政府采购中核心产品数量的决策支持模型

张 胤， 刘洪宇， 侯鹏强

（1.电子科技大学招标采购中心，成都 611731；2.成都炎兴自动化工程有限公司，成都 611731）

0 引 言

公开招标是政府采购的常用采购方式。在实践过程中会有各类原因导致项目废标［1］，使得采购周期延长，降低政府采购资金的使用效率［2］。有效投标人不足3家的废标情形占的比例比较大［3］，有些产品的生产厂家较少［4］，同类、同规格产品同时委托多家投标供应商参加同一个项目［5］。非单一产品采购在公开招标中很常见，为此研究公开招标中非单一产品的废标原因，为采购人提供有效建议，对保障采购项目得以顺利开展具有重要意义。

1 问题的引出

某采购项目采用公开招标的采购方式，项目采用综合评分法。本案例共采购W、X、Y、Z 4类设备，其中X、Y、Z 3类被设置为核心产品。另外招标文件规定“要求推荐3名中标候选供应商”。有A、B、C 3家供应商参与该项目。3家供应商均通过资格审查、符合性审查。但是在评审过程中，因A、B、C 3家所投核心产品均为同一品牌。评标委员会认定，本项目通过资格、符合性审查的投标人所投产品均为同一品牌，不满足招标文件推荐3名中标候选人的要求，予以废标。采购人准备修改文件，将中标候选人数量由3名改为1名，重新招标。但代理机构对修改中标候选人持反对态度。

该案例带来几个疑问：①核心产品数量是否过多，需调整核心产品；进一步调研技术参数是否具有排他性；若公开招标不适用于本项目是否该考虑采用其他采购方式；②“中标候选人不足3家”的废标理由是否恰当；③中标候选人数量是否可以修改。

2 核心产品数量制定模型

本案例设置了3个核心产品是否合理？

财政部第87号令《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十一条要求对于非单一产品采购应确定核心产品，但并未提及核心产品数量。采购人该如何确定核心产品［6-14］，张松伟［6］分析了两种情形的核心产品确定原则，阚洪［7］建议提供所有核心产品相同时才视为提供相同品牌。文献［8-12］建议设定一个核心产品，林博宇［13］认为设定多个“核心产品，”可操作性很低，王永峰［14］讨论根据项目特点尽可能少的确定核心产品数量。以上都是给出定性的结论。本文将定量讨论如何从有利于项目实施的角度出发，确定核心产品。

以下讨论中把提供相同品牌产品的不同供应商，按一家投标人计算。

2.1 项目的可能性

以最简单的非单一产品——2个产品为例，假设设置2个核心产品E和I，E在市场上有e、f、h 3家品牌，I在市面上有i、j、k 3家品牌。供应商响应情形如表1所示，表中重复的品牌标注为黑色。

表1 供应商A、B、C、D对核心产品的响应情况

2.2 设置不同核心产品数量的对比

情形1表示设置1个核心产品，有3家供应商响应，最后有3个投标人的情况。有3个投标人的概率为

高校科研仪器设备技术指标较高，市面上的品牌并不多，在采购中经常出现这种情况，设置1个核心产品，市面上只有3个品牌，3个品牌的供应商都来应标。因同一品牌往往只会授权一家供应商参与，即便理论上不废标的概率只有22.22%，也能成功采购。因此在后续讨论中可以将情形1的概率设置为判断标准。

情形2设置2个核心产品，有3家供应商响应，根据排列组合计算出有不少于3个投标人的概率为

情形2与情形1相比，只是多设置了1个核心产品数量，采购成功的概率大幅下降。情形3的投标人少于3人是大概率事件，因此设置2个核心产品容易废标。

2.3 核心产品数量对废标概率的影响

概率公式如下：

设置多个核心产品，只有3家供应商响应时，概率按下式计算：

其他情况的概率可编程计算得到（见图1）。

图1 自动计算程序界面

在本程序输入供应商数量，核心产品数量和对应的品牌数量，点击分析按钮可以自动计算有3个及以上投标人的概率，进度条可以显示计算状态，对话框会输出计算的概率结果，点击清空按钮可以清空对话框。计算结果和程序运行结果一致，程序结果可信。

2.3.1 设置1个核心产品的情况

只设置1个核心产品时有3个以上投标人的概率如表2所示，表中数据呈现以下规律：

（1）在品牌数B1不变时，随着供应商数量S增多，概率也增加；

（2）在供应商数量S不变时，随着品牌数B1增多，概率也增加。

表明供应商越多，投标人不少于3个情况更容易出现，越不容易废标。

在采购实务中，科研仪器设备的采购经常出现的状况是，市面上有3个品牌，参与应标的有3家供应商。因此可以将P33＝0.222 222设置为阈值来确定采购项目核心产品数量。

表2 只设置1个核心产品时有3个以上投标人的概率PSB1

2.3.2 设置2个核心产品的情况

设置2个核心产品时，有3个以上投标人的概率如表3～5所示，表中的情况均标注为红色。表3～5数据呈现以下规律：

（1）在品牌数B1、B2不变时，随着供应商数量S增多，概率先增加，后下降。

（2）在供应商数量S、品牌数B1不变时，随着品牌数B2增多，概率呈递增趋势。

（3）在供应商数量S不变时，随着品牌数B1或B2增多，概率呈递增趋势。

表3 B1＝3的概率PSB1，B2

表4 B1＝4的概率PSB1，B2

表5 B1＝B2的概率PSB1，B2

数据表明，若设置了多个核心产品，参与投标的供应商如果过多不一定是好事，可能还更容易出现废标的情况。

2.4 核心产品的数量设置

根据市场调研情况可以预估核心产品的品牌数Bn。根据以往的项目经验可以预估参与竞争的供应商数量S，以P33＝0.222 222为阈值来判断核心产品数量是否设置合理。

比如某项目想设置2个核心产品，市场调研显示其中1个核心产品的只有3个品牌，根据以往的经验预估将会有6家供应商参与投标。查阅表3，S＝6时只有，因此只有第2个核心产品有10个以上的品牌时，设置2个核心产品才合理。

采购人想设置2个核心产品时，有如下建议：

（1）如有个核心产品只有3个品牌，不建议设置2个核心产品；

（2）如有个核心产品只有4个品牌，另一个核心产品的品牌数小于5时，不建议设置2个核心产品；

（3）如2个核心产品都有5个及以上的品牌数，可以设置2个核心品牌。

另外还应该根据经验预估供应商数量，参照表3～表5，结合以上建议做出综合判断。

编制采购文件时，可以根据市场调研情况和项目经验，再结合本文提出的判别规则，合理确定核心产品的数量。

一般情况下只设置1个核心产品；市场竞争充分，核心产品品牌数大于5个时，可以设置2个核心产品，详细规则可参考上表数据。

3 废标理由的合理性

问题的矛盾是否在于可以只确定1名中标候选供应商呢？

按87号令第三十一条第二款的规定，A、B、C 3家按1家投标人计算。本项目通过资格、符合性审查的投标人算一家还是3家呢？因为资格、符合性审查在评审之前，所以有人会有这样的疑问。马正红［11，15］讨论4家供应商投标2品牌，该废标还是予以评审。

3.1 中标候选人的数量问题

《招标投标法实施条例》第五十三条规定中标候选人应当不超过3个。而在政府采购中则没有明文规定，业内公开招标参照招投标一般推荐不超过3个中标候选人。因此修改为推荐1个中标候选人也应该是被允许的。马正红［15］、刘跃华［16］针对该问题做了研究，根据不同的项目难度、项目规模、项目时效来确定中标候选人的数量。根据“法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚”的逻辑。既然采购法没有限定中标候选人的数量，则采购人拥有对此项内容修改的权利。因此中标候选人的数量不应成为本案例是否废标的决定要素。

问题就出在这3家供应商究竟在哪个环节该视为一家投标人。

3.2 供应商符合法定数量

本文罗列了不同政府采购方式对应的供应商法定数量。

公开招标和邀请招标3家。87号令第十八、四十一、四十三、四十四条。竞争性谈判和询价3家。《政府采购法实施条例》第三十五条，74号令第三十三条。竞争性磋商3家。财库【2014】214号第二十一条。

采用竞争性磋商采购方式采购的政府购买服务项目（含政府和社会资本合作项目），市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目，2家。财库【2014】214号第二十一条，财库【2015】124号。

这里将公开招标各个环节对供应商的数量要求再做细分，详见表6。

对于相同品牌的描述出现在87号令第三章投标第三十一条中如表7所示。

表7 提供相同品牌产品的情况

文件明确了同品牌按1家供应商计算，未明确在哪个环节多家投标人按1个投标人计算，再判断供应商数量是否满足条件。根据文件的结构，该条出现在《投标》章节中，似乎意味着从投标环节开始便应将ABC 3家视作1个投标人。

3.3 问题的倒推

法律没有明确规定时，应该从各种相关的法律法规中寻找线索，揣测立法者的意图。

政府采购有多种，公开招标只是最主要的采购方式，若满足法定情形可采用相应采购方式。

如果本案例因修改了中标候选人数量，而使得项目可以予以评审，设置单一来源采购方式的意义何在？

对于只能从唯一供应商处采购的货物或者服务可以依照《政府采购法》采用单一来源方式采购。对于满足核心产品的只有一个品牌的情况，应当可以采用单一来源的采购方式。

倒推出在本案例的情况下，公开招标中出现唯一品牌的情况应予以废标。

3.4 权威解释

在财政部2019年11月25日留言编号：2523-3375271 的留言（http：／／www.mof.gov.cn／gongzhongcanyu／zixunfankui1／gks／201908／t20190827_3375271.htm）和2019年12月17日留言编号：5252-3434871 的留言（http：／／www.mof.gov.cn／gongzhongcanyu／zixunfankui1／gks／201912／t20191204_3434871.htm）中，咨询的情况跟本项目类似，疑惑仍然是，继续评审推荐出中标候选人还是作废标处理。看来这个问题确实难倒了不少人。

根据财政部的答复，A、B、C应视为一个投标人，因此属于《政府采购法》第三十六条规定的，符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足3家的情形；也满足87号令第三十一条相关规定，属于通过资格审查或符合性审查的投标人不足3家，应该废标。

因此本案例的关键应该是核心产品是否有3个品牌响应。

对于供应商数量的判断方法如图2所示。

应该在合并提供相同品牌产品的不同投标人后，再判断通过资格审查和符合性审查的供应商是否有3家。

3.5 其他建议

另外，采用公开招标时，还应进一步调研技术参数是否具有排他性。若采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品，采购人应根据实际需求和市场调研修改采购文件。确保采购项目具有竞争性。

若公开招标不适用于本项目是否该考虑采用其他采购方式。如只有一个品牌能满足采购需求，则属于《政府采购法》第三十一条的情形，只能从唯一供应商处采购，可以采用单一来源方式采购。

图2 供应商数量约束下的评标流程

4 结 论

为了降低公开招标中的废标风险，通过计算核心产品数量和有3家及以上投标人之间的关系，本文提出了一种对于非单一产品的公开招标采购中设置核心产品数量的判别方法。该方法还需要依赖丰富的采购经验和充分的市场调研数据。

依照本文的方法编制出了计算概率的程序。通过输入预估供应商数量，核心产品的品牌数，可以得到有超过3家供应商的概率，以此来判断核心产品的设置是否合理。

一般来说只设置1项核心产品。如2个核心产品的品牌数不少于5个，可以设置2个核心产品。表格中还列出了可设置2个或多个核心产品的其他情形，其他未列出的情形可以通过公式或程序算出概率，再根据设置的阈值判断核心产品的设置是否合理。

对于本文讨论的采购项目，评审委员会应以“通过资格审查或符合性审查的投标人不足3家”的理由予以废标。不满足中标候选人的数量不应成为废标的理由。

采购人在确定需求的过程中，应合理设定技术、服务等要求，避免指向特定供应商、特定产品。

应该根据项目的特点及市场状况合理选择采购方式。

废标的原因既有采购人对需求认识不充分的，又有评审专家对法律法规理解有欠缺的。因此，采购人和评标专家都应从采购需求及政策层面共同提高认识，进一步降低废标风险，提高采购效率。