应急响应需要积聚更大的社会力量

摘要：我国目前正在进行应急管理功能再造，从“政府应急”转向“政府—社会”协同应急，从固态的应急响应转向液态的应急响应，从领导决策转向“行政—专家系统”决策，有利于从社会渠道动员更多的人力、资金、技术和舆论资源投入应急事业，从而使应急管理的“大政府”格局获得社会和民众力量的支撑。这不仅有可能加速接近应急管理功能再造的目标，也和打造共建共治共享的社会治理格局的整体设计形成了呼应。

关键词：应急管理;政府;社会;专家

中图分类号：D63    文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）05-0143-03

2018年4月，国家应急管理部正式挂牌，其后，全国各省、市、区乃至镇街一级的应急管理机构纷纷建立，一个“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的应急管理体制”开始快速形成，并在应对包括新冠肺炎疫情在内的重大突发事件中发挥了显著的作用。

上述全国层面的应急管理功能再造以各级政府应急机构组建落地为标志，其后各地的应急实践也以地方政府强力部门牵头协调或直接实施为特征，应急管理中的“大政府”格局由此初步显现，但“大政府”未必就是强政府。杨立华教授的研究指出：“由于政府权力天然的扩张性，大政府必然挤压社会的空间，导致社会必然变成小社会和弱社会。”[1]“大政府”应急往往强势包揽从宣传、培训、投入到救援的各个重要环节，与此同时，社会参与应急管理的空间就被压缩了，从而导致政府在干、社会在看，老百姓遇到灾害便等着政府来救援的局面。这个局面下的社会就是典型的“弱社会”，而“弱社会”对大政府是没有支撑力的。在“大政府—弱社会”格局下，政府应急部门承受着巨大的资源消耗，其人员常常是紧缺的，经费始终是不足的，社会舆论对应急救援的评价往往以负面评价居多。久而久之，“大政府”就变成了“弱政府”，这显然不是当今应急管理功能再造的本意。为防止出现上述局面，需要尽快形成“强社会”的格局——从人力、资金、技术和舆论生态等方面拓宽社会力量投入、参与应急管理的渠道，使之成为支持、协同政府应急管理并维护政府强势的增量资源。

格局的调整需要以观念的调整为先导，需要有互联网思维的支持和支撑。就应急管理的现状而言，以下观念和政策形态的调整具有紧迫性。

一、从“政府应急”转向“政府—社会”协同应急

检索文献发现，关于政府行政在应急管理中的责任，已经基本形成了以下共识：“应急管理是国家治理体系的重要组成部分，是政府对突发事件进行处理的行政活动。”“防范化解重大安全风险，是政府应急管理部门的首要职责。”考察地方政府日常应急管理的语境也同样会发现，凡是当地防范化解安全风险的正面案例，均已被地方政府应急管理部门视为自己的政绩，而对存在的各种“不到位”的问题，地方政府应急管理部门也能主动承担责任。由此推断，“政府应急”时下已经成为应急管理的“共识”，也是指导地方应急实践的基本观念。因此，“政府应急”迫切需要向“政府—社会”协同应急转变。

首先，在数字技术和互联网的助推下，当代国家和社会关系的格局已经发生了重大变化，行政管理社会的模式已经调整为政治、行政、社会三者相互作用的模式，国家治理活动也更多地表现为三者相互作用的过程。IBM公司智慧城市项目主管迈克尔·迪克森描述说：“互联网是前提条件，就像公路是公共交通的中心一样，互联网和水资源、天然气和电一样，改变了人们生活的方式，改变政府提供服务的方式以及改变了商业运转的方式。”[2]

在工业化时期，由于对话交流的渠道狭窄，社会参与国家治理的程度和范围都受到了限制，政府也因此很难充分获得社会和民众对国家治理的想法、意见，政府在决策程序上没有公示、听取群众意见的设计。互联网普及之后，上述格局被打乱了。以城市治理为例，数字技术的发展将一个崭新的城市概念推给了城市治理者——智慧城市。智慧城市建设的地标性工程就是建设面向广大市民开放的城市数字化交互平台，政府、企业、市民用户都因此有了在同一个交互平台上搭建虚拟的公共空间的机会，社会组织、普通市民也因此获得了进入各个虚拟空间海阔天空随性畅谈的便利。市民群众热衷的话题自然少不了对所生活的城市发展热点的关注（实际上也是对自身利益和个体命运的关注）——从环境到交通，从儿童入学到退休养老……接着，那些关注重点相同，诉求内容相似，利害关系与共者逐渐走到了一起，在虛拟的空间力形成一个个不同的“命运共同体”“利益共同体”和“意见共同体”。各个不同的“共同体”代表着不同的利益群体，不断地制造和呼应着公共性议题，影响着政府公共政策的发展走向，社会的力量就这样成为参与国家治理的新力量，并促使原本处于分离状态的政治和社会关系开始走向深度的融合。具体到应急管理领域，由于突发的自然灾害、安全生产事故往往因其涉及面广，和各类“共同体”的相关性大，更容易成为虚拟公共空间参与性极高的热点公共议题，话题热度所反映的正是社会要求参与城市治理愿望的强度。由于灾害成因、救援技术方面的话题参与门槛相对较高，公共空间的话语频度一般又有偏好管理回避技术的倾向，从而形成强大的关于政府应急管理的舆论。引导积极的舆论，鼓励和保护社会参与城市应急的热情，汲取社会丰富的资源投入城市的应急响应，不仅符合现实中的国家与社会关系持续改善的趋势，也是“共建共治共享”社会治理模式的合理选择。

其次，从实践效果看，各级政府及其应急管理部门毫无疑问是应急管理的宣传者、应急机制的主体建设者，也是应急救援的具体实施者和协调者。但是，在“大政府—弱社会”的生态下“政府应急”容易导致以下被动：

一是贻误救援时机。在大的、影响全局的应急事件中，灾害发生地政府的主要领导一般都会靠前指挥，组织救援，而局部的、个体遭遇的突发灾害、安全事故，政府应急管理部门的人员未必能在第一时间身处现场，组织救援也需要先了解情况再进行决策，救援所需的人力、物资、技术资源到达现场还需要一定的时间，往往导致贻误最佳救援时机，降低救援的成功率。

二是财力不堪重负。在政府包揽应急响应的生态中，各级政府也同时包揽全部或大部分人力、装备、救援物资的支出费用。而且在应急责任压力和政府政绩考核压力的驱使下，各级政府的应急投入容易形成攀比，进而导致重复投入甚至过度投入。例如某市投入1.6亿元建设了市一级的应急指挥系统，而市辖各区又纷纷投入重金建设下一级应急指挥系统。在政府包揽的格局下，各级政府、政府各相关部门有的还按照宁可备而无用、不可不予储备的原则，争相储备应急物资，导致过期需要淘汰的应急物资比重过大。上述行为显然加重了地方政府的财政负担。

三是弱化了社会的应急素质。“大政府”在挤压了社会应急空间的同时，还在客观上助长了社会的和公民个人的“救援依赖”心理，并进一步弱化社会团体、公民个人的自救能力。“遇危险，找政府”“有困难，找领导”，导致公民忽视应急物质储备和必要的应急救援能力的习得，社会整体应急响应素质因此长期在低水平徘徊。例如，据四川泸县公安局“@平安泸州”公开通报，2020年8月22日，该县一名15岁女孩从小区25楼跳下，其父在楼下试图接住女儿，结果两人经抢救无效死亡。该事件也为普通公民缺乏救援能力提供了一个旁证。

四是陷政府于被动。“政府应急”导致社会舆论形成了一个定势——承担应急及救援责任是政府服务职能的规定，应急费用支出也都应该由政府全部承担。在这样的认知定势引领下，社会对应急过程几乎始终以消极的评价为主——如果包括应急救援在内的全部应急响应环节都做得很好，那也是政府应该做的，如果某个环节哪怕还存在一点儿不完美，那就会被认为是政府的失职，甚至会在复杂多变的网络空间突然发酵成舆论风暴，被裹挟在风暴中心的多半还是地方政府。事实上地方政府的主要领导不得不经常在应急响应的关键时候抽出精力来回应舆论质疑，从而导致组织救援注意力的分散。

坚持以人民为中心推进国家治理现代化，是新时代治国理政的基本方略。“以人民为中心”是“中国之治”的鲜明特点，也是新时代国家应急管理建设的价值引领，其中理应包含动员人民群众投入应急管理建设事业之意，这也为我们跳出“政府应急”的思维定势，营造“政府—社会”协同应急的舆论强势提供了理论支持。

二、从固态的应急响应转向液态的应急响应

社交媒体时代到来之后，信息传播的基本模型变了，传统主流媒体时代形成的单主体、单向、线性、自上而下的固态传播模式已经基本失灵，智能手机引领的呈弥漫状态的传播体系开始登了舞台——任何人（anyone）、任意时间（anytime）、任何地点（anywhere）、选择任意方式（anyway），对任意内容（anything）都可以随心所欲地进行传播，这就是一种液体状态的信息传播模式。

而就目前的应急响应来看，在“政府应急”的背景下，无论平时的应急预防还是战时的应急救援，应急响应均呈现上级政府发布指令，下级政府按照上级政府的指令行动的垂直响应特征。垂直响应的优势在于指挥统一、行动有序、职责分明，但垂直响应是典型的“固态响应”，存在的弊端也不容忽视：

一是行动缓慢。尤其在应急事件突发后，决策者往往因为不在事件现场，其决策需要经历了解情况、分析数据、会议研究等过程。其间，下级一般处于待命状态，因而有可能导致现场救援的拖延。

二是滋生懒政。垂直响应容易压制下级政府和相关机构现场决策的积极性，滋生无事不想问题，有事不动脑筋，一切听命于上级，不求有功但求无过的懒政行为。

三是资源压力大。在“垂直响应”状态下，社会资源参与应急的程度较低，政府单打独斗，难免陷入用于应急的人员始终是紧缺的，应急装备一直是不足的，救援物资永远难以满足需要的困境。

为改变上述被动状态，就需要将垂直状态的“固态响应”调整为弥漫状态的“液态响应”（也可以称之为“立体响应”）——一种“灾情就是命令”（而不是只有政府的命令才是命令），“救援人人有责”（而非全是政府的责任）的响应状态。由于当下互联网虚拟空间形成的由网络舆情体现的民意网络正在成为社会新的组织基础，而民意网络组织恰恰是以液态形式存在和呈现的，调整为“液态响应”后，更有利于强化社会和公民个体的应急响应意识，有利于形成全社会应急救援一盘棋的态势，也有利于激活基层组织、社区机构、市民个人防灾救灾的自觉性以及社会力量投入国家应急机制建设的潜能。

“液态响应”鼓励打通志愿者参与应急响应的渠道和路径，保护志愿人员投入应急响应的积极性。政府部门还可以通过建立诸如“见义勇为”奖、“应急响应”奖、“好市民”奖等奖项，培育全社会主动参与应急响应的风气。

随着区域合作的持续推进，相邻城市之间的连接日益密切，一条地铁线连接两座城市、一家公司分布在三个地区的情形已经极为常见。与此同时，跨行政区域的突发应急事件也呈日益增多之势，在“固态响应”机制下，跨区域的应急预防和应急救援协调起来难度大、效率低，而调整为“液态响应”后，就为打破应急资源的行政分割，营造面对突发灾情不等、不靠、不依赖、不分彼此、争相响应的氛围，进而为实现跨区域的应急优势互补创造了条件。

不应该把“液态响应”和“固态响应”完全对立起来。在初始阶段，“液态响应”和“固态响应”允许出自不同的指令系统，前者可以作为后者的辅助和补充。待应急响应水平和社会力量投入应急响应的自觉性、有序性提高到一定水平之后，再进一步推动“液态响应”和“固态响应”逐渐走向融合。

三、从领导决策转向“行政—专家系统”决策

在时下的应急管理场景中不难发现以下豪言壮语：

宁可十防九空，不可万一失防！（某市防台风口号）

宁可防而不来，不可来而无防！（某部防火灾口号）

宁可百日防有，不可一日防无！（某市安全生产口号）

上述口号彰显了预防灾害的决心，表明了对预防安全事故发生的态度，有其积极的一面，作为宣传标语使用，也会有一定的传播效果。但是，上述豪言壮语所体现的更多的是地方政府行政領导个人的管理风格，带有行政领导者决策的痕迹。应急决策，尤其是启动高等级的应急响应，决策者的判断需要力求精准、精准、再精准，决策意见要力求科学、科学、再科学。无论从正在走向融合趋势的政府与社会的二分体制，还是从当代应急响应所涉及的专业性、技术性和复杂程度来看，建设应急决策专家系统，将应急决策建立在以专家智慧和大数据为基础的科学决策的逻辑之上，才有可能相对满足决策判断更准确、决策意见更科学的要求。同时，将应急决策建立在专家系统的基础之上，也为政府部门面对复杂多变的公共意见及其背后的参与要求，回应网络化的社会体系和公共事务信息化、透明化的社会要求提供了技术支撑。

就目前的进程看，许多地方政府均已建立了应急管理专家组和专家库，出台了专家咨询管理的相关制度，规范了较大以上突发事件专家参与咨询决策的制度安排，并协调、邀请了各类安全生产、职业健康方面的专家配合执法检查及评审等。下一步还需要从三个方面推进“行政—专家系统”建设。

一是建立专家遴选机制。细化专家入选条件，允许跨地区遴选专家。对行业专家要有动态发现机制，对入选专家要有动态考核机制，并应按照一定比例逐年更新入库专家组成员，以确保相对权威的专家在专家组内始终占有较大比重。

二是明确专家在应急决策中的位置。要让专家意见进入应急决策系统，成为应急决策一个不可随意跨越的环节，而不是仅仅吸收专家参与咨询决策。专家的意见无论是被采纳还是遭到否决，也都需要有机制化的设计，要有必要的流程和记录。

三是建设专家工作平台。除了为进入应急管理专家组的专家提供必要的工作条件和工作补贴外，还需要为专家们搭建必要的工作平台。例如开通应急管理专家组微信公号或微信工作群，使之成为应急管理各专家组的学习平台、信息交流平台、业务互动平台以及政府应急管理咨询平台。此外，向专家组成员开放本地区的应急管理信息系统也亟待列入专家工作平台建设内容，以改变目前普遍存在的既在形式上隆重聘请了应急管理专家，而又以涉密为由向被聘专家封锁所谓敏感信息的状况。

四、结语

观念的调整需要强有力的措施进行引导，而随着观念形态的调整，新的应急管理制度和创新模式又将被推向前台。当普遍实现了“政府应急”向着“政府社会”协同应急转变的时候，当“固态”的应急响应转向了“液态”的应急响应的时候，当“行政—专家系统”决策普遍取代行政领导决策的时候，以互联网思维引领的，以全社会共建共治共享为特征的应急管理格局就实现了新的架构，当代应急管理事业也将因此而被推向新的建设阶段。

参考文献：

[1]杨立华.建设强政府与强社会组成的强国家——国家治理现代化的必然目标[J].国家行政学院学报，2018（6）.

[2]主创团队.互联网时代[M].北京：北京联合出版公司， 2015：270.

作者簡介：王首程（1956—），男，汉族，教授，中山大学新华学院学科带头人，广州市应急管理专家组成员，曾任广州大学新闻与传播学院院长等职，研究方向为舆情分析与媒介管理。

（责任编辑：叶子）