行政区划调整与企业资源配置效率

任宗哲,张陈一轩

(西北大学 公共管理学院,陕西 西安 710127)

一、问题提出

城镇化对宏观经济增长的影响作用备受学界关注。中国的城市化水平从1978年的17.92%上升至2020年的60%左右,并呈现出持续上升的态势。与西方国家依靠市场自发推进的城市化过程相比,中国的城市化依靠政府行政权力推动,而行政区划调整则是政府落实城镇化战略的重要政策工具之一。中国经济的快速发展为城镇化水平的快速提升做出重要贡献,而城镇化进程反过来保障了宏观经济的平稳运行。那么,是否可以量化撤县设区政策优化资源配置的作用与总量生产率的提升幅度?回答这一问题不仅有助于认识撤县设区政策的经济作用,而且对把握“区域协调发展”战略方向与作用提供部分理论支持。

城市作为企业创新的集中地,通过共享、匹配、学习等机制,促进科技发展,改善资源配置效率,推动当地企业生产率进一步提升[1]。县级层面的区划调整有撤县设区以及撤县设市两种[2-3]。尽管两类行政区划调整都能够提升城市化水平,但是撤县设区能够提高城市建成区面积,起着扩大“面”的作用。在区域协调发展战略背景下,撤县设区政策能够打破行政壁垒,优化营商环境,提升企业产出。国内外学者围绕撤县设区政策,在部分领域取得了以下几类研究成果。首先,撤县设区政策推动城市化水平的提升[4]。例如,地级政府经过撤县设区提升了城市人口数量和比重,引起了外来人口迁入,推动人口城市化速度加快,并能够获得更多的土地规划权力,加强中心城区与被撤并区域之间的经济活动,显著降低了行政区域的边界效应。撤县设区政策将集体土地资源转换为国有土地资源实现“土地财政”收益最大化,短期内能够促进当地经济发展,但增长轨迹呈现先增后降的倒U型趋势[5]。其次,撤县设区政策改变了地方政府间的财政收支结构[6]。撤县设区使得地级市政府在分配财政资源过程中能够将更多财政资源集中于市辖区内,会带来更快经济增长,但是下辖县域的经济增长并未因此减速[7]。最后,撤县设区政策能够影响企业的生产决策行为[8]。撤县设区能够增强县域财政支配能力,强化辖区政府在公共服务事务上的支出,发挥县域经济发展的促进作用。宏观经济效率由微观个体行为决定,随着微观数据的公开程度越来越高,从微观视角观察地方政府行为对经济个体的影响,有助于深化对撤县设区政策作用机理的认识。Hsieh和Klenow(后文简称H-K)将资本扭曲和产出扭曲外生构建理论分析框架,准确测算资源配置扭曲程度,并指出在消除企业要素投入扭曲后,中国整体经济效率将提升30%～50%,印度整体经济效率将提升40%～60%,为后续资源配置效率研究指明了方向[9]。资源配置扭曲背后的政策性因素引起了特别关注。Brandt、张天华等都发现,拥有较多信贷资源的低效率国有企业是导致中国制造业资源错配的重要因素[10-11]。

虽然现有文献研究了撤县设区政策的宏观经济增长效应,但是仍需要在新的研究框架下进一步深化与拓展。一是目前大多数研究属于宏观分析,主要研究行政区划调整对人口城镇化、地方财政行为以及区域协调发展等方面的影响,随着大量微观数据的出现以及使用,需要将撤县设区政策的经济作用分析拓展到微观领域。二是现有研究主要属于因果关系分析,且侧重于直接识别企业的产出水平。三是现有研究分析撤县设区对宏观经济增长的效应时,对撤县设区促进经济增长和总量生产率提升效果的评估还十分欠缺。本文将在“资源错配与生产率”的理论框架下研究撤县设区行为如何优化企业资源配置效率和提升企业生产率水平。为此,作者将手工整理的撤县设区数据与中国工业企业数据库进行匹配,建立了分析撤县设区经济影响的微观数据库,量化分析了撤县设区影响两种要素扭曲(资本要素扭曲和劳动要素扭曲)的程度,也即撤县设区政策带来的资源配置改善效应。其次,通过平衡性检验和动态检验,分析不同地市关系、排除相关政策干扰等稳健性检验,验证了撤县设区政策对企业资源配置效率改善的存在,缓解内生性问题,排除随机因素对估计结果的干扰。最后,分析其与企业生产率的相关关系,进一步证实撤县设区的总量生产率提升效应。

二、政策背景与影响机理

(一)政策背景

中国的地方行政区划主要有省、地级市以及县三级,而县、县级市和市辖区则是县级行政区划的几种基本形式,尽管行政级别相同,但在地理、财政权力分配等方面具有较大差异。从特征上看,县的经济活动主要以农业为主,人口居于乡村且分布分散,距离中心城区较远导致经济活动与其联系较弱。市辖区的经济活动主要以工业以及服务业为主,人口一般较为集中地居住于城市,距离城市中心城区较近并融为一体。从政府间财政权力分配的视角看,县城处于县域经济中心,政府财政独立性相对较强;而市辖区财政由地级市政府统一管理,其部分支出项目由地级市政府负责,财政独立性程度相对较低。

20世纪80年代以来,县级行政区划开始大量调整。1982年中央试行并推广“市管县”体制。在此期间,为了促进中小城市发展,全国范围内开展了大规模的撤县设市改革。但是,撤县设市改革并没有实现区域经济快速发展和快速城市化的目的,反而造成“城不像城,乡不像乡”的虚假城市化现象,导致中央政府在1997年暂停了撤县设市的审批。而随着经济持续发展,农村大量剩余劳动力涌入城市使得城市急需扩张,而撤县设区逐渐开始推行。撤县设区就是指地级市所管辖的县或县级市经过一定的区划调整法定程序后,转换为地级市市辖区的行为。撤县设区首先由当地政府提出,根据人口规模与结构、经济社会发展水平、资源环境承载能力、国土空间开发利用状况、基础设施建设状况和基本公共服务能力等多项因素综合评判,经市政府和省政府同意后,最终由国务院审批通过。

除此之外,“省直管县”财政体制改革也开始在部分地区推广。这一改革主要解决市管县体制下的“市卡县,市刮县”问题,促进县域经济发展[12]。但是,“省直管县”改革会使得地级市与下辖县形成一种层级不分的财政关系。一方面扩大了县的管理权限,客观上增大了县的财政能力;另一方面可能会导致地级市政府增大对市辖区财政的集中度并进一步下放部分支出责任,使得市辖区财政陷入被动地位。

(二)影响机理

1.撤县设区与地方政府行为

首先,撤县设区改变了县级政府地位,市辖区政府将部分事权向上交于地级市政府,使其自身独立性显著低于县级政府,其影响机制详见图1。具体而言,市辖区政府将从独立财政转换为“依附”型财政,降低了本地政府的政策支持能力,与此同时可能会造成部分项目流失,失去经济发展机遇。撤县设区降低了县级政府财政自主权,遏制了其征税努力,显著降低企业实际税率,有助于增加企业销售产值和利润总额,促进本地区经济增长[13]。其次,撤县设区改变了政府的收入结构。撤县设区使得市辖区政府更加依赖“土地财政”和上级转移支付,降低本地区财政征收能力。最后,撤县设区改变了政府的财政支出结构。市辖区政府往往由一级支出预算全覆盖的政府转变为以提供基本公共服务为主的政府。

图1 行政区划调整的影响机制

2.撤县设区政策对宏观经济影响

首先,促进中心城区发展,提高资源配置效率。撤县设区虽然只是行政区划调整,但是其扩大了城市发展的面积,提升了城市的集聚水平,促进了人口城市化水平的提升。撤县设区推动了城市集聚水平的上升,进而导致出口企业加成率的降低。其次,优化产业结构。撤县设区能够提升企业资本劳动比水平,导致技术进步方向偏向于资本要素。再次,撤县设区加速了土地资源开发,为企业规模进一步扩张奠定坚实的经济基础。最后,地方政府通过税收优惠、经费补助、政策性投资保险以及土地价格优惠等多种手段影响企业的日常经营,进而能够间接影响企业产出水平。具体来看,政府能够直接制定企业的融资优惠措施,使得部分特定企业得到政策偏袒,放松融资约束;而政策的支持效应则会带动社会投资对企业投资的影响;同时政府对部分企业偏袒有助于维护企业自身“声誉”,最后扩大企业发展机会。

值得注意的是,中国作为最大的发展中国家在金融业的自身发展,特别是金融基础制度上存在一些短板,导致资本市场分割现象仍旧严重。例如,公共投资作为金融领域的重要组成部分,其一般通过项目投资等形式进行投资,这种投资方式是一种从上到下的纵向流动方式,而缺乏横向地区间的流动关系,这会导致地区间资本差异的进一步加大。基于上述理论演绎,本文尝试得出以下假说:

假说1:撤县设区政策能够改善企业资源配置效率,主要提升劳动力资源配置效率。

假说2:撤县设区政策能够提升本地区制造业企业的TFP水平。

三、资源配置效率的测算框架、计量模型设定

(一)资源配置效率的测算框架

本文在H-K的理论框架下估算企业的资本、劳动力投入扭曲。企业i的生产函数为规模报酬不变的C-D函数:

(1)

其中,Asi、Ksi、Lsi分别表示行业s内企业i的全要素生产率(TFP)、资本投入以及劳动投入,αs表示资本弹性系数,1-αs表示劳动力弹性系数。假定在规模报酬不变条件下,资本和劳动力的弹性系数在行业间具有差异,但在行业内相同。由利润最大化的一阶条件(FOCs)可以得到资本以及劳动扭曲程度:

(2)

(3)

(二)计量模型设定、数据说明与变量选取

使用政策评估的经典方法——双重差分法(Difference-in-Difference,DID)验证撤县设区行为对企业资源配置效率的影响。传统双重差分法需要对研究样本的处理组设置统一的组别虚拟变量和时间虚拟变量。由于撤县设区政策具有明显的阶段性推进特征,而这些特征导致我们无法设置统一的时间虚拟变量,因此本文采用多时点双重差分法进行研究。参考相关研究设计,建立如下计量模型:

Yit=α0+α1Mergeit+Xit+γi+υt+εit

(4)

其中,Yit表示被解释变量,反映企业资源错配程度;Mergeit为政策虚拟变量(0-1),如果某个企业i的所在地在t年内发生撤县设区,则被赋值为1,反之为0;Xit表示企业、城市以及省级层面的相关控制变量,具体采用变量将在下文的控制变量部分进行解释。γi表示地区固定效应,主要控制随地区变化而不随时间个体变化的因素;υt表示时间固定效应,用来控制随时间变化而不随地区个体变化影响因素;εit表示随机扰动项。

本文采用1998—2007年规模以上工业企业数据库数据和撤县设区数据进行匹配以及宏观数据来验证本文假说。首先,参照聂辉华、陈林等的处理方法,对1998—2007年间的“中国工业数据库”以企业代码(id)为标准进行逐年匹配,将相关财务数据、从业人数等缺失的数据进行剔除[14-15]。其次,本文研究使用的撤县设区数据来自于“中国行政区划网”下的“政区沿革”板块以及国家民政部官方网站发布的历年“行政区划变动”板块,剔除北京等四个直辖市内的数据。最后,城市数据来自《中国城市统计年鉴》以及《中国区域统计年鉴》。采用历年《中国统计年鉴》《中国县域经济统计年鉴》以及《全国地市县财政统计资料》中的县级统计资料部分,对相关名义数据以1998年为基期进行价格平减处理。

被解释变量:采用劳动扭曲(τLsi)和资本扭曲(τKsi)反映资源错配程度。解释变量:企业所在县级区域是否发生撤县设区行为(Mergeit)。控制变量:参考现有文献,选取部分控制变量来控制可能出现的误差。企业层面控制变量选取企业资产对数表示的企业规模(sizeit)以及企业年龄(ageit);城市层面控制变量选取城镇人口占总人口的比重表示的城市化水平(urbit)、城市总人口的对数表示的城市人口(popit)以及第二产业占GDP总量的比重表示的工业化程度(indit)。表1则是描述性统计。

表1 描述性统计

四、实证结果检验

(一)基础回归

要素投入扭曲是造成宏观经济效率低下的直接原因。而造成企业要素投入扭曲的影响因素除了要素市场自身的原因,撤县设区改革等政府干预也会影响企业的要素投入决策行为,企业无法在更大的市场环境选择最优投入要素,而这一约束对企业各类资源投入的决策影响则不确定。那么作为以农业为主要生产结构的县转换为以工业和服务业为主要生产行业的市区会影响企业的哪些要素投入?对要素投入扭曲究竟是改善还是加剧?在回归之前,本文分别删除了资本扭曲和劳动扭曲各1%的观测值,以排除极端估计值有可能对估计结果造成的影响。表2报告了撤县设区政策对企业要素投入扭曲的回归结果。

从表2可以看出,撤县设区政策影响了企业的资本投入决策,这一结果在1%的水平上显著,企业所在地在经历了撤县设区政策后,企业的资本扭曲水平提升了64.18%～69.7%的水平,这一结果表明撤县设区政策通过影响企业的资本投入决策加剧了宏观经济效率损失水平。分析其背后原因可知,撤县设区导致政府间财政关系发生改变,弱化了县域政府的经济性支出,降低了企业获得补贴的收益,恶化了企业的融资约束水平,加剧了资本错配现象。然而,撤县设区政策影响了企业的劳动投入决策,企业的劳动投入扭曲水平下降了0.45%～0.56%的水平,结果在1%水平上显著,这一现象表明,撤县设区政策带来城市人口的提升,缓解企业“用工难”现象。企业规模是政府对企业影响的重要考虑因素,而规模较大的企业往往更容易得到政府扶持。企业年龄越长,往往生产经营状况越好,更能够适应市场变化。与此同时,企业所在的城市自身特征对企业的资源配置效率也可能存在不容忽视的影响。在考虑了企业层面和城市层面相关控制变量的结果后,如果没有考虑控制变量,那么可能会低估撤县设区政策对企业资源配置扭曲的水平。

表2 撤县设区政策与要素投入扭曲的回归结果

(二)异质性检验

为进一步分析在不同所有制企业和不同地区情形下,撤县设区政策对企业资源配置效率的影响,将企业按照国有资本占企业注册资本是否超过50%比重划分为国有企业和非国有企业,按照企业省份码划分为东中西三部分,分别对撤县设区政策与企业资源配置效率之间的关系进行检验。

表3的分析结果显示,国有企业的劳动投入扭曲改善程度高于非国有企业。其可能原因在于,国有企业工作稳定度强和福利高吸引了大量劳动力在此就业。中国区域间经济不平衡发展现象,使得撤县设区政策和资源配置效率在区域间的差异也广泛存在(1)东部地区包括河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、广东;中部地区包括黑龙江、吉林、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南;西部地区包括内蒙古、广西、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。。东部地区的撤县设区政策对于劳动力投入扭曲的改善程度高于中部地区和西部地区,其可能的原因在于东部地区经济发达,营商环境相对较好,吸引大量劳动力以及高技能劳动力在此集聚。

表3 撤县设区政策与要素投入扭曲的异质性检验

(三)稳健性检验

虽然在前面的回归中基本证实了撤县设区政策对企业资源投入扭曲的影响,但是还存在一些其他因素可能影响到本文结论的稳健性。下面将通过平行假设与动态效应检验、排除干扰政策、不同类型政策差异以及排除宏观因素影响等一系列稳健性检验来排除随机因素可能对估计结果的干扰。

1.平行假设与动态效应检验

共同趋势假定是DID模型成立的重要假设。对于本文而言,处理组和实验组在撤县设区政策实施前,资本投入扭曲和劳动投入扭曲应当保持一致的变化趋势,详见图2。假如两组的资源投入扭曲变化趋势不一致,那么估计结果则可能有偏。

图2 撤县设区的平行趋势假定

本文参照范子英等的研究方法,将撤县设区的时间点统一提前三年进行反事实分析,并加入撤县设区的滞后期来考察政策的动态影响[16]。从表4可以看出,在撤县设区政策的前三年,被解释变量系数的置信区间基本上都在零点以上,系数不显著,这表明本文所选取的样本基本满足平行趋势假定。从撤县设区政策实施的动态效应结果可以看出,在撤县设区当年以及三年之后,资本投入扭曲的系数都在零点以上,表明撤县设区政策具有时间滞后性。而对于劳动投入扭曲来说,撤县设区政策在实施当年以及实施第三年才发生作用,这也表明撤县设区政策具有时滞性。

2.干扰政策

在撤县设区政策进行时,省直管县改革作为一种重要的财政直达机制,也有可能对企业的资源投入行为产生影响。自2002年开始,浙江、河南、海南、广东、安徽等地逐渐开始推广,而随着政策实施范围的不断扩大,不同层级的政府将产生权利再分配和地位重构,将深刻影响地方政府的行政架构。那么,省直管县改革是否可能干扰或者影响研究结论的稳健性呢?这需要进一步的实证检验。在表4中,控制“企业所在地当年是否受到省直管县改革影响”的基础上进行估计。估计结果表明,在控制了相关政策的影响之后,撤县设区政策能够提升劳动力的资源配置效应,而且这一改善效应也得到了增强。因而这一结果说明,撤县设区有可能会受到省直管县政策的影响。

表4 稳健性检验

3.不同类型政策差异

在中国的地方行政区划中,不同类型的市和县之间具有较大的差异。例如,在行政等级较高的城市以及经济相对较发达的区域,县域经济往往需要中心城市对其的拉动效应,而在自身经济实力相对发达的县域,其更希望保持自身的独立性。为了检验撤县设区政策的此类差异性是否对本文的实证结果产生影响,我们将分别检验“强市—弱县”(2)在中国众多的地级市中,行政等级相对较高的城市(例如副省级城市、省会城市)往往具有特殊地位,能够对周边城市具有辐射作用。以及“弱市—强县”(3)尽管县级市在行政等级上与一般的县域实体具有相同等级,但是县级市往往在经济水平、公共服务上都优于一般的县级区域,而与普通地级市具有不同的地位。两种特殊行政关系下,撤县设区政策对企业资源配置效率的影响。表4表明,“强市—弱县”对于劳动力资源配置效率的改善程度高于“弱市—强县”。不难发现,中心城市实力相对较强的城市相对于一般城市的带动能力相对较强,其集聚效应也会更强,因而其对于资源的改善能力也相对较高。可以看出,行政级别较高的城市对于周边地区经济的带动能力较强,因而城市行政级别在现有城市间的经济关系中也发挥着重要作用。

4.宏观因素影响

撤县设区政策也有可能导致宏观经济系统性风险的变化。假如这一因素十分重要,那么这将对本文结论的可靠性产生影响。因而,本文将进一步引入省份固定效应以及省份与年份的交互效应来分别捕捉此类系统性宏观变动,前者用来刻画因撤县设区政策所带来的系统性宏观效应,后者用来刻画动态趋势上随时变性宏观系统因素的效应。表5还汇报了进一步控制省份固定效应以及省份与年份的交互效应后的回归结果。回归结果表明,宏观系统性因素在一定程度上会影响研究结论的稳定性。但是,估计系数的符号以及系数表明,在控制宏观环境的系统性变化后,实证研究结果依然稳健。

表5 撤县设区的生产率效应

五、机制分析:撤县设区的生产率效应

本部分尝试对撤县设区政策优化企业资源配置效率的机制进行验证。撤县设区政策有可能引起县级经济在空间层面之间的进一步融合,促进城市“集聚效应”的发挥,使得城市总体生产率水平得到进一步提升。

(一)撤县设区政策的生产率效应

本文首先在整体视角下研究撤县设区政策与生产率效应之间的关系,同时还分别考察撤县设区在所有制以及东中西部差异的视角下对于制造业全要素生产率的提升效应。

由表5可知,回归结果表明,撤县设区政策对TFP水平产生正向影响,不论其以OP法和LP法估计的结果都为正。这表明撤县设区政策能够促进本地区制造业企业生产率水平的提升。在不同所有制的视角下,撤县设区政策对于非国有企业生产率水平提升的幅度高于国有企业。基于不同地区的视角来看,撤县设区政策提升了东部地区制造业企业的TFP水平,降低了中部地区制造业企业的TFP水平,对于西部地区的影响为正,但是不太显著,这说明撤县设区对于制造业企业的TFP水平带动效应具有差异。

(二)撤县设区的扩张视角:规模

以上分析表明,整体上撤县设区政策对于企业制造业TFP水平的提升具有正向作用。从企业的角度看,作为资本、劳动力、中间投入等生产资源的集合空间,撤县设区等政策将直接促进企业规模的进一步增长。因而,需要基于企业规模的视角去检验撤县设区政策的要素扩张效应。

从表6看出,撤县设区政策能够提升本地区制造业企业的平均规模。为确保研究结论的稳健性,本文通过替换被解释变量,使用企业工业增加值、企业用工人数、资本总量以及中间投入等指标分别进行验证,最后验证了撤县设区政策的要素扩张效应。这表明撤县设区政策能够优化企业的资源配置效应,提升微观企业平均规模,促进“规模效应”进一步发挥。

表6 撤县设区的要素扩张效应:企业规模

六、结论与启示

在“资源错配和生产率”的研究框架下,研究撤县设区政策的资源配置效率,有助于对行政区划调整概念的理解。通过匹配撤县设区数据和中国制造业的工业企业数据库数据,实证分析撤县设区政策对资源扭曲程度的影响程度,并量化其对宏观经济效率水平的优化程度。实证研究结果表明:第一,中国的撤县设区政策能够优化资源配置状态。这一政策主要能够显著优化劳动力的资源配置效率,但是资本的资源配置效率得到恶化,其主要原因是劳动力可能受到城市扩张所引起人口迁徙的影响,资本更有可能受到政府间财政关系转变以及金融市场不完全等因素的影响。第二,因为撤县设区政策影响了资源配置效率,所以对总量生产率产生了正向影响。撤县设区政策扩大了城市规模,增强了城市经济的“集聚效应”,进而提升了企业的总体TFP水平。第三,撤县设区政策主要通过提升微观企业平均规模对总量生产率产生影响,而这一影响又表现出异质性特征。撤县设区政策对东部地区总体TFP水平的提升高于中部和西部地区。

基于研究结论,本文尝试得出以下启示:一是撤县设区能够促进地区经济增长。撤县设区作为行政区划调整的重要工具之一,对于地方政府扩大城市规模,鼓励人口集中,促进地区经济发展具有重要作用。撤县设区政策可以促进资源的合理流动和优化资源配置效率,改善经济发展结构,进而提升企业规模,更好发挥经济增长的“规模效应”。二是撤县设区有助于落实中央提出的“新型城镇化”战略。随着中国进入新时代,高质量发展作为经济发展的重要要求,“新型城镇化战略”开始得到人们的重视。而中国通过大规模推进撤县设区政策,扩大中心城市规模,加快了城市群的培育速度,加强了经济区域一体化程度,有助于城市经济“集聚效应”的发挥,进而促进资源自由流动,提升配置效率,为落实区域协调发展战略发挥更大作用。