》2020年第9期。