从两起突发事件看应急处置职能整合

解明垒，马尚权

(华北科技学院 安全工程学院，北京 东燕郊 065201)

0 引言

随着经济社会的快速发展，特别是城市化的深入推进，大量灾害事件呈现连锁性、衍生性和综合性等特征，横向上涉及多个部门，纵向上涉及多个层级，靠某个部门单打独斗不行，靠一个部门临时牵头也不行，由此，统一指挥、综合协调显得日益重要[1]。2018年3月19日，十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，批准设立中华人民共和国应急管理部，组建应急管理部能够进一步整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，提高防灾减灾救灾能力。

楚问[2]通过对我国应急管理发展的回顾，指出随着风险社会的到来，突发事件形势愈发复杂多变，体制机制本身严重的碎片化已经不能适应新形势、新要求。吴波鸿，张振宇等[3]回顾了中国应急管理体系发展的不同历史阶段，梳理了新中国成立以来中国应急管理体系建设成果，提出了当前存在的问题主要集中在顶层设计和实际操作的具体层面。另外，有学者[4]总结出我国在以往的应急管理中存在着如下几个方面问题：一是在风险防范中，数据“部门墙”和“行业墙”比较严重，风险信息不全，风险防范能力较弱。二是在应急准备中，各种应急资源存在着部门分割、低水平重复建设的问题，在专业化部门管理与属地化区域管理之间也存在着协调不足的问题。三是应急预案体系建设针对性、实操性不足，尤其是预案衔接比较难。四是在事件处置中，以往牵头部门管理单灾种的体制难以应对事件的复合性，虽然在各部门内部上下指挥畅通，独立完成任务能力强，但部门之间协调不足，协同不够；权责配置不够明晰，职责交叉和管理脱节现象不同程度地存在着；力量条块分割，事件处置指挥协调不够顺畅。我国应急管理能力明显与人民日益增长的美好生活需要极不平衡，在新时代需要更加统一的应急管理体制。综上所述，专家学者过去做了大量研究，分析我国在应急管理方面存在的问题并提出相关建议，但是在具体事故应急处置方面的研究较少。

针对以上问题，本文通过对比分析“8·12”天津港爆炸事故(以下简称天津港事件)、“11·3”金沙江白格堰塞湖事件(以下简称堰塞湖事件)，解析应急管理部组建前后，在应急处置过程中应急决策规划与组织指挥、应急救援组织与协调、舆情管控与引导三方面的不同。表明应急管理部的成立是我国应急管理和防灾减灾救灾体制机制不断演化的结果[2]，应急管理改革是新时代的大势所趋。

1 理论视角与分析框架

应急管理通常是指面对正在发生或者可能发生的突发事件，与事件相关的主体在各种法律法规的许可范围内，运用现行的体制，建立常态与非常态的机制对突发事件进行全周期的管理[5]。它应该属于公共管理范畴。管理学认为，管理的基本要素一般涉及管理主体、管理客体、管理手段(方法)、管理目标、管理环境。早期管理学家法约尔认为，从管理行为过程或方式看，管理的要素通常包括计划、组织、指挥、协调、控制[6]。实际上，具体某一起突发事件的应急管理也包括管理主体(政府、企业、社会或公众)对突发事件(客体)运用各种不同手段和方法进行应急处置的过程，这就涉及应急决策规划、应急组织领导、应急救援指挥、应急协调机制、应急过程控制，应急资源调配以及体制机制的职能整合。

藉此，本文构建了如图1所示的突发事件应急处置分析框架。以此为基础，围绕应急过程所展示的手段和方法要素，对应急处置过程中应急决策规划与组织指挥、应急救援组织与协调、舆情管控与引导等进行进一步分析。

图1 突发事件应急处置分析框架

在“8·12”天津港爆炸事故中，应急管理主体包括原国家安全生产监督管理总局、公安部、监察部、交通运输部、环境保护部、气象局、天津市委、市政府以及公安局消防部队、武警、瑞海公司和周边群众；应急管理客体为危险化学品爆炸事故灾难事件；应急管理环境为天津港滨海新区危险品仓库及周边区域；采取统筹组织协调救援力量和装备、舆情监测与舆论引导危险化学品应急处置过程控制、环境监测、现场清理等手段和方法。

在“11·3”金沙江白格堰塞湖事件中，应急管理主体包括应急管理部、水利部、自然资源部、国家能源局以及地方政府、安能公司、受灾群众等；应急管理客体为金沙江白格堰塞湖自然灾害事件；应急管理环境为金沙江白格堰塞湖及周边区域；采取应险情研判、水文应急监测、物资调配、应急处置方案和水库调度方案制定与实施、开挖泄流槽、灾区人员转移等手段和方法。

2 两起事件的应急处置分析

选取天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故与“11·3”金沙江白格堰塞湖事件进行对比分析，主要基于两方面原因：

(1) 天津港事件是一起事故灾难事件，堰塞湖事件是一起自然灾害事件，在应急处置中涉及政府部门以及企业多部门。

(2) 两事件发生时间存在差异性，天津港事件发生于2015年，为应急管理部组建之前；堰塞湖事件发生于2018年，为应急管理部组建之后，应急处置职能已发生改变。

2.1 应急决策规划与组织指挥分析

任何突发事件发生后，都需要一个组织机构来对突发事件进行处理，如何合理地构建应急组织架构是组织应对模式中的第一个需要解决的问题[7]。

应急管理部组建之前，我国基本上形成了不同部门负责不同类型的突发事件的垂直管理模式。但是没有发布相关应急指挥组织架构职能划分和设置规范的通用准则，更没有常设和独立的应急管理协调机构[7]。

天津港事件发生后，现场救援人员达1.6万，来自多个部门、多个地区，还有多系统参与，建立以天津为主的强有力的统一指挥机构[8]。并且2014年修订的《安全生产法》第八十二条规定：“参与事故抢救的部门和单位应当服从统一指挥，加强协同联动”“任何单位和个人都应当支持、配合事故抢救，并提供一切便利条件”。但是在应急处置实际中，各相关机构和部门纷纷成立应急指挥部，相互间沟通协调不够，且地方缺乏对参与抢险救援力量足够的指挥权、协调权。8月13日凌晨1时左右[8]，成立总指挥部，但是实际上，《天津市危险化学品事故应急预案》(津政办发〔2014〕44 号)对此有更加具体明确的规定，这些规定不为领导熟悉，应急预案也未能起到“预先的行动方案”的作用[8]。天津港事件在初期处置中，各个部门成立指挥部，做法是好的，但是在解决实际问题时出现交差重叠等现象，不能及时有效地处置事故。

应急管理部组建之后，其职责之一是组织指导协调安全生产类、自然灾害类等突发事件应急救援，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作，综合研判突发事件发展态势并提出应对建议，协助国务院指定的负责同志组织特别重大灾害应急处置工作。堰塞湖事件发生后，应急管理部立即调度，与有关部门和单位会商研判，了解上下游水文、地质、气象等情况，部署防范应对和抢险救援工作[9]。同时派出部际联合工作组赴现场指导抢险救援。明确地方各级政府负责本地区突发事件应对工作的责任主体，赋予地方政府对参与抢险救援相关部门和机构的指挥权、协调权。

2.2 应急救援组织与协调分析

突发事件发生后的应急处置与救援，最重要的就是决策指挥的科学性。而正确的决策指挥取决于决策者对灾害情况的把握和了解。但是由于突发事件演化的不确定性、衍生性、破坏性等特征，导致不能快速收集灾害情报、进行应急评估，作出正确的决策。通过梳理天津港事件和堰塞湖事件的事故应急处置过程，结果如表1和表2所示，认为天津港事件在事故应急处置过程中最突出的问题是没有遵循突发事件处置的安全性原则。

表1 天津港“8·12”爆炸事故应急处置时间轴

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表2 “11·3”金沙江白格堰塞湖事件应急处置时间轴

应急处置的安全性原则：是指在危机事件的应对中，抢救生命与保障人们的基本生存条件，是处理危机和开展救援工作的首要任务[10]。突发事件的应急处置与救援，最重要的前提就是人员的生命安全。这里的“生命”不仅仅是受害人的生命还有救援人员的生命，当受害人的安全得到保障之后，应该将救援人员的人身安全放在首位。

在天津港事件中，消防人员接到报警后，迅速赶赴现场，因未能够准确掌握可燃物的性质，消防人员按照常规喷水灭火，水的“加入”，将事态进一步扩大。结果在23时34分06秒，发生第一次爆炸，31秒后发生第二次爆炸，短短的31秒时间[11]，消防人员未能及时采取应急措施，造成重大人员伤亡。应该深刻认识到，化学危险品容易发生着火爆炸事故，但不同的化学危险品在不同情况下发生火灾时，扑救方法差异极大，若处置不当，不仅不能有效扑灭火灾，反而会使灾情进一步扩大，消防隐患无处不在，消防不是需要勇气就能解决的，必须走职业化、科学化的道路[10]。

在堰塞湖事件中，应急管理部扮演着“响应者”和“协调者”的角色。一是由应急管理部牵头，会同水利部、自然资源部、国家能源局组成部际联合工作组；二是推动前方指挥部与部际联合工作建立应对机制；三是协调地方政府、军队和企业的救援工作。为后续开展险情研判、水文应急监测、物资调配、应急处置方案和水库调度方案制定与实施、灾区人员转移等工作奠定坚实基础。

2.3 舆情管控与引导分析

我国《突发事件应对法》第五十三条规定，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。政府通过媒体，官方微博等媒介向社会公众通报事件的起因、发展、可能造成的影响、需要注意的事项等。其目的，一是避免造成社会恐慌，二是尊重公众的知情权。舆情管控与引导是管理要素中控制要素的一环。准确、及时关注社会动态、事件热度、热点词汇等内容，必要时进行管控和引导。

对天津港事件召开的新闻发布会的内容进行梳理，结果如表3所示。根据应急管理部官网“灾害事故信息”栏和四川甘孜州政府新闻办公布的信息，对“11·3”金沙江白格堰塞湖事件的信息公布时间及内容进行梳理，具体如表4所示。

表3 天津港“8·12”爆炸事故信息时间轴

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表4 “11·3”金沙江白格堰塞湖事件信息时间轴

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发现天津港事件在前几场新闻发布会中存在企业的监管主体一度处于不明确的状态，天津港(集团)有限公司的负责人始终未与媒体记者见面。天津市市长、副市长较晚出席发布会。在回答记者提问时，过于“保守”，影响了信息发布的效果[15]。虽然按照相关规定向公开了事故救援情况，但是效果不佳，甚至带来了舆论次生灾害，处于被动地位。因此，在信息发布时应该遵循以下原则：一是新闻发言人应全面掌握信息。新闻发言人只有在掌握全面信息的情况下，才可能准确把握事件信息的公开量，发布的信息更具有权威性。二是统一信息发布口径。发布的信息不统一可能会导致信息失真等问题，不仅会影响政府的公信力，还可能引起社会恐慌。三是尊重公众的知情权。对于突发事件，公众有获取事件信息的权力。在事件的不同阶段，公众的知情需求也是不同的，应该根据事件不同阶段的特点处理信息，满足公众不同时段的知情权。四是新闻发言人应加强沟通技巧。沟通是增进彼此理解的桥梁，新闻发言人作为“沟通者”，应科学、有效地回答问题，使用易于理解的术语，清晰传达相关信息；能冷静处理各类问题。

在堰塞湖事件中，宣传部门做好舆情管控、引导舆论，传递正能量，凝聚人心，形成共识[16]。

从表3中可以看出，天津港事件从开始到结束共组织了14场新闻发布会，前6场新闻发布会处于被动状态，甚至带来了进一步的舆论衍生灾害。从表4中可以看出，针对社会关注的“水位高度及水流量、应急处置措施及进展、人员安置”等热点词汇及时公布相关信息。在有原则和底线的情况下，借助媒体平台，主动全面、高频次、多渠道地把事件信息发布出去，赢得了舆情引导的主动权。

3 结论

(1) 基于管理基本要素、法约尔管理行为过程要素理论，构建了突发事件应急处置分析框架；在分析框架的基础上，对比分析了“8·12”天津港爆炸事故与“11·3”金沙江白格堰塞湖事件。发现在天津港事件中存在以下问题：一是各相关机构和部门之间沟通协调不够，且地方缺乏对参与抢险救援力量足够的指挥权、协调权；二是在事故应急处置过程中没有遵循突发事件处置的安全性原则；三是舆情管控与引导不到位，甚至带来了进一步的舆论衍生灾害。

(2) 应急处置职能整合显现成效。在堰塞湖事件中，其应急处置经验值得借鉴。首先明确了地方各级政府负责本地区突发事件应对工作的责任主体，赋予了地方政府对参与抢险救援相关部门和机构的指挥权、协调权。其次应急管理部扮演着“响应者”和“协调者”的角色。一是由应急管理部牵头，组成部际联合工作组；二是推动建立联合应对机制；三是协调地方政府、军队和企业的救援工作。最后，应急管理部时时公布堰塞湖事件应急处置进展情况，宣传部门做好舆情管控、引导舆论，传递正能量，凝聚人心，形成共识，赢得了舆情引导的主动权。

(3) 堰塞湖事件是应急管理部组建之后发生的一起多部门联合联动的突发事件，可以说是应急管理部门在自然灾害突发事件处置方面的第一道“职能检验”，它反映了我国政府能够在应急决策规划与指挥、应急救援组织与协调、舆情管控等方面进行科学决策，冷静应对。