基于S-CAD方法的上海市生活垃圾分类政策评估研究

■ 朱璐璐 李志红 陈劭锋

1.中国科学院大学公共政策与管理学院北京100049

2.中国科学院科技战略咨询研究院 北京100190

0 引言

实施生活垃圾分类是推进资源有效利用的重要举措。国外实施垃圾分类起步较早，且积累了许多丰富的实践经验。我国从20世纪90年代开始也推进垃圾分类工作，迄今已有20余年，取得了一定的进展。与此同时，国内外关于垃圾分类相关的研究日益增多。总体来看，学术界关于垃圾分类政策文献研究，主要集中在政策影响和治理实践等方面。就政策影响而言，主要涉及到影响垃圾分类政策实施的因素，如Iyer E S 和Kashyap R K探讨了政府激励政策对垃圾分类的影响效应[1]。Sandra Aparcana 探讨了城市固体废弃物管理政策的实施障碍及影响因素[2]。李欢欢等对垃圾分类政策扩散的影响因素进行分析，并对垃圾分类政策扩散的逻辑进行分析[3]。尚虎平等从垃圾分类的前端和中端影响因素研究了垃圾分类的绩效效应[4]。而关于政策治理或管理实践的研究主要关注于垃圾分类政策治理过程、模式、具体制度设计等方面。如龚文娟认为1949年以来我国城市生活垃圾的治理政策可以分为萌芽期、过渡期、发展期3个阶段[5]。田华文借助政策工具理论对垃圾的强制分类在中国的可行性做了初步探索[6]。宋国君等认为我国需要全力转向和建设基于源头分类和资源回收的生活垃圾管理模式[7]。李智超等认为必须考量不同政策要素的组合，进行有针对性的政策激励与配置，才能提高生活垃圾分类政策执行效果[8]。薛立强等认为构建现代化的城市生活垃圾管理模式及理论，将对于实践领域的创新和进步起到重要的推动作用[9]。杨雪锋等认为一个城市治理水平的重要指标之一是垃圾分类做得好不好[10]。于君博等认为根据参与主体的不同，之前我国的垃圾分类治理的模式可以分为政府主导、服务外包和社会组织参与3种方式[11]。

从目前国内外研究来看，缺乏对一个地区垃圾分类政策的实施成效开展比较系统的评估。有鉴于此，我们拟以上海的垃圾分类政策作为评估对象。上海作为中国的超大城市之一,是中国城市生活垃圾分类的先行者,研究上海市垃圾分类政策,对全国其他省市有较强的指导和借鉴意义,也具有较高的社会实践价值。

1 上海市生活垃圾分类政策概述

1.1 上海市生活垃圾分类政策执行现状

上海市垃圾分类政策经过20 多年的实践和调整形成了一套比较完整的垃圾分类管理体系。对上海市垃圾分类政策及相关制度汇总统计，如表1所示。

表1 上海市生活垃圾分类相关政策汇总

1.2 上海市生活垃圾分类政策执行效果

随着上海市城市规模的不断扩大，生活垃圾的产量日益剧增。根据1984～2019年《上海市统计年鉴》统计（图1），1984年上海市生活垃圾产量为185 万吨，2000年上海市生活垃圾产量为641 万吨，与1984年相比增加了2.46倍，2018年上海市生活垃圾产量为984万吨，与2000年相比增加了0.54倍。

图1 上海市生活垃圾年度总量图

以《上海市生活垃圾管理条例》（以下简称《条例》）为案例，评估上海市生活垃圾政策，具有一定的典型性，同时引入S-CAD 模型，运用S-CAD 方法对上海市垃圾分类政策进行评价，从《条例》的评价过程及评价结果中得出可借鉴的结论，进而推广应用于全国其他城市。

2 S-CAD方法在《条例》中的应用

2.1 S-CAD方法和模型

根据S-CAD 框架[12]（图2），对《条例》的S-CAD 的分析过程可以分为3 步：（1）对《条例》的参与者的观点识别，明确《条例》的立场、目标、手段及预期的实现效果；（2）分析《条例》的制定是否具有逻辑性、必要性以及可行性分析；（3）根据《条例》的评价分析结果，梳理出上海市垃圾分类政策分析结论与经验。

2.2 基于S-CAD方法的评估分析

将政策制定与评估的S-CAD 框架（图2）和要素结合，确定《条例》的立场，并基于政策属性分解《条例》内容，从而构建适用于S-CAD 方法的《条例》的要素识别图。（图3）

图2 政策制定与评估的S-CAD框架

图3 《条例》的分析要素识别图

2.2.1 逻辑分析

逻辑分析是S-CAD 政策评估最重要的分析环节，要对《条例》的逻辑进行梳理，深入研究《条例》的制定背景，客观地评估《条例》的内部逻辑一致性。

（1）立场与目标的逻辑一致性

目标是价值前提的本质追求。在实现上海市城市生活垃圾的减量化、资源化、无害化（G1）目标中，生活垃圾的资源化直接体现上海市的经济社会可持续发展（V4）的价值，同时，生活垃圾的减量化和无害化直接体现了上海市改善人居环境（V1），维护生态安全（V3）的价值，而上海市的城市精细化管理（V2）间接促进G1目标的实现。建立健全城市的生活垃圾分类体系（G2），其中垃圾分类直接体现了改善上海市人居环境（V1），维护上海市生态安全（V3）的价值，建立健全生活垃圾分类体系作为一种现代型精细化管理方式，正是城市精细化管理（V2）的价值体现，在一定程度上保障经济社会可持续发展（V4）。

（2）目标与手段的逻辑一致性

G1-S。S3和S6能够直接促进上海市的城市实现生活垃圾的减量化、资源化、无害化，S1、S4和S5这些具体生活垃圾分类措施实现上海市的生活垃圾减量化、资源化、无害化，S2、S7和S8从政府管理、社会管理以及监控执法方面间接为G1提供保障措施。

G2-S。S1、S4和S5是G2的直接解决行动，S2明确政府管理职责为G2的实现提供政府保障，S8加强监督管理和法律处罚从法律的强制性方面为G2的实现提供法律保障。

（3）手段与结果的逻辑一致性

S-R1。S1生活垃圾的分类详细标准、S4生活垃圾分类的规范投放以及S5生活垃圾的专业化地分类收集、运输和处置，均涉及上海市的生活垃圾分类的相关制度管理，而提升城市的管理水平（R1），明确政府的管理职责（S2）和加强监督管理和法律处罚（S8）在一定程度可以提升政府管理和监控执法管理水平。

S-R2。S7生活垃圾分类管理情况纳入上海市的文明创建活动，是R2的最直接措施，其他各项手段从政策管理和舆论监督方面，间接地提升城市文明水平。

S-R3。R3实现生活垃圾源头减量直接得益于S3促进源头减量，从包装物、农贸市场配置湿垃圾、一次性用品等方面采取相应措施实现垃圾减量化，S1、S4和S5从生活垃圾分类的具体标准、措施等方面，间接促进了城市垃圾源头减量的实现，加强监督管理和法律处罚（S8）为其提供了法律保障。

S-R4。推进生活垃圾资源化利用（S6）中明确各类部门对资源化利用活动的支持和协调的职责，加强监督管理和法律处罚（S8）为其提供了法律保障，其他措施在一定程度上促进生活垃圾资源化的实现。

（4）一致性评估

根据《条例》的各个要素之间的因果关联和一致性分析结果，建立其要素逻辑链条结果分析图（见图4），分析并评估各政策要素环节之间的相关程度。

图4 《条例》要素逻辑链条图

在立场-目标的逻辑关系中，G1、G2两个目标的设计与4 个立场一致性均达到非常一致，G1与V1、V4的价值立场以及G2与V2的价值立场达到绝对一致，《条例》的价值前提适应性强，目标设定合理。在目标-手段的逻辑相关性中，S4、S5与G1达到绝对一致，与G2达到非常一致，反映出这两项手段与目标非常匹配，S2与S8对G2非常一致，S2与S6对G1绝对一致，反映出采取相应措施更有利于目标的实现。在手段-结果中，S1、S4、S5与R1均达到绝对一致，反映出不同的手段可能会产生相同的结果，也可能会产生多样的结果，逻辑关系总体较高，各项手段均实现对应的预期结果。

2.2.2 经济分析

经济分析主要针对政策制定和执行的经济价值进行分析，在上述逻辑分析的基础上，对《条例》的前提、目标、手段和预期结果相互之间的逻辑做充要性分析。

（1）必要性分析

目标对价值前提的必要性，生活垃圾的减量化必定会改善人居环境，生活垃圾的资源化必然推动经济社会可持续发展，生活垃圾的无害化对维护生态环境至关重要，因此实现G1目标对V1、V3、V4是必要的。建立健全的垃圾分类体系G2，必将促进城市精细化V2，同时在一定程度上对V1、V3、V4起到推动作用。这两个目标对《条例》的价值前提的反应是必要的。

手段对目标的必要性。实现生活垃圾“三化”目标G1，促进源头减量S3和生活垃圾资源化利用S6与之密切相关。S3推进包装物、市场湿垃圾、一次性用品减量的方面减量化工作，S6明确不同政府部门应当对资源化利用政策、项目、工作予以支持。S3、S6对目标G1是必要的。S1、S4和S5手段的实施，直接影响G2目标的完成，两者的必要关系显而易见。S2、S7和S8从政府、社会、法律方面对G1、G2的实现所采取的必要的措施。

预期结果对实施手段的必要性。为实现预期结果R3和R4，S3和S6这两项措施具有极强的针对性，因此S3对R3是必要的，S6对R4是必要的。S2明确政府管理职责和S8加强监督管理和法律处罚，分别从政府管理和执法管理方面对生活垃圾分类作出相关规定，与R1是必要的。S7提高社会参与度中将生活垃圾分类管理情况纳入文明创建活动，与R2提升城市文明水平是必要的。

（2）充分性分析

目标与价值的充分性。G1和G2对于价值观改善人居环境V1、促进城市精细化V2、维护生态安全V3和经济社会可持续发展V4的反应是充分的。

手段与目标的充分性关系。目标对于手段来说，明确政府管理职责S2不能充分反映目标，具体体现在：生活垃圾处理收费制度未明确收费处理标准，各单位之间协同办公有待加强。与《条例》有着相同的目标，即建立健全上海市的生活垃圾分类体系G2，所运用的手段即明确生活垃圾处理费征收管理是对《条例》具体手段——明确政府管理职责S2的延伸和重要补充。

预期结果与手段的充分性关系。对于提升城市管理水平R1，《条例》中多项手段,由于对《条例》的实施效果的预见性不足，导致《条例》的手段不充分，不足以实现所设定的目标，进而导致实际结果不可以有效地响应政策手段，影响到《条例》的是否可以成功实施。

2.2.3 实践分析

实践分析，包括法理分析与实施分析。从“主导观点”的角度出发，从而分析《条例》所需要的关键目标与手段，达成目标与手段所需要的关键人员和组织。

（1）法理分析

法理分析，关键主体对《条例》的认可态度的分析，对关键参与者支持或反对的原因分析。政策的相关主体涉及上海市的人大常委会和市政府、市政府相关部门、相关单位和企业以及广大民众，上海市人大常委会与市政府对《条例》支持且大力推动《条例》的出台。

（2）实施分析

《条例》的实施分析主要需要关注《条例》的执行者（各级政府部门）的合作与协调，以及被政策影响者（单位企业以及民众）的适当反应。

《条例》实施以来，上海市各级领导深入基层一线，针对《条例》展开调研，各区制定工作方案，落实每级责任，同时要求各街镇负责人，按全覆盖的要求推进居民小区、单位、公共场所垃圾分类工作。城管执法部门履行执法监管的责任，为垃圾分类的推进起到了法治的监督作用。在社区层次，小区分类投放设施不足，无法满足所有小区的垃圾分类工作需求。在单位层次，党政机关的工作人员对生活垃圾分类较为重视，但企事业单位的生活垃圾分类水平存在差异。

3 结论与对策

根据S-CAD方法对《条例》整体框架的解析，通过逻辑分析、经济分析、依赖性分析，得出以下结论：

第一，《条例》的政策逻辑性较强，所设定的“价值立场”层次分明，目标的设定均对应其相应的价值立场，但是与生活垃圾分类的政策体系缺乏更深层次的关联和对接。

第二，《条例》的实施手段，整体设定针对性较强，但实施手段较为分散、单一，有待于进一步整合和升级。具体表现为经济分析过程中，《条例》的实施手段只提到强制执法以及处罚，没有明确提出具体的垃圾分类奖励机制，居民容易产生抵抗心理。因此，需要建立更多合理且科学的监管激励手段。

第三，在实践方面，政策存在一定的实施困难。居民环保意识不足和分类知识了解不够，个别社区垃圾分类投放设施不完善，并且生活垃圾清运能力不足以配套所有实施垃圾分类政策的社区等问题均导致政策难以推动和贯彻实施。

《条例》的实施，采用S-CAD方法对《条例》的评估分析，为我国其他城市推行强制分类政策提供有效经验。根据评估结果，从政策制度、分类设施及宣传等方面，针对其它城市推行的垃圾分类提出对策建议，为更好地推动城市生活垃圾分类政策实施提供参考。

第一，加大垃圾分类政策的宣传与引导的力度。垃圾分类政策的执行离不开宣传工作，要从多个层面加强宣传与引导。首先，要突出垃圾分类政策的宣传重点内容，如垃圾分类标准、社区居民的垃圾投放点、垃圾分类具体的罚款制度等，使居民详细了解垃圾分类，从而提升垃圾分类意识。其次，宣传方式多样化，不仅要在社区持续开展多样性的宣传活动，同时组织实际的展示活动，还要利用互联网和新媒体等多种渠道进行广泛宣传。最后，扩大教育层面的影响力，将宣传与教育相结合，将垃圾分类教育纳入义务教育中，系统地将垃圾分类方面的知识传播至学生群体，在幼儿园、小学阶段养成垃圾分类的良好习惯。

第二，加强垃圾分类配套硬件设施建设。城市的生活垃圾管理，可以从源头垃圾的分类投放、收集、运输和处理等多个环节开展，每个环节的实施离不开相关配套硬件设施的建设。首先，规范前端生活垃圾分类的投放设备的标准化工作，严格按照投放容器规范化、标识规范化、管理规范化的要求，设定各个地区的分类投放点并确保投放设备的规范化。其次，确保中端分类收运设备的充足，加快清运工作网的建设，争取做到合理布局，加大清洁人员和车辆的投入，坚决杜绝混装混运，确保可以收运所有社区的生活垃圾。最后，关注末端处理，加大末端处置设施的建设力度。通过推动生活垃圾处置设施项目的实施，不断提高末端垃圾分类处置利用能力。要培养居民的分类投放意识及分类习惯，避免出现垃圾混合的现象。由此提升垃圾资源的回收力度，实现生活垃圾资源化。

第三，建立并完善垃圾分类的政策体系。推行生活垃圾强制分类，需要建立并完善符合自身情况的一套垃圾分类的政策体系，包括垃圾分类环节对应的政策制度、垃圾分类信息管理制度、资金管理制度以及监督奖惩制度等。针对分类收集、运输和处置的环节，制定生活垃圾分类信息管理制度，收集、收集、汇总、发布、并公开生活垃圾的流动情况，为公众提供知情权，方便公众监督和参与垃圾管理；建立并规范垃圾分类资金管理制度，统一管理政府补贴、垃圾回收处理费等各项资金，以支定收，按照支出与补贴相等原则进行资金成本管理，从而提升垃圾分类的资金利用率；制定监督奖惩制度，从源头分类监督、处理过程监督、处罚过程监督等多方面建立相应的监督制度，根据不同的实施效果实行奖惩制度，推动垃圾分类工作的有效实施。