推进青少年法治教育体系及法治教育能力现代化

段凡

摘   要： 中国法治教育已经要求从单一的格局逐渐转变为多元化的综合体系。国家法治教育体系是国家治理体系的应有部分，国家法治教育能力也是国家治理能力的应有部分。五位一体的青少年法治教育的协调联动，是国家青少年法治教育能力的一种呈现，由青少年国家机关法治教育、青少年学校法治教育、青少年社会法治教育、青少年家庭法治教育和青少年自我法治教育共同组成的“五位一体”的青少年法治教育体系，以青少年国家机关法治教育为主导，以青少年学校法治教育为基础，以青少年社会法治教育为支撑，以青少年家庭法治教育为支持，以青少年自我法治教育为补充，很大程度上可以弥补青少年法治教育的短板，提升青少年法治教育的质量，满足青少年对于法治教育的需求，从而推进青少年法治教育体系和法治教育能力现代化。

关键词： 法治教育;青少年法治教育;青少年法治教育体系;青少年法治教育能力

中图分类号：G415  文献标识码：A  文章编号：1004-8634（2021）03-0101-（12）

DOI：10.13852/J.CNKI.JSHNU.2021.03.010

一、青少年法治教育体系的提出

2016年6月28日，教育部、司法部和全国普法办联合印发《青少年法治教育大纲》，这是新中国第一部专门针对青少年法治教育发展的大纲，是指导新时代青少年法治教育怎么开展、如何发展和实现什么样的发展的纲领性政策文件。《大纲》提出要“构建系统完整的法治教育体系”，但何谓青少年法治教育体系，对此，国内却鲜有人展开具体研究。

青少年法治教育体系的概念需涉及两个方面：第一个方面是究竟什么是体系。笔者认为，体系是具有适应和符合青少年法治教育特点与要求的要素、结构、功能和与之适应的体制、机制的一个整体，彼此之间相互补充和包容，并行不悖，且互为促进。第二个方面就是究竟如何来进行法治教育体系的构建。即体系的构建需要一整套制度，明确相应的事情由什么人来做，按照什么样的程序做，需要提供什么样的法治教育资源，制定什么样的法治教育鼓励和保障措施等。青少年法治教育体系指的是，由不同的青少年法治教育部门和法治教育人员，在互促协同开展和实施青少年法治教育过程中所构建出来的针对青少年特点、符合青少年要求、满足青少年需要、促进青少年发展的一种整体性、综合性、结构性、互动性、协调性、开放性的法治教育格局。

虽然过去的普及法律常识、法制教育，以及最新的《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划（2016-2020年）》（简称“七五”普法规划），都没有将其作为一个教育体系来开展，而只是在“七五”普法规划中提出“坚持从青少年抓起，把法治教育纳入国民教育体系”，但我们知道，现代国民教育体系指的是“由五方面教育和三项保障机制所构成的现代教育事业总体。五个方面教育是：义务教育、基础教育、高等教育、职业教育和成人教育。三项保障机制是：国民教育经费保障机制、国民教育教师保障机制和国民享受教育权利保障机制。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出：要“‘建设现代国民教育体系。现代国民教育体系以终身教育思想为导向，以普通教育和职业教育为基础，以初等、中等、高等教育为层次，以成长教育和继续教育为阶段，以提高全民族思想道德素质和科学文化素质，形成全民学习、终身学习的学习型社会为目标”。1从国民教育体系的内涵来看，可以得知，即使是将法治教育纳入国民教育体系，也只是说明法治教育要在国民教育的各个阶段即义务教育、基础教育、高等教育、职业教育和成人教育等阶段开展和实施，而并没有说明法治教育特别是青少年法治教育也应该成体系化发展。

正是因为这样，在实践中我们可以看到，青少年法治教育即便是已经开始融入国民教育体系的各个层次和阶段，但是在很大程度上，它依然是主要在国民教育体系的各个层次和阶段中进行和开展，也就是说，青少年法治教育依然呈现着以学校教育为主的较为单一的格局状况，一定程度上还没有形成《关于在公民中开展法制宣传教育的第六个五年规划（2011年—2015年）》（简称“六五”普法规划）中就已经提到的要健全教育“格局”的局面。

“六五”普法规划第一次提出要“健全学校、家庭、社会‘三位一体的青少年法制教育格局”，“七五”普法规划提出“制定和实施青少年法治教育大纲……，强化学校、家庭、社会‘三位一体的青少年法治教育格局”，而《青少年法治教育大纲》则明确提出“构建政府、学校、社会、家庭共同参与的青少年法治教育新格局”。从过往以学校教育为主的较为单一的格局状况朝着学校、社会、家庭“三位一体”的青少年法治教育格局發展，再到政府、学校、社会、家庭共同参与的青少年法治教育新格局，说明中国法治教育已经要求从单一的格局逐渐转变为多元化的综合体系。

仅仅将法治教育甚至是教育理解为学校教育，是一种偏颇甚至错误的认识，“青少年法治教育是一项系统工程，仅靠学校教育是远远不够的”。2因为，不能光靠学校教育并不意味着法治教育要忽略从青少年开始抓起。毕竟，青少年除了较长一段时间身处学校和学校教育的环境和氛围中，其同时也是身处整个社会和家庭的环境和氛围中，社会和家庭等环境、因素对青少年的负面影响会冲淡、减损甚至抵消学校教育赋予的正面效果。正因为如此，更需要依据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》之原则精神，“从青少年抓起”，深入开展法治教育，提高青少年法治教育的系统化和科学化水平。在青少年法治教育体系这样一个综合性系统工程的构建过程中，需要加强各方面部门和人员的关注度，提高各部门、各种社会力量的青少年法治教育参与度，促进《青少年法治教育大纲》所提到的“青少年法治教育新格局”的形成。

二、青少年法治教育体系的形成和定位

教育体系与格局的关系应该这样来理解，即体系是格局的基础，决定着格局的存在，格局是体系的基本体现，也会对体系的发展变化产生一定的影响。“六五”普法规划提到的学校、家庭、社会“三位一体”的青少年法制教育格局，其实就是以学校法制教育、家庭法制教育和社会法制教育三个主要方面（三位）组成的一个整体、一套体系（一体）。“七五”普法规划同样提到的学校、家庭、社会“三位一体”的青少年法治教育格局，也就是以学校法治教育、家庭法治教育和社会法治教育三个主要方面（三位）组成的一套体系、一个整体（一体）。而《青少年法治教育大纲》虽然没有明确写到几位一体，但是其明确讲到由政府、学校、社会和家庭共同参与的青少年法治教育新格局，其实就是以政府（国家机关）法治教育、学校法治教育、社会法治教育和家庭法治教育四个主要方面（四位）组成的一套体系、一个整体（一体），也可以称之为“四位一体”的青少年法治教育格局。

青少年法治教育体系应该是协同发展、齐头并进、互相促进、彼此互补的一个总体。在青少年法治教育体系的构建过程中，理应形成一个青少年法治教育协同发展的崭新格局。按照《现代汉语词典》的解释，“协同”的含义是“各方互相配合或甲方协助乙方做某件事”，1它同时具有协调的含义。对法治教育特别是青少年法治教育的协同发展来说，它是协调发展理念在青少年法治教育发展领域的具体体现。

2015年10月29日第十八届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出：“协调是持续健康发展的内在要求。必须牢牢把握中国特色社会主义事业总体布局，正确处理发展中的重大关系，重点促进城乡区域协调发展，促进经济社会协调发展，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，在增强国家硬实力的同时注重提升国家软实力，不断增强发展整体性。”2这说明，整体性是协调发展的本质特征之一，不能只注重经济发展而忽略社会发展，不能只注重增强国家硬实力而忽略提升国家软实力。法治教育是隶属于社会发展和国家软实力提升层面的事业，开展和实施法治教育尤其是青少年法治教育，能够在一定程度上补齐这一建议所说的“人们文明素质和社会文明程度有待提高”和“法治建设有待加强”这一短板，体现新时代协调发展理念的战略深度和厚度。

可以认为，开展和实施青少年法治教育本身就是贯彻落实新发展理念，特别是其中的协调发展理念的生动具体体现。协调发展理念是指导全面深化改革的新发展理念之一，制定青少年法治教育大纲，夯实青少年法治教育的合力，构建青少年法治教育的发展体系，创新青少年法治教育体制机制，将青少年法治教育纳入国民教育体系和进行体系化、整体化、系统化的发展，本身就是法治教育改革、国家教育体制改革的重要内容与体现。

在青少年法治教育蓬勃发展，呼应法治教育体制改革的过程中，正如习近平总书记所说的，“注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求，也是推进改革的重要方法。改革越深入，越要注意协同，既抓改革方案协同，也抓改革落实协同，更抓改革效果协同，促进各项改革举措在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在改革成效上相得益彰，朝着全面深化改革总目标聚焦发力”。3

可以说，青少年法治教育体系的形成与协同发展格局的创建，理应是层次递进、结构合理、螺旋上升的法治教育体系在实践中得到发展壮大的体现，是贯彻落实十八届四中全会关于从青少年时期抓起法治教育精神的具体体现，也是朝着青少年法治教育体制全面深化改革总目标聚焦发力的一种呈现。认真抓好法治教育，是十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的内容之一。法治教育体系是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所提出的，隶属于“社会主义法治体系”这一重大概念。

法治教育体系并不是游离于中国特色社会主义法治体系之外的又一套体系，而是社会主义法治体系之内的特定体系。中国特色社会主义法治体系是全面推进依法治国的总目标，建设中国特色社会主义法治体系又是全面推进依法治国的总抓手，其包括了建设完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，完善的党内法规体系，法治教育体系的构建依然是围绕着这样一个总目标和总抓手来进行。

对法治体系建设来说，完备的法律规范体系主要是从科学立法的角度来建设;高效的法治实施体系主要是从严格执法、公正司法和全民守法的角度来建设;严密的法治监督体系主要是致力于形成完善党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等整个体系，“形成对法治运行全过程全方位的法治化监督体系，督促科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的实现”;1有力的法治保障体系包括“政治保障、制度保障、思想保障、组织保障、运行保障等。坚持党的领导是社会主义法治的政治保障，保障社会主义法治的政治方向;坚持中国特色社会主义制度是社会主义法治的制度保障，保障社会主义法治立足于社会主义民主政治制度和市场经济体制的基础上;贯彻中国特色社会主义法治理论是社会主义法治的思想保障，保障社會主义法治的科学发展;建设宏大的法治工作队伍是社会主义法治的组织和人才保障，保障法治的尊严、权威和有效实施;建立科学的法治建设指标体系和考核标准并有效实施是社会主义法治的运行保障，保障全面推进依法治国各项任务的细化和落实”;2完善的党内法规体系建设主要是从党的政治建设和科学执政出发，致力于推进以党章为核心和统领的包括党章在内的系列规范党组织的工作、活动和党员行为的准则、条例、规则、规定、办法和细则等的制定和完善。

对法治教育体系构建来说，它主要是镶嵌在有力的法治保障体系建设之中的一个循序渐进和与时俱进的过程。从宏观和整体上来说，法治教育是思想政治教育在法治领域的延伸，和思想政治教育有着一定的交叉性。从中、微观来说，法治教育不同于法学教育、法制教育和法律教育等。法学教育主要指的是普通高等学校实施的高等教育所包含的本科教育和研究生教育等在内的法学专业教育，它是以法学专业所开设的专业主干课为基本教学内容，致力于培养学生能够掌握一定的法律知识体系、法学理论体系和法治话语体系的专业素质和职业素养相结合的一种教育类型和范畴，它是一种中观意义上的教育。

法制教育主要指的是特定的机构或部门在全体公民范围内进行的一种以普及宪法法律基本常识和法制基本原理为重点的教育类型，它以提高全体公民的社会主义法制素养和规范意识为目标，是公民教育的一种形式和体现，通常和道德教育、军事教育、历史教育、爱国教育、政治教育等处于一种并列关系。法制教育是法治教育的前身和由来。而法律教育通常指的是相关机构和人员对特定的对象实施的以法律规范基本组成、适用范围、效力等知识体系为主要内容的一种教育过程，它并不是一种单独意义上的教育类型，一般服务于特定的法学教育、法制教育以及在法制教育基础上发展演变而来的法治教育。

法治教育是在开展法制教育的基础上发展起来的。全国范围之内的法制教育，是在中华人民共和国成立36年之后的1985年11月才开始正式启动和实施。1985年11月，中共中央、国务院批转了中宣部、司法部拟定的《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》，普法活动可谓由此得名。同月，六届全国人大常委会第十三次会议做出了《关于在公民中基本普及法律常识的决议》，用法律的形式将普法活动确定下来。至此，普法活动以5年为单位开始推进，一直到现在也从来没有间断过。普法活动既是法制教育，也是法治教育。过去的法制教育是普法的开展，现在的法治教育也是普法的实施。之所以将法制教育改称为法治教育，是因为在新时代，法治成了一个重要特征和标志。从中华人民共和国成立至今，任何时代都没能够像新时代这样，作为治国理政基本方式的法治被中国共产党提到如此重要地位。新时代，法治说明和强调的是宪法法律和党内法规体系的协同并进，它们在各自领域之内都具有至高无上的治理地位，“不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。3仅仅提法制而不提法治，难以和我们所要建立的现代化治理体系进行理论和实践对接。

中国特色社会主义法治体系的建设是全面推进依法治国的总目标之一，也是中国特色社会主义法治的重要特征。法治体系概念的提出，说明体系化、结构化、系统化发展已经成为新时代的法治建设和发展的重要特征。中国特色社会主义法治体系包括了完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系，法治建设过程中的立法、执法、司法和守法都已经呈现或者必将融入这一体系之中。法治体系又隶属于国家治理体系，促进国家治理体系的现代化，无疑要大力推进中国特色社会主义法治体系的建设。

国家治理体系本身就是一个客观存在，从中华人民共和国成立之初到新时代，治国理政的制度体系、实施体系、监督体系、保障体系、党的建设体系等一直处于一个从构建到发展、再到完善的过程中，促进国家治理体系的现代化就是从完备和完善的角度提升国家治理体系的发展高度和层次。

在法治教育对全面依法治國的重要性凸显到一个前所未有的崭新高度的新时代，系统完整的法治教育体系的构建，必然也成为促进国家治理体系现代化的重要措施和内容。同时，将法治教育体系囊括到整个国家治理体系范畴之中，也说明法治教育体系的构建并非一蹴而就的过程，它和国家治理体系现代化一起，成为社会主义现代化事业发展的一部分。

国家治理体系现代化是一个政治目标，治理体系的相应组成部分还处于构建的过程之中，但是可以认为，包括法治领域治理体系、道德文化领域治理体系、经济领域治理体系、党的建设领域治理体系、社会领域治理体系、生态文明领域治理体系等在内的相应制度安排和体制机制构成，共同支撑起了现代化治理体系的总体架构。正如习近平总书记所说的：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”1

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。“‘国家治理体系和治理能力现代化是一种全新的政治理念，表明中国共产党对社会政治发展规律有了新的认识，是马克思主义国家理论的重要创新，也是中国共产党对自身执政经验的一个理论概括。”2就法制而言，它是一种单向度和静态的制度方式，更多是对国家法律制度的一种描述，强调一种制度性的构建和制度的夯实，是制度方式的一种，除了法律制度之外还有其他制度。但是法治更多是由立法、执法、司法和守法四个法治环节组成的环环相扣的动态过程，它是治理体系的组成和治理能力的体现。

因此，从“法制教育”走向“法治教育”，虽是一字之差，但是内容和意义也有较大区别。法制是一种静态的制度，从教育内容来看，法制教育注重的主要是法律制度内容方面的教育，这里的法律制度主要是以宪法为龙头的中国社会主义法律体系。法治是一种动态的过程，法治教育不仅仅注重法律制度层面的教育，更要注重立法、执法、司法和守法等整个法治生活内的相关内容教育。法制“强调一种制度性的构建和制度的夯实”，3法制教育本质上是一种制度讲解和传授性质的教育，它忽略了追问法制是人治之下的法制还是法治之下的法制。法治是要严格按照体现最广大人民意志的法治体系办事，社会主义法治是建立在民主基础上的法治，与人权的尊重和保障相统一，与社会主义民主政治相关联。法治教育除了法律制度讲解之外，更要注重培养和树立受教育者的政治意识、权利意识和法治信仰等。法治教育涉及法治道路、法治理论、法治制度、法治文化之“四位一体”法治建设总体范畴，并和业已存在的社会德治教育、执政党党纪教育是概括关系。国家法治教育体系是国家治理体系的应有部分，国家法治教育能力也是国家治理能力的应有部分。我们说要构建完备的青少年法治教育体系，都是在国家范围之内开展和实施青少年法治教育。青少年法治教育必然要突破以往的制度教育层面，走向一个更加具有广度和协同度的综合教育体系层面。

三、青少年法治教育体系的构建和

法治教育能力的展开

十九届四中全会指出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。青少年法治教育体系是国家治理体系的应有部分，青少年法治教育能力也是国家治理能力的应有部分。但我们要构建的青少年法治教育体系，不只是政府、学校、社会、家庭共同参与的青少年法治教育体系，它至少是由青少年国家机关法治教育、青少年学校法治教育、青少年社会法治教育、青少年家庭法治教育和青少年自我法治教育共同组成的“五位一体”的青少年法治教育体系。这“五位一体”的“五位”分别是国家机关，大、中、小学校，社会组织、企事业单位和社会成员，青少年家庭，青少年本人，五者缺一不可、不可分割、互相联系、共同发展。这“五位”都是在国家范围之内开展和实施青少年法治教育，它们是互相促进、相互补益、此呼彼应、指导有方、协同有力、相得益彰的关系。五位一体的“体”指的就是新时代的中国青少年法治教育体系，新时代要求中国青少年法治教育必须从较为单一的法治教育方式转变为多样充分完备的法治教育综合体系。这样一种“五位一体”的青少年法治教育的协调联动，本身也是国家青少年法治教育能力的一种呈现，是国家治理能力的一种体现。

应该说，新时代的“五位一体”的青少年法治教育体系应该以提升青少年的法治素养、培育青少年的法治观念、树立青少年的法治意识、训练青少年的法治思维、促进青少年践行法治行为等为目的，进而在青少年法治教育的过程中，帮助新时代的青少年立德树人、德法兼修。在这一过程中，需要以青少年国家机关法治教育为主导、以青少年学校法治教育为基础、以青少年社会法治教育为支撑、以青少年家庭法治教育为支持、以青少年自我法治教育为补充，各条块、各实体充分履行职能和发挥作用，形成全社会各种力量共同参与，协调联动地向青少年提供全覆盖、多方位、多层次、多样化、高质量、效果佳的青少年法治教育。

1.青少年法治教育体系中的国家机关法治教育之开展

青少年国家机关法治教育指的是由国家机关来直接开展和实施的青少年法治教育，也就是具有法治性质和功能的政府机关、权力机关、司法机关、监察机关、军事机关，在各自的法治（立法、执法、司法、监察、军事）领域内对适龄青少年进行的法治知识和基本理论的普及教育活动。

按照“七五”普法规划的要求，要实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，建立普法责任清单制度。“谁执法、谁普法”是党中央提出的重大法治教育理念和方法的革新，不仅对法治教育的责任部门进行了规定，也对过往法治教育活动中存在的条块不分、协作不强、分工不明、衔接不密、机制不活等问题进行了革除。按照时任司法部部长、全国普法办主任张军的解读，就是“实行国家机关‘谁执法谁普法普法责任制将推动普法工作转型升级。一是普法方式将更加有效。‘谁执法谁普法把普法融入执法的全过程，哪个机关、哪个工作人员执法，就由哪个机关、哪个工作人员普法;在哪里执法就在哪里普法;具体的执法方式就是具体的普法方式。这将使普法由静态变成动态，法律由‘纸上的法变成‘现实中的法。二是普法格局将进一步扩大。更加注重发挥国家机关及其工作人员在全民普法中的作用，将普法工作由主管部门的‘独唱，变成各部门的‘合唱，推动形成党委统一领导、部门分工负责、各司其职、齐抓共管的‘大普法格局。三是普法的约束力将不断强化。国家机关的普法任务和责任更加明确具体，与该国家机关执法责任紧紧绑定在一起，便于检查考核，推动普法由一般口号变成刚性约束”。1

也就是说，国家机关必须将法治教育纳入本部门的基础性工作，不仅要制定部门法治教育规划、法治教育计划，还要制定普法责任清单，将普法责任分解到各部门、各人，使其可以量化和考核。这意味着国家机关包括领导在内的每一位工作人员，都有着既不同但也是共同的法治教育责任，这里面的法治教育也包括了面向青少年的法治教育。重要的还有，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》中所说的国家机关，不仅包括政府机关，也应该包括权力机关（人大）、司法机关（法院、检察院）、监察机关（监委）等，毕竟，新时代面向青少年的法治教育是一项系统性、体系化的国家工程，是全党全社会的共同责任。

我们说，在“五位一体”的青少年法治教育的协调联动中，青少年国家机关法治教育需要且能够起着主导性的作用，是因为国家机关本身也是法律机关，是法律的实施机构。有的有权起草法律法规，有的有权对法律做出解释，有的还是法律监督机关。国家机关中的法律工作者，一般来说都是知晓、熟悉且善于运用法律的经验丰富的职业人员，这些是任何社会机构、组织和个人都无法获具的实体性力量。同时，国家机关自上而下的管理体制、上下一致的工作机制以及广泛高效的动员能力，能够确保青少年法治教育快速、准确和有的放矢地开展、实施。例如在湖北省武汉市，“各级党政机关严格落实‘谁执法、谁普法责任，每月开展普法教育活动。……将学生组织起来，由公安、教育、卫计委等相关职能部门有计划地在社区对青少年进行健康、安全、防护、维权等法治教育，……公、检、法、司等职能部门利用资源优势，对问题青少年开展法律援助、关爱帮扶、心理辅导、跟踪帮教、监督检查等动态管理。……近两年来，全市未成年人犯罪率呈下降趋势，未成年人批捕案件及人数、起诉案件及人数逐年下降”。1

国家机关发挥和承担起青少年法治教育的主导作用和责任，是对党领导的青少年法治教育的夯实，它具有不可比拟的先天优势，也责无旁贷，是社会主义中国政治优势的重要体现。在西方，是不可能做到由国家机关来实施普及法治教育的。“中国的全民普法让许多西方国家同行赞叹不已。当时德国的司法部长汉斯和美国司法部长米斯来访，一再提到中国普法这件事。他们都说，到中国访问印象最深的事，就是中国开展全民普法。他们还说，政府自上而下地动员和进行普法，只有社会主义国家才有这个力量，西方国家不可能做到。”2

2.青少年法治教育体系中的学校法治教育之展开

通过实体学校施行教育，是新中国教育事业取得巨大成绩的途径和保障。当然，通过何种形式和途径来进行教育，也取决于国家和社会特定的历史条件、发展状况以及特定的教育内容。当社会大多数成员文化素质还比较欠缺的时候，期待或指望快速从单一的学校教育局面转变为体系化教育的格局，无疑是不现实的。法治教育也是一种教化育人的过程，在一定的历史时期主要通过学校开展法治教育符合中国教育发展的实际情况。

党的十二大上专门将学校法制教育写了进去，做报告的胡耀邦同志讲道：“要在全体人民中间反复进行法制的宣传教育，从小学起各级学校都要设置有关法制教育的课程，努力使每个公民都知法守法。特别要教育和监督广大党员带头遵守宪法和法律。”3这无疑极大促进了“一五”普法决议的出台。1985年8月20日，国务院向全国人大常委会提交《关于加强法制宣传教育在公民中普及法律常识的决议（草案）》议案。11月22日，全国人大常委会表决通过了《关于在公民中基本普及法律常识的决议》。这是全国人大常委会做出的第一个普法决议。两年之后，在党的十三大上所提到的“社会主义精神文明建设有重要进展。理想教育、道德教育和法制教育，在全社会范圍内广泛展开”，4指的主要是学校法制教育的蓬勃开展。当然，这也是“法制教育”在党的全国代表大会报告上两次仅有的出现。

青少年学校法治教育指的是各级各类学校按照国家和社会要求，在学校的日常教育、课堂教学和课外实践活动中，对取得学籍、登记注册的在校青少年开展的有计划、有目的、有组织的，将一定的法治知识和基本理论转化为青少年内在需要及外化为一定法治方式的普及教育活动。依照《中华人民共和国教师法》的相关规定，各级各类学校，是指实施学前教育、普通初等教育、普通中等教育、职业教育、普通高等教育以及特殊教育、成人教育的学校。中小学教师，是指幼儿园、特殊教育机构、普通中小学、成人初等中等教育机构、职业中学以及其他教育机构的教师。因此，依据教师法的相应规定和实践的发展，将幼儿园针对一定适龄儿童进行的法治教育也纳入青少年法治教育的理论和实践范畴中来，具有现实意义。

不言而喻，学校教育是中国教育事业的主战场和主阵地。2019年2月26日，教育部在北京召开教育新春发布会，发布了2018年全国教育事业发展基本情况。根据2018年全国教育事业的统计可知，全国共有各级各类学校51.89万所，各级各类学历教育在校生2.76亿人。“总体而言，我国已建成世界上规模最大的高等教育体系，高等教育毛入学率达到48.1%，我国即将由高等教育大众化阶段进入普及化阶段。”5因此，青少年学校法治教育的开展和实施是夯实“五位一体”的青少年法治教育体系的基础。各级各类学校的确担负着绝大多数青少年的教育任务，承载着庞大的受教育青少年人口规模，且中国的学校教育在财政经费投入、师资力量保障、学校片区划分、学校教育质量建设、校园文化影响与传播等各方面，都在不断地实现合理化与优化。将学校作为开展和实施青少年法治教育的主基地，让学校青少年法治教育作为青少年法治教育的主战场和主渠道，既符合客观实际，也是学校教育的发展需要。法治教育是一种教化育人的过程，当下，以国家机关实施的青少年法治教育为主导、以学校开展的青少年法治教育为基础，是符合中国青少年法治教育发展实际要求和情况的教育规划。党的十八届四中全会明确提出的“把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程”，其实就是指出，要以学校法治教育为基础来开展和实施青少年法治教育，毕竟，国民教育主要就是通过各级各类学校来开展和实施的教育。

3.青少年法治教育体系中的社会法治教育之展开

当青少年法治教育在以学生群体为对象的学校里面开展和实施的时候，我们对法治教育体系化发展的关注领域，也应该从学校走向社会，关注社会法治教育的开创和发展。社会法治教育属于社会教育的一个分支。关于什么是社会教育，学界的解释可以说是众说纷纭，甚至将社会教育同公民教育、青年帮助、社会照顾等联系起来，既误解了社会教育中的社会之义，更偏离了社会教育中的教育内涵。社会教育有着一定的鲜明特点，“这一特点体现为不能把它简单理解成学校教育或家庭教育的一种延伸，或理解成一种补充教育，它是一种独立的教育实践活动，它是一种公共教育活动而非家庭教育，是一种更注重个体经验而非教育性经验的教育实践”。1

理解社会法治教育尤其是青少年社会法治教育，关键要对社会教育中的“社会”进行精确理解。从当下的现实情况来看，将社会教育聚焦在“机构”教育或者陶冶“工作”上，恐怕会不符实际且挂一漏万。青少年社会法治教育指的是一定的社会机构、组织和单位，乃至广大企事业单位和社会成员，在与青少年群体发生话语和行为交往的时候，用应有的法治话语方式、法治思维方式、法治交往方式、法治实践方式，促进青少年感知法治话语、树立法治思维、形成法治交往、展开法治实践过程，从而使得青少年潜移默化、耳濡目染地受到一种社会交往性影响的法治教育，这也是法治社会中法治文化养成的应有状态。就青少年法治教育来说，除了通常的社会教育中所包括的图书馆、青少年宫、俱乐部、辅导站、社会团体、影剧院、活动中心等机构从事的教育，以及社会广大人士通过一定的工作安排和方式去影响周遭青少年的法治意识、提升法治素养之外，一些非机构、非工作人员等的非主动、非直接、非有意的话语和行为的影响及提升，也理应涵盖在实践与交互的社会教育中，“以直接或间接的方式促进学生的社交、情感、身体和智力发育。这样一种学校—社区合作行为定义下的‘社区概念不仅仅局限于地理上的街道划分，而且进一步涵盖了‘地理边界之内发生的社会互动，以及超越了这种边界的社会互动[内特尔斯（Nettles）]”。2

因此，就马克思所说的“交互作用”和“实践”等的本意来说，生活在社会中的人们，如其在社会中所发生的一些交互行为或者人们的交往实践、话语实践、行为实践等，体现了一定的法治思维，能够产生一定的法治引导，彰显了一定的法治素养，传播了正确的法治观念，维护了社会的法治权威，树立了正确的法治理念，捍卫了社会主义法治的尊严等，那么，它也会对互动交往的对方或对象，甚至周围受到影响的人，产生积极的法治教育效果。针对这些行为、交往和互动，我们不能忽视它的法治教育作用，理应正面引导和建设，将其纳入新时代社会法治教育的整体范畴中来，让其与其他实体法治教育相互协同，共同发挥作用。“如果一个社会中多种教育方式能并存共荣，那么，这显然是一个更为自由的社会，它要比只有少数几种教育方式存在的社会更自由。……很明确的一点是，家长的自主决定不能决定这些机构和设施是否存在，不能决定它们是否有助于孩子的教育。家长可以允许或阻止，鼓励或不鼓励自己的孩子去图书馆或观看教育电视，但除非这些机构和设施因一种政治决定已经存在，否则家长就无法使自己的孩子获取这些资源。但问题在于，孩子在校外被教育的好坏在很大程度上取决于他们是否能获取这些家长个人无力提供的资源。”3

例如，当前，许多青少年对QQ和微信的使用，对微博和自媒体的关注等，都令其获取了大量在其他渠道不能获得的信息，但这些信息可能本身就是良莠不齐的，其信息来源和信息内容都可能是无法预测的，对这些信息传播的监督和管理也是存在一定的滞后和漏洞的。离开虚拟空间回到现实之中，有一些青少年受到不良社会风气影响，进而走上违法犯罪道路，在一定程度上可以说是青少年社会法治教育的不足导致的。因此，从立德树人的整体角度，将在“交互作用”和“实践”中发生的会带来法治教育效果和后果的一系列行為和过程，纳入整体的青少年法治教育体系中进行设计、规划、实施与保障，是发展青少年社会法治教育的应有之义。

说青少年社会法治教育是“五位一体”的青少年法治教育格局的支撑，是因为只有身在一个能够充分感知法治、建设法治、运用法治、维护法治的社会，方能切身地对所接受的其他实体类型法治教育产生感悟、认知以及发生认同，认同自己所接受到的法治教育是和法治以及法治社会相契合的教育，是一种能够促进自身有效融入法治社会中去的教育，进而产生接受法治教育的持续动力。如果一个社会的法治状况与一个人尤其是青少年所接受到的法治知识、信息和理论不相匹配甚至格格不入，那么受教育者必然对所接受到的知识、信息和理论产生不信任、不理解甚至排斥与反对，导致其他任何实体类型的法治教育效果产生折扣甚至失效。

因此，法治文化建设就是最大的法治教育，也是最有效的法治教育之一。“社会主义中国之法治文化的积淀和弘扬，在于要树立和践行一种以人为本的马克思主义法治观，建设一种促进人的发展的法治文化。”1文化的滋养是最好的滋养，法治文化的建设就是给全社会提供最好的法治文化滋養和熏陶，对于青少年来说更是如此。毕竟，青少年除了日常的时间和活动是围绕学校配置的，其作为社会成员也必然要拥有时间走入社会、拥抱社会、接受社会的熏陶和滋养。要按照国家和社会要求，在青少年的校外实践活动中接受必要的、常态性的法治教育，获得法治文化的熏陶。

《教育部等七部门关于加强青少年法治教育实践基地建设的意见》（教政法〔2016〕16号）已经明确提出：“加强青少年法治教育实践基地建设，是适应青少年法治教育目标要求变化，创新、完善青少年法治教育体制机制、方式方法的重要举措。”2应该说，学校组织青少年去青少年法治教育基地接受法治教育的行为，属于青少年社会法治教育的范畴。青少年社会法治教育不同于青少年学校法治教育的最大之处在于，它并非一种教师与学生之间的教育与受教育的传统方式，而是将作为受教育者的青少年置于法治环境和文化之中接受熏陶，增进感悟，通过使青少年感同身受的方式，令其产生向往法治、崇尚法治、建设法治的观念和意识，进而践行法治。“青少年个体在社会生活中是以主体的身份和姿态进入社会生活的各个领域，感受着社会生活实践的各种变化，接受着各种社会教育的信息。青少年在社会生活中接受的各种各样的教育性经验，只有通过青少年个体所接受、感悟，并内化为自身的基本观念，并转化为个体日常生活中的能力和素质， 才能发挥作用。”32018年，全国首个建成的青少年法治教育实践基地落户湖北省武汉市黄陂区，并已正式对外开放，“基地负责人介绍，该实践基地占地1.8万平方米，设有15个功能室，分为法治学习区、法治活动区、法治体验区三大区域，将现代多媒体技术、智能技术、实践教育与法治教育相结合，学生们不仅可以了解法律知识，还能对他们通过模拟法庭、科技互动等方式，对法律有更深的体会”。4

4.青少年法治教育体系中的家庭法治教育之展开

对社会来说，诚如习近平总书记所说：“家庭是社会的基本细胞，是人生的第一所学校。不论时代发生多大变化，不论生活格局发生多大变化，我们都要重视家庭建设，注重家庭、注重家教、注重家风，紧密结合培育和弘扬社会主义核心价值观，发扬光大中华民族传统家庭美德，促进家庭和睦，促进亲人相亲相爱，促进下一代健康成长，促进老年人老有所养，使千千万万个家庭成为国家发展、民族进步、社会和谐的重要基点。”5以习近平同志为核心的党中央非常重视优良家风的传承和良好家教的作用，就青少年法治教育来说，学校法治教育和社会法治教育再怎么发展，也无法替代家庭法治教育的重要作用和地位。中国自古以来就重视家风家教，修身和齐家是中华民族的传统与修为，“古今家教，以此为祖”的南北朝颜之推的《颜氏家训》、北宋司马光的《家范》、明朝姚儒的《家教要略》和清朝李元春的《教家训言》等，均是中国古代家教方面的经典之作。

将家庭法治教育尤其是青少年家庭法治教育作为一种实体性法治教育来开展与实施，既体现出青少年家庭教育的本来内容，也彰显着青少年家庭教育的独特地位与作用，“家庭是青少年活动时间最长、受思想影响最深、联系最紧密的地方。近年来，失和、失教、失德、失才等‘四失家庭逐渐增多。据统计，父母离异家庭子女犯罪率是健全家庭的4.2倍。不良的家庭教育环境是形成青少年高犯罪倾向的重要因素之一”。1

不言而喻，家庭尤其是家长对青少年子女的成长、成才有着莫大的影响。以前的一种观点认为，只要将青少年送到学校接受教育，教育的义务与责任就转嫁到了学校，20世纪八九十年代，“很多家庭尚处于‘单纯的生活型，比较重视家庭的经济收入与支出，家庭的生活安排等等，而对家庭教育子女的职能往往有所忽视，甚至包括一些干部家庭，有时借口工作忙，放松对子女教育，而把教育的责任完全推给了学校或社会，造成了学校教育与家庭教育的脱节，使孩子在成长中出现了不应有的缺陷”。2到了21世纪，这种现象恐怕并没有得到有效的消除，“我爸是李刚”之类的话语就透射出一些党的领导干部走上腐败之路甚至成为所谓的“大老虎”，和腐败官员过分溺爱子女、疏于对子女的管教，以致子女走上生活堕落、违法犯罪的道路有着猬起鸡连的关系。习近平总书记郑重指出：“我还要强调一下家风问题。从近年来查处的腐败案件看，家风败坏往往是领导干部走向严重违纪违法的重要原因。……古人说：‘将教天下，必定其家，必正其身。‘莫用三爷，废职亡家。‘心术不可得罪于天地，言行要留好样与儿孙。……我在这里跟大家语重心长嘱咐，要操这点心，家里那点事有时不经意可能就溜过去了，要留留神，防微杜渐，不要护犊子。干部子弟也要遵纪守法，不要以为是干部子弟就谁都奈何不了了。触犯了党纪国法都要处理，而且要从严处理，做给老百姓看。”3

而当青少年从家门之外回到家庭之中后，还能接受到应有的家庭法治教育，则是对“五位一体”青少年法治教育格局的有力支持。青少年家庭法治教育指的是青少年的父母或者家庭成员乃至亲属，有意识或者无意识、直接或者间接通过行动带头、榜样树立、言语交谈、行为示范、观念传递等对青少年进行的言传身教式的法治教育。不言而喻，家庭是社会的细胞，也是人生的第一个课堂，父母则是每个人的第一任老师，青少年对父母的信任是与生俱来的，青少年对家庭成员乃至亲属的信任也是天然形成的。对于近几年不时发生的校园欺凌和暴力事件，有人认为，“教师、学校、家庭、社会都负有一定责任，其中学校负有重要责任”。4也有人认为，“父母所给予孩子的潜移默化的人际影响要比学校和社会的宣传教育作用大得多”。5应该承认，包括校园欺凌和暴力事件在内的青少年违法犯罪发生的原因是多方面的，但是良好家教的失范、失当、失灵、失位，不能不说是主要原因之一，家庭法治教育的不足和缺失更是主要原因之一。“少年儿童的品行，无论校内校外，都与家庭环境和家庭动力（family dynamic）有关。二十年前，斯奈德（Snyder）和帕森特（Patterson）在他们的文献评述中得出结论说，家长疏于管教、消极被动、纪律松懈、监管不力，家庭问题解决不力以及家庭矛盾层出不穷，这些都是滋生青少年不良行为的温床。他们还发现，当这般形态的家庭互动获得统计学上的解释之后，社会经济特征和不良行为之间的关联程度大大降低甚至彻底消失。”6

包括校园欺凌和暴力事件在内的青少年违法犯罪无疑需要得到遏制。“要遏制校园暴力频发，可以从家庭教育入手，好家风或许是一剂良药。……有的家庭，家长自己为人处世就以自我为中心，态度专横，孩子被欺负了，总是批评‘他打你，你没长手啊，不会还手啊，助长了校园暴力的发生;有些溺爱子女的家长，觉得孩子受了欺负，甚至直接跑到学校闹事;有的是单亲家庭，父母离异导致孩子心理不健全;有的家庭，父母常年在外地务工，对孩子疏于管教，孩子慢慢学坏。”1如果是这样的情况，可谓缺失性的家庭法治教育对“五位一体”的青少年法治教育格局形成不了任何支持，可能还会消解其他实体类型法治教育带来的正面影响。

如果反过来，青少年的父母或者家庭成员乃至亲属，能够有意识或者无意识、直接或者间接通过观看中央电视台“法治在线”节目等行动带头的方式，见义勇为等“法不能向不法让步”2的榜样树立的方式，話语讲解等言语交谈的方式，遇到红灯主动停下脚步等行为示范的方式，传递遇事找法、解决问题靠法等观念的方式进行教育，那么，这样一种氛围熏陶和启迪之下的家庭法治教育效果之获得是完全可期的，能够对“五位一体”的青少年法治教育格局形成有力支持。当然，对父母常年在外地务工的家庭，则需要依靠青少年社会法治教育发挥更大的作用，比如可以让社区介入法治教育，“在这种体系内所开展的活动项目将有助于端正学生的品行并减少学生的违纪行为”。3

5.青少年法治教育体系中的自我法治教育之展开

很大程度上可以认为，青少年家庭法治教育的缺失和不足，和家庭成员自身的法治素养与法治意识等不足有着关联，这一问题的解决也同样需要依靠法治教育的实施。一方面，家庭成员中的家长，需要进行自我法治教育。可以想象，一个法治意识不强、法治观念淡漠、法治素养缺失、法治思维不足的家长，是难以在日常的家庭教育活动之中将必要的法治意识、法治观念输送到青少年子女头脑和心目中去的，是不太可能通过家长个人来帮助青少年子女培养、树立正确的法治思维和产生应有的法治素养的。另一方面，新时代的青少年，也亟须树立起自我法治教育的基本意识，培养良好的自我法治教育的习惯，在接受良好的国家机关法治教育、学校法治教育、社会法治教育、家庭法治教育的同时，也通过自己的学习和实践，将自己打造成为一名矢志“活到老，学到老”的自我进行法治教育的青少年。也就是说，“活到老，学到老”要从青少年时期开始，青少年法治教育也要追求“活到老，学到老”。如同所谓“养鱼重在养水，养树重在养根”，法治教育良好环境的获得首先离不开良好的家庭环境和氛围，这是“养鱼之水”获得滋养的状态;更离不开青少年时期良好自我法治教育之获得。“十年树木，百年树人”，青少年时期的良好成长就是一个人之“根”良好成长的重要体现。当一个人从小就树立起“活到老，学到老”的观念意识，立志于加强自我学习和法治教育，这也好比是树苗之根获得滋养的状态。

青少年自我法治教育是自我教育的一种体现和延伸。苏联著名教育实践者和理论家苏霍姆林斯基提出了自我教育理论，认为“真正的教育开始于自我教育，而自我教育开始于儿童对人的道德高尚和伟大的向往”。4新时代，自我教育应该成为学校教育、社会教育、家庭教育之外的一种重要教育方式。它不仅应该引起广大社会成员的高度关注，也应该成为包括青少年在内的广大社会成员的行为自觉。现实说明，一些青少年在进入大学之后便认为进入了“保险箱”，高唱“六十分万岁”，迷信“分数不是最重要的”，引来《人民日报》、团中央的批评：“沉睡中的大学生：你不失业，‘天理难容！”5这些情况的发生令人扼腕。显然，在青少年法治教育体系的构建中，需要纳入青少年自我法治教育的构建，将之作为一个重要内容加以推进和增强。

但现实中可以看到，无论是“七五”普法规划提出的“强化学校、家庭、社会‘三位一体的青少年法治教育格局”，还是《青少年法治教育大纲》提出的“构建政府、学校、社会、家庭共同参与的青少年法治教育新格局”，均没有明确提出“自我法治教育”这一概念，更没有提出推进和增强青少年自我法治教育，应该说，这是青少年法治教育体系构建环节中的一个缺失。因为，无论是青少年国家机关法治教育、青少年学校法治教育、青少年社会法治教育、青少年家庭法治教育，均是以他我教育为中心确立的法治教育，以致人们一说到“教育”，就会下意识地产生教育就是他我教育的认识，而并不会认识到教育其实是他我教育和自我教育的统一，人进行自我教育是人的本质属性的一种反映。“要通过自我教育，眼中有他人，心中有家国，不断提升自己的思想境界和道德情操，培养对集体、社会、国家的责任感”，1青少年是祖国的未来，是民族的希望，显然不能也不会是时代的落伍者。

青少年应该也必然会在其他时间或者业余时间里，进行自我法治教育。青少年自我法治教育指的是适龄青少年基于兴趣的产生和自身需要，在一般性实体类型法治教育活动之外开展的自己主动学习、了解和掌握法治知识及基本理论的教育过程。青少年自我法治教育是其他实体类型法治教育的补充。一般来说，青少年自我法治教育是在其他实体类型法治教育开始和实施之后，自觉、主动地进行自我教育的一种活动。青少年自我法治教育是在一定的年龄阶段和知识获得之后开始产生，它不可能在没有接受任何他我法治教育之前就产生。尤其是在《青少年法治教育大纲》提出构建政府、学校、社会、家庭共同参与的青少年法治教育新格局之后，新时代的政府、学校、社会、家庭共同参与的青少年法治教育必然有条不紊地协调推进，青少年人生第一次接受的法治教育应该也只能是他我法治教育或其他实体类型的法治教育。

青少年自我法治教育是一种补充型的法治教育，但是并不代表它的作用就会降低。一方面，它是在法治教育需求进一步增强的情况下产生的，说明其他类型的实体法治教育产生了效果，促进了其进一步产生自主学习和教育的兴趣、动力，所谓“弗学，不知其善也。是故学然后知不足，……知不足，然后能自反也”。2另一方面，如果青少年在接受其他类型的实体法治教育之后，不会去相应地进行自我法治教育，这种情形一旦发生，不会是说明其他类型的法治教育已然足够和完备，而只能说明其他类型的法治教育存在相应问题，不能激发其产生自我学习的动力。因此，我们需要在协调推进国家机关、学校、社会、家庭共同参与的青少年法治教育之余，了解和关注青少年自我法治教育的情况，进而反思我们的不足，更好地去完善现有的法治教育体系和能力。只有这样，“五位一体”的青少年法治教育之协调联动才能真正建立起来，发挥作用。这也是我们要提倡构建“五位一体”的青少年法治教育体系和格局的重要原因及意义之一。

On Promoting the Modernization of Juvenile Legal Education System and Legal Education Ability

DUAN Fan

Abstract： Chinas legal education has required a gradual transformation from a single pattern to a diversified comprehensive system. The national legal education system is an integral part of the national governance system， and the national legal education capacity is also an integral part of the national governance capacity. The coordination and linkage of the five-in-one juvenile legal education is a manifestation of the national juvenile legal education ability. It is composed of juvenile legal education in the state organs， juvenile legal education in schools， juvenile legal education in society， juvenile legal education in family， and juvenile legal self-education. The “five-in-one” juvenile legal education system is dominated by juvenile legal education in the state organs， based on juvenile legal education in schools， sustained by juvenile legal education in society， supported by juvenile legal education in family， and supplemented by juvenile legal self-education. To a large extent， the “five-in-one” juvenile legal education system can make up for the shortcomings of juvenile legal education， improve the quality of juvenile legal education， meet the needs of juveniles for legal education， and promote the modernization of juvenile legal education system and legal education ability.

Key words： legal education， juvenile legal education， juvenile legal education system， juvenile legal education ability

（責任编辑：申  浩）