地方立法如何体现特色

刘俊宜

2015年立法法修改后，我国立法的体制和机制进一步完善，其中一个标志性成果是普遍赋予设区的市地方立法权，地方立法的主体由之前的80个增加到354个，增幅明显。“有特色”始终是地方立法保持活力的要素，是衡量地方立法质量的重要标准，也是检验地方立法能力水平的试金石[1]。与“有特色”相反的特征就是“重复”，而立法重复是地方立法的痼疾，这一问题在地方立法主体倍增的今天有增無减。重复立法有百害而无一利，有上位法的规定，执法部门首先应该是严格执行国家法律规定，而没有必要在地方性法规中将上位法加以确认后再执行;重复立法使得守法的公民在国家法律和地方性法规之间来回地查询，增加了他们的守法难度。地方立法如何体现特色已经成为当前我国地方立法发展的瓶颈。

一、地方立法有特色的必要性

“有特色”是地方性法规的生命力所在，是地方性法规质量高低和作用大小的关键所在。没有特色，或者特色不明显、很勉强，那就失去了制定地方性法规的意义。所谓“特色”主要指地方立法能反映当地的特殊性。具体地说，就是要求：第一，地方立法能充分反映、揭示、规范本地经济状况、地理资源、历史传统、法制环境、人文背景、民情风俗等对立法调整的需求程度，适合本地实际情况;第二，地方立法要有较强的、具体的针对性，注意解决并能解决本地突出的而中央立法没有或不宜解决的问题，把制定地方规范性法律文件同解决本地实际问题结合起来[2]。陕西省延安市退耕还林成果保护立法就是针对实际问题展开的。

自1999年实施退耕还林工程以来，延安市在这方面取得显著成效。根据2018年第5期《延安市人民政府政报》记载，截至2016 年底，全市共完成退耕还林面积1077.46 万亩，占全市国土总面积的19.4%。退耕还林工程实施以来，全市的林草植被覆盖率由2000 年的46%提高到2016 年的67.7%，提高了21.7%。延安的山川大地实现了由黄变绿的历史性改变，成为全国退耕还林第一市。气象资料显示，退耕还林后，延安的沙尘天气明显减少，城区空气“优、良”天数从2001 年的238 天增加到2016 年的289 天，全市水土流失综合治理程度达到68%。退耕还林前入黄泥沙量与之后相比，由每年的2.58 亿吨降为0.31 亿吨，降幅为88.4%，土壤侵蚀模数由每年每平方公里9000 吨降为1077 吨，降幅为88%。延安因此而成为名副其实的“全国退耕还林第一市”。然而，延安市人大通过调研发现退耕还林取得成果保护面临着严峻的挑战。

首先，封山禁牧遇到阻力。延安土地由黄到绿的生态环境改善得益于封山禁牧工作。延安市实施退耕还林工程后的同年1999年10月份就立即制定了《关于封山绿化舍饲养畜的决定》，并于2002年、2004年又出台了《封山禁牧管理暂行办法》《延安市巩固退耕还林成果暂行办法》。但是，近年来，由于羊的价格上涨，部分农户追逐当前利益，野外放牧现象经常发生。加之原有的禁牧手段和措施不再适应当前禁牧工作的需要，基层禁牧工作因缺乏明确的法律依据和切实可行的操作细则而遭遇被动局面，这就导致封山禁牧工作一路反弹，禁牧形势十分严峻。据退耕还林主管部门不完全统计，全市现存栏羊不同程度的都存在野外偷牧情况。由于大量羊野外放牧的侵害，致使退耕还林后的林木受到损害。而且现有的法律法规又不能满足当前工作的需要，无法对偷牧农户进行有效的管理，导致不时有基层管理干部与放牧农户矛盾激化事情发生。例如，某镇政府，在对辖区内的某农户屡禁屡犯的放牧行为进行处置时，该人不但拒交罚款，并且暴力抗法，打骂执法干部。镇政府对其羊进行了暂扣处理，后来因扣押羊没有充分的法律依据，根据法院的裁决，镇政府被迫赔偿。

其次，退耕还林地受到开发威胁。由于近几年经济发展快，基础建设和资源开发占用退耕还林地面积比较大。2004年前，从中央到地方都未出台征占退耕还林地相关管理政策和措施。2004年延安市政府出台了《占用征用林地管理暂行办法》，坚持“占一还一”的原则，规定凡是基础建设或资源开发占用退耕还林地，必须实行异地恢复，确保退耕还林地不减少。然而现实中，一些在建项目（比如高速公路、铁路等重点项目）时效性比较强，加之当地政府干预力度大，退耕还林监管难度大，出现一边施工一边办手续，有时还不办手续的现象，对退耕还林工程破坏大。异地造林补偿费用迟迟不能到位，不能保证“占一还一”原则的落地，影响了退耕还林成果的巩固。一些公益性基本建设不能及时补偿退耕还林地的占用，比如移民搬迁、乡村道路建设、基本农田建设等项目，由于受到资金制约，异地造林补偿款不能到位，不能保证占一还一。

最后，可持续发展问题必须得到考虑。退耕还林生态林取得收益时间长，受经济、社会发展等因素影响较大，导致个别村子出现毁了生态林，重新栽植苹果等经济林，造成对退耕还林工程的破坏。退耕还林工程实施后，过去许多种庄稼的土地种上了林木，国家的优惠政策基本保证了农民的吃饭问题，这使有些地方“坐、靠、等、要”的思想不断滋生。如果不尽快改变这种现状，培育和开发稳定增收的致富产业，促进生态与经济协调发展，一旦没有国家补助粮款的政策，这些农民的生活问题不能不令人担忧。这些农民为了生存会不会重新走上“开荒毁林”的老路成为现实问题。中央虽然为此建立了巩固退耕还林成果专项资金，但是要从根本上解决退耕农户吃饭、烧柴、增收等长远生计问题，还是需要调动农户的主观能动性。

地缘因素决定退耕还林成果保护是延安市一项重要且主要的政府职责。而通过调研发现退耕还林成果保护面临新的问题。调研最终意见是要尽快制定出台相关地方性法规。在“绿水青山就是金山银山”的生态文明建设历史大背景下，延安市退耕还林成果保护立法生当其地、生当其时，可以充分体现地方特色。

二、地方立法有特色的可行性

地方立法有特色不仅必要，而且可行，这就要在地方立法中充分贯彻地方特色原则。所谓“地方特色原则”就是地方立法者必须坚持的立法指导思想，准确反映和体现所调整的特定领域社会关系的客观规律，创造性地制定能解决当地实际问题、内容与形式相统一并具有独特立法风格的地方性法规，是地方立法必须遵循的准则[3]。坚持地方特色原则就必须采纳问题导向立法进路，因为只有具体问题具体分析、具体解决方能体现地方立法的特色，而这里的“特”本身蕴含着它在哪里的问题。在实践中，延安市退耕还林成果保护立法全过程贯穿着问题解决导向的理念。

在地方性法规起草中，根据延安市人大建议，委托起草法规的第三方针对具体问题多次调研。调研采取看现场、访农户、听汇报的方法进行。实地察看了退耕还林工程区林木生长情况、林业后续产业建设情况，重点察看了退耕还林成果损毁现场。听取了退耕户、放牧户关于工程建设与保护的意见，听取了乡镇在退耕还林成果保护方面的工作难点和热点问题，听取了基层林业、退耕部門保护工作开展情况。召集被调研县的林业、农业、国土、畜牧、退耕等部门领导，部分乡镇领导和村干部，以及退耕户、养殖户代表召开了相关座谈会。通过调研发现延安市目前在退耕还林中存在的问题并拿出相应的解决方案。一要继续实行各级党政一把手对退耕还林工作负总责的责任制，确保退耕还林成果保护取得实效。二要加强林业队伍建设。乡镇应设立基层林业站;各县区应充实森林公安警力，增强执法队伍建设;各县区应增加半脱产护林员人数，财政要保障其工作薪酬。三要研究制定全市退耕农户产业扶持措施。由此，确立了延安市退耕还林成果保护立法目的：一是巩固延安市退耕还林成效的需要;二是解决非法占用退耕还林土地的需要;三是解决封山禁牧缺乏行政强制措施的需要;四是制度建设的需要。

由延安市人大主持，经多次向各方征求关于草案的意见。草案历经数次修改，不断完善，最终《延安市退耕还林成果保护条例》经延安市第五届人民代表大会常务委员会第十一次会议于2018年8月30日通过，陕西省第十三届人民代表大会常务委员会第五次会议于2018年9月28日批准，于2018年12月1日施行（《延安市退耕还林成果保护条例（新修订）》2020年1月9日批准，2020年4月1日施行）。这部法明确了退耕还林成果保护的主体职责，对于退耕还林成果保护的执法规范化具有积极意义。作为全国退耕还林成果保护的地方第一法，这部法是基于地方特定问题作出的立法，体现了地方立法的特色。

三、地方立法体现特色的经验总结

延安市退耕还林成果保护立法基于问题的发现与解决，这是一种问题导向立法进路。在这个过程中离不开地方性法规制定主体的能动性。2014年召开的党的十八届四中全会提出的“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制”对于地方人大而言，发挥人大主导作用就要积极地组织协调、掌控全局，敢于作为、善于作为，使整个立法活动准确反映当地经济社会发展规律，更好地发挥地方立法的引领和推动作用[4]。地方人大主导立法就是要在坚持党的领导基础上从立项、起草、审议等立法环节发挥主导作用。这种主导作用发挥不仅体现在同级“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”上，还体现在上下级人大之间的沟通上。例如在立项阶段，市人大为了保持年度立法计划与省人大的年度立法计划相协调，主动征求省人大的意见，科学论证立法的必要性，避免立法重复。

地方立法应该有特色，但这种特色应在国家整体法治框架之中，所以在立法实践中有些方面必须注意。第一，地方立法不应为了特色而破坏法制的统一性。国家法制的统一性是我国立法的基本原则。任何国家的各种现行法律规范在整体上都应当是相互联系、彼此协调、内在统一的，即作为一个国家现行法律所形成的法律体系，在形式和内容上都应当是有机联系的统一整体[5]。地方立法要守住底线，这条底线就是维护社会主义法制的统一，不得进行变通性立法，而守住这条底线要做到“三个管住”，管住“任性”的“红头文件”、管住“地方性主义”、管住“部门利益法制化”[6]。第二，地方立法不应为了特色而忽视立法的可行性。立法需要成本，即“立法过程中人力、物力、财力及所花费的时间等资源的支出”[7]。立法特色的可行就必须以考虑立法的成本为前提。从立法成本考虑，维护公共利益，防止地方立法任性，地方立法要有特色，但更要量力而行。从地方立法根本目的上说，特色不是目的，实效性才是目的，因此不能为了追求特色而去标新立异，特色不是“闭门”造出来的，必须从实际出发，运用理性精准立法。地方立法应该在不重复上位法的前提下，以独有性、创新性、本地化为考量因素，以针对性、可操作性和实效性为考量标准，优先考虑解决当地社会发展中遇到的既普遍又突出的问题，充分发挥地方立法促进地方发展和推动改革进一步深化的作用，这样才能真正实现体现地方立法特色的价值。

马克思说：“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在制造法律，不是在发明法律而仅仅是在表述法律，他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中。”[8]地方立法要体现地方特色就必须遵从地方社会发展规律，从实际出发，坚持问题导向，在实践中不断总结经验，进而将其升华为地方法律制度。

注释：

[1]李适时：《扎实推进设区的市地方立法工作，为“四个全面”战略布局提供坚实法治支撑》，载《地方立法研究》2016年第1期，第17页。

[2]李高协：《地方立法和公众参与》，甘肃文化出版社2005年版，第133页。

[3]涂青林：《论地方立法的地方特色原则——以立法法修改后广东立法为例》，载《地方立法研究》2017年第6期，第41页。

[4]曾庆辉：《把握地方人大主导立法工作的基本含义和原则》，载《学习时报》2020年7月29日第2版。

[5]朱力宇、张曙光：《立法学》，中国人民大学出版社2009年版，第63页。

[6]李良渠：《防止地方立法乱象完善地方立法机制——设区的市行使地方立法权亟需注意和重视的几个问题》，载《人民之声》2016年第9期，第41页。

[7]冯玉军：《法律的成本效益分析》，兰州大学出版社2000年版，第109页。

[8]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局：《马克思恩格斯全集（第一卷）》，人民出版社1956年版，第183页。

（作者系延安大学政法学院讲师。本文系延安大学2019年科研计划项目“退耕还林地方立法研究”〔YDY2019-01〕的成果）