森林生态系统损害评估与赔偿制度＊——基于案例分析的视角

■ 张晓燕 付晓 吴钢

1.中国科学院生态环境研究中心城市与区域生态国家重点实验室 北京 100085

2.中国科学院大学资源与环境学院 北京 100048

3.中科院建筑设计研究院 北京 100086

0 前言

为健全生态环境损害评估制度，世界各国都经历了不断摸索和逐步完善的过程，最为重要的是，各国国情以及面临的生态环境形势和主要生态环境问题是不同的，构建符合自身国情的生态环境损害评估技术体系及生态损害赔偿的法律制度是至关重要的[1]。

与西方国家相比，我国建立与实施生态环境损害赔偿制度较晚，1982年宪法的修订提出保护和改善生活环境和生态环境，为制定和实施生态环境损害赔偿法律法规提供了宪法依据。《环境保护法》、《民法典》、《民法通则》、《物权法》、《侵权责任法》、《刑法》、《民事诉讼法》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》对破坏资源环境责任作出规定。水、大气污染防治法和海洋环境保护法等专项法首先提出对生态环境损害做出赔偿[2,3]。

特别是十八大以来，党中央将生态文明建设作为总抓手，来统筹推进和全面布局[4]，并于试点后，2018年在全国推行《生态环境损害赔偿制度改革方案》，同年对国务院组成部门进行机构改革[5,6]，《方案》的核心是落实生态环境损害赔偿责任，并实现对受损生态环境的修复[7]。然而已经存在的立法从原则性角度出发，没有具体的要求，加之过于分散，各法律之间需要相互协调，整体的生态环境损害赔偿法律体系也需要不断的健全和完善。

在生态环境损害赔偿过程中，一方面可以通过生态环境损害鉴定评估量化生态环境受损数额和程度，另一方面，对受损生态环境恢复程度需要再次评估[8,9]。由于不同的生态系统具有不同的特征，生态环境损害类型也不同，给生态环境损害评估的规范化带来难度。在生态环境损害赔偿不同环节，需要生态环境损害评估结果作为政策和法规的执行依据[10]。如何量化赔偿，相应的需要生态环境损害评估技术支撑，通过评估后已量化的损害需要运用完备的生态环境损害赔偿法律法规体系来保障实现。

本文以森林生态系统的生态环境损害赔偿作为研究对象，生态环境损害评估技术与法律实施两个方面为切入点，对森林生态系统生态环境损害鉴定评估技术体系及法律法规实施进展进行总结，并以案例为纽带，探讨损害评估技术及法律实施在损害赔偿中的运用存在的问题。通过生态环境损害案例的审判结果，来剖析在案例审理过程中，对生态环境损害法律体系的健全性，并对生态环境损害评估技术支撑能力进行分析，寻找不足之处，以达到完善和健全法律体系和评估制度的目的。通过本文的研究，一方面找出法律实施的漏洞，另一方面，也可以明确评估技术和方法应在哪些方面有所突破，才可以在实践中起到更好的支撑作用。

1 森林生态系统损害赔偿现状和进展

1.1 森林生态系统损害鉴定评估体系内容及现状

森林生态系统是陆地生态系统的主体和重要资源，提供的总服务价值占总价值的46%[11]。森林生态系统由森林生物群落与其周围环境构成[12]，主要通过物质循环和能量转换过程来形成功能系统[13]。森林生态系统具有生态、经济、社会多重价值，森林资源资产涵盖森林资源全部元素某一时点的全部价值[14]。《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》、《2007年森林原则》等文件都是从全球可持续角度，提出对森林的协同治理[15]。

生态环境损害包含两个层面，一个层面是环境要素和生物要素的不利改变，这种改变是建立在可观察或可测量基础之上的[16]，另一个层面指要素构成的生态系统功能的退化[17]。根据《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》[18]，森林生态环境损害鉴定评估程序包括前期鉴定评估准备工作以及现场的损害调查，在调查过程中对损害的时空范围加以界定，在此基础上将森林生态系统受损程度与损害基线加以比较，并进行因果关系分析，在生态环境损害鉴定评估报告中形成两个层面的量化结果，分别是生态环境损害的实物量化和价值量化，并对后期恢复效果也要进行评估[19]。

森林生态系统损害包括人为因素和自然因素。本文从损害赔偿角度，侧重人为因素造成的损害。生态环境损害责任由三方面构成，损害行为是必要条件，生态损害是客观结果，行为与结果之间的因果关系是依据。对森林生态系统的损害赔偿行为，是通过实行国家的法律法规对损害行为人提出赔偿或处罚，同时对受损的生态系统进行污染清除及修复，并对修复效果进行修复后评估。

2015年出台《司法部环境保护部关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》中将森林生态系统损害鉴定评估作为环境司法鉴定的主要领域[20]。同年新的《环境保护法》生效后，福建南平谢某等因非法占用林地进行毁林开矿的生态破坏案是环境公益诉讼第一案。在没有提出生态环境损害赔偿之前，主要通过《民法》、《森林法》、《物权法》、《土地管理法》等已有法律提出非法采伐、盗伐林木罪、毁坏国家重点保护植物罪等，对于森林生态系统服务和功能方面的责任，没有明确的法律依据来实现赔偿和修复的要求[21]。由于对森林生态系统赔偿涉及到的适用法律以及相应责任、范围、执行机构都面临着一系列的变革，而生态系统损害评估是实现损害赔偿的前提，二者的相互衔接和配合，是生态系统损害赔偿得以实现的重要保障。

1.2 森林生态系统损害赔偿的法律及损害赔偿鉴定评估进展

1.2.1 森林生态系统损害赔偿法律进展

2011年出台《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》，并在我国设立环境污染损害鉴定评估机构。结合环境污染犯罪的特点和司法实践反映的问题，先后出台《突发环境事件应急处置阶段污染损害评估工作程序规定》（2013）、《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（2013）、《环境损害鉴定评估推荐机构名录（第I批）》（2014）[22]。

2015年提出《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》、《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》[23]、《关于将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知》，并提出《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》。后续随着污染损害情况高发、生态环境保护意识提升，各单行法、环境保护法都根据新的形势进行过修订，通过对生态环境损害赔偿制度在各省市的试点情况进行总结，针对生态损害赔偿业务的实际需求，先后出台了《关于成立环境保护部环境损害鉴定评估专家委员会的通知》（2016）、《环境损害司法鉴定机构登记评审专家库管理办法》（2016）、《环境损害鉴定评估推荐机构名录（第II批）》（2016）、《环境损害司法鉴定机构审核登记评审办法的经验总结》（2016），对环境损害的专家和机构进行规范化管理。2019年颁布了《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》、司法鉴定机构登记管理办法（修订征求意见稿）、司法鉴定人登记管理办法（修订征求意见稿）、环境损害司法鉴定执业分类规定，对生态环境损害的机构、人员以及相应的法律规定都做出了进一步的完善。

与森林资源利用开发和保护相关的法规主要包括《关于开展全民义务植树运动的实施办法》（1982）、《植物检疫条例》（1983）、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》（1985）、《森林采伐更新管理办法》（1987）、《森林病虫害防治条例》（1989）、《陆生野生动物保护实施条例》（1992）、《自然保护区条例》（1994）、《植物新品种保护条例》（1997）、《野生植物保护条例》（1997）、《森林法实施条例》（2000）、《退耕还林条例》（2002）、《森林防火条（2008）等。出于对森林生态系统损害的保护，国家林业局先后颁布了《关于违反森林资源管理规定造成森林资源破坏的责任追究制度的规定》（2001）、《国家林业局派驻森林资源监督机构督查督办破坏森林资源案件管理规定》（2014）、《国家林业局关于严格保护天然林的通知》（2015）、《国家林业局关于进一步加强集体林权流转管理工作的通知》（2015）。2019年新修订的森林法，对森林权属、分类经营、资源保护、采伐管理等方面提出明确规定。

1.2.2 森林生态系统损害赔偿鉴定评估进展

2007年开始针对环境污染造成的种植业和渔业损害评估陆续发布了相关技术文件，包括《海洋溢油生态损害评估技术导则》、《农业环境污染事故损失评价技术准则》，2008年颁布了《渔业污染事故调查鉴定资格管理办法》。在环境污染损害评估技术方面，出台《环境污染损害数额计算推荐方法》（2011）、《环境损害鉴定评估推荐方法（第II 版）》（2014）、《生态环境损害鉴定评估技术指南（总纲）》（2016）、《生态环境损害鉴定评估技术指南（损害调查）》（2016），对损害评估的业务操作，提供相应技术指南。2018年《生态环境损害赔偿制度改革方案》在全国全面实施。

在长期定位观测方面，中国森林生态系统定位研究网络(CFERN)、中国科学院的中国生态系统研究网络(CERN)，是我国最为重要的野外生态环境综合观测网络[24-27]，随着这些观测网络的体系化建设，逐步实现对森林生态系统长期稳定的观测。2003年发布森林生态系统定位观测指标体系，并于2007年以行业标准形式规范了寒温带、暖温带、热带、干旱半干旱区的观测指标体系。2011年将野外观测系统按照生态系统结构和生态系统功能设置观测指标体系。《森林生态系统长期定位观测方法》（2016）和《森林生态系统长期定位观测指标体系》（2017）修订，对森林生态系统物质能量循环、结构和功能、森林生态系统服务等方面提供科学依据[28-30]。

在生态系统服务方面，2008年《森林生态系统服务功能评估规范》出台后，2014年出台了《生物多样性观测技术导则》、《森林生态系统生物多样性监测与评估规范》、《森林群落结构监测规范》，并于2020年修订了《森林生态系统服务功能评估规范》，对森林生态系统服务功能评估相关名词加以界定。此外，《森林资源损失鉴定标准》、《森林资源资产价值评估技术规范》，以及2016年出台的《自然资源（森林）资产评价技术规范》，对森林资产在市场交易、环境损害案件、建设项目负面影响、领导干部离任审计及经济考核等方面，有规范指导意义。为弥补国内环境损害鉴定评估方法在证据形成的可操作性和与地方环境保护实践结合上的不足，福建省以地方标准形式编制了《环境损害鉴定评估通用规范》，在森林损害评估方面编制了《森林环境损害鉴定评估技术方法》，为损害评估工作进行了积极的探索。

2 存在问题剖析

2.1 研究方法

2.1.1 内容分析法

内容分析法对于政策分析、法律法规等具有高度适用性[31]。通过内容分析法，可以对显性的文献内容进行系统、客观的量化分析，能够揭示文献中隐含的特定规律[32,33]。本文通过系统分析森林生态系统损害赔偿的预期目标，来分类总结要进行怎样的损害评估才可以实现损害赔偿的可量化程度。而损害赔偿的实现，在不同情况、不同阶段都需要相关的法律相配合。我国的生态损害赔偿法律体系还不健全，在森林生态系统领域的实施过程中，将法律法规内容与实际案例需求相对比，也暴露出基本法与专项法在实际实施过程中的脱节，通过内容分析法，能够清晰的判断需要补充完善的环节及内容。

2.1.2 理论与实证研究相结合的方法

在理论方面，从基本概念入手，理解生态损害评估及赔偿的内容、范围及实现途径和方法[34]。进而分析单项的森林生态系统所面临的具体情况，阐述森林生态系统损害赔偿的实际进展，从时间维度，根据实际的案例来分析不同时期森林生态系统损害赔偿实际操作流程及审判结果，最终发现森林生态系统损害赔偿在我国取得的进展及不足。在实际的实施过程中，只有将生态环境损害评估技术与生态环境损害法律法规，在不同环节根据相应目的进行相互配合，才可以使生态环境损害赔偿达到比较理想的效果。

2.2 案例研究

从聚法案例库选择四例代表性案例，以中华环保联合会与无锡市蠡湖惠山景区管理委员会生态环境损害赔偿纠纷案（2012）、福建南平生态破坏案（2015）、湖北省十堰市郧阳区林业局行政公益诉讼案（2016）、深圳市南山区杨福林、张景福滥伐林木刑事案（2019）为例进行分析，可以看出在审判依据、赔偿内容与损失界定方面有一定的进步，从中也可以总结出下一步在法律法规及损害评估技术统一协调方面需要不断完善。

在中华环保联合会与无锡市蠡湖惠山景区管理委员会生态环境损害赔偿纠纷案中，采纳了保证区域范围内生态容量水平前提下，进行异地补植的方法进行生态恢复，在承担民事责任的方式上进行创新[35,36]。对被告以恢复生态环境作为量刑因素，在执行过程中引入替代性环境恢复责任方式，是恢复性司法理念的体现。此案在考虑公共利益的前提下进行异地修复，在更大的范围内实现了区域的生态平衡。实际上，如可以在原地进行修复的，应尽量进行原地修复，在无法实施的情况下，考虑异地修复[37-39]。

“福建南平生态破坏案”对原告主体资格、环境修复责任承担方式、生态环境服务功能损失赔偿等问题作出回答。本案也是基金支持的第一案，在生态环境损害评估过程中，进行了损害调查，对时空范围、因果关系进行确定，案件审理过程中引入专家辅助人出庭制度，确定损害赔偿范围为生态环境修复费用、生态服务功能损失和调查鉴定费用，符合《最高院环境公益诉讼解释》所规定的费用[40]。本案从生态环境修复角度出发，对是否达到破坏前的生态系统服务功能状态，仍需后续评估和反馈。

对于湖北省十堰市郧阳区林业局行政公益诉讼案从行政处罚的结果来看，对赔偿范围只是做出了“恢复原状”的处罚，还没有考虑到损毁期间生态服务方面的损失。在行政处罚方面，只是责令区林业局继续履行原管理法定职责并鞠躬道歉。与破坏森林资源的刑事案件相比，林业行政案件具有发案多、处罚轻、危害大的特点。至今还没有专门针对森林生态系统不同的损害程度进行追究的法律规定，只能参照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》[41]。

深圳市南山区杨福林、张景福滥伐林木刑事案中，对杨福林等追究刑事责任，同时处以生态环境损害赔偿罚款。此案依据《生态环境损害赔偿制度改革方案》作为生态环境损害赔偿的依据，在对案件损害调查时，评估机构按分层抽样方法，推算林木采伐地径大于5 厘米株数、新种植株数，并对采伐林木的蓄积量进行计算。经环境损害评估，将被采伐林木区域内优势物种、种群数量、植被覆盖度及密度与基线水平进行比较，存在统计学显著差异，直接造成原有硬阔类立木林涵养水源、保育土壤、固碳释氧等生态系统服务功能基本丧失。在对生态环境损害评估中，考虑了森林生态系统的自身特征，对优势物种生态服务功能进行评估[42-44]。

2.3 存在的问题

2.3.1 评估技术方面

虽然对森林生态系统的监测和管理不断系统化，对评估标准和规范也不断完善，由于森林生态系统损害原因众多、性质各异，损害物质进入森林生态系统后，相互之间以及与生态系统和环境要素之间会发生复杂的物理、化学反应，同时，基于自身的物理、化学与生物特性也会发生迁移、扩散等现象[45]，给损害评估带来技术难度。森林生态系统损害评估中，基线确定和因果关系是损害评估的难点[46]，由于森林生态系统损害范围和程度的不同，会导致不同的损害后果，需要根据生态学基础，针对森林生态系统的特殊性，以及量变到质变发生的边界加以确定。另外，损害评估鉴定的目的，是针对损害赔偿，所以对自然损害和人为损害需要加以区分。不同气候区、不同地理环境，在森林生态系统的物质量和价值量的量化评估中，需要在差异中寻找共性，以便于后期法律实施过程中体现公平。

2.3.2 法律法规方面

森林生态系统损害评估是对损害赔偿的技术支撑，而法律法规的完善是达到损害赔偿的必要手段。由于损害赔偿本身是一个多部门协调互动的过程，加之森林生态系统所处的区域具备不同的功能，归不同的部门管理，过去的管理体制条块分割，导致各部门标准不一，管理主体责任有待厘清，相应的法律政策缺乏衔接，对于造成森林生态系统损害人员的行政处理、司法处理还存在制度不健全的情况。

2.3.3 评估与赔偿结合方面

开展森林生态系统损害评估是合理定罚、减少纷争的前提，通过损害评估可以确保赔偿和处罚公平公正[47]。为此，我国对损害鉴定评估的人员、机构以及评估标准做了相应规定，在损害评估执行过程中，存在评估方法可操作性差，评估技术规范不统一，导致评估结果差异，间接影响生态损害赔偿的公平性[48]。森林生态系统损害赔偿包括履行经济责任和生态恢复责任，在对生态系统造成的期间损失的补偿执行不严，在生态系统功能退化的恢复方面，缺乏后期的监督与评估的结合。

2.3.4 损害赔偿实施方面

由于我国实施生态系统损害赔偿的时间不长，人们的生态系统损害法律意识淡薄，赔偿责任和义务比较模糊，赔偿实施及监管也比较薄弱，不管是执行机构还是施行的依据，都需要针对实际情况，不断的完善。损害赔偿往往由于赔偿费用过高，以致企业或个人破产都无法偿还[49,50]，因此也错过生态环境修复的最佳时期，赔偿资金管理和使用都有待于进一步通盘考虑。另外生态环境修复的周期比较漫长，需要持续的投入和执行，由于缺少相关部门长时间跟踪检查和监督，往往导致损害修复难以兑现[51]。

3 对策建议

本文将评估技术与法律实施分别梳理后，通过不同时期案例所采用的评估技术及法律实施情况进行总结，可以发现评估技术和法律实施的配合情况，寻找评估技术方面的不足，以便于使评估技术的研究能够更好的为法律实施提供服务。同时，通过对损害评估技术规范的梳理，使技术评估在一定的技术框架体系下进行，更容易标准化实施，进而与相应的法律程序与内容进行匹配，便于寻找技术上的突破。对于森林生态系统的法律实施进展的总结，可以发现法律体系自身存在的问题，并且重点关注需要评估技术支撑的法律环节，这样可以更好的实现科学研究为法律实施服务的目的。具体建议如下：

3.1 加强森林生态系统阈值评估研究以确保实现森林生态系统可持续发展

生态环境是一个有机整体，某一生态要素的污染或破坏，却可能造成生态环境的整体功能退化。随着我国长期对森林生态系统监测数据积累，需要加强阈值方面的研究。阈值是指生态系统在不同状态下发生剧烈改变的点或区域，生态系统具有多个稳定态，稳定态之间存在的这个剧烈改变的区间和断点就是阈值[52,53]。Briske 按照生态系统稳态改变的过程，将生态阈值分为生态结构阈值(structural threshold)、物种多样性损失阈值(species threshold)、生态功能改变阈值(functional threshold)、生态性能丧失阈值(property extinction thresh‐old)4 类[54]。找出森林生态系统的生态阈值，对科学、有目的的开展森林生态系统修复工作有着重要的指导作用。由于生态阈值的确定在很大程度上取决于研究尺度、研究的地理位置和所使用的统计方法、分析模型以及焦点物种等因素[55]，为此，针对生态系统的损害，应加强森林生态系统阈值评估研究，以确保对生态环境损害有全面的认知，实现森林生态系统的可持续发展。

3.2 规范森林生态系统赔偿范围及计算方式，构建适用于不同环节和程序要求的损害评估程序

生态环境的差异性，会使损害评估具有地域特征，统一的鉴定标准有助于生态环境修复工作开展，建议规范森林生态系统赔偿范围及计算方式。此外，建议将森林生态系统损害分为自身自然资源破损、环境影响破损两种情况，根据损害程度和范围将森林生态系统损害进行类别的区分，根据损失规模建立简化流程和评估方式，减少技术投入周期，并将损害评估贯穿于初期损害调查至修复方案制定及后期修复执行全过程。与诉讼的不同环节和程序相结合，有利于保障森林生态系统修复质量及效果[56]。

3.3 依据森林生态系统损害定性定量评估进行司法解释细化

从我国的相关法律与评估技术的配合情况来看，法律的条款定罪量罚方面过于笼统，法律体系及具体措施也相应力度不足，建议理顺上位法中相互关系；另外，还存在森林生态系统面临追责主体的范围狭窄，追究对象单一；尚未区分追究形式应如何适用于不同的损害程度，如何将定性定量的评估标准与责任追究情形相结合是实施的关键[57]。具体操作层面上，还需要国家层面依据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等有关规定及司法解释，对已有森林生态系统相关的法律法规进行相应细化[58]。在刑法条文中降低“数量较大”“数量巨大”或者“数量特别巨大”的司法解释确定的起点标准，也有助于减少犯罪情况发生[59]。

3.4 健全森林生态系统司法方面的事先预防、及时修复、事后救济机制

我国环境司法包含了预防性司法、恢复性司法理念。首先生态损害的事先预防制度与事后救济制度需要整体考量[60]。鉴于森林生态系统生态服务功能的重要性，更要重视对生态系统服务功能期间损失及后期修复效果的评估。为确保这种恢复性司法理念的贯彻，司法实践过程中，从生态损害金额的确定到赔偿金的存放、管理使用、实施修复义务的主体和客体确定、修复的监督和管理，都需要在实践中不断的完善。在森林生态损害法律救济的中，应以森林生态系统损害救济为中心，完善森林生态系统损害赔偿的法律救济制度体系。