中国开放型经济治理体系的建立与完善

2021-06-22裴长洪彭磊

改革 2021年4期

裴长洪彭磊

摘要：总结中国构建和完善开放型经济治理体系的基本实践和基本经验，不仅是丰富和发展中国开放型经济理论的需要，而且是推进中国开放型经济治理体系和治理能力现代化的重大课题。以世界贸易组织为代表的全球多边贸易治理体制有其积极意义，为全球经济治理开拓了民主进步的空间，是全球经济治理体制进步的一面。但是，这种民主进步与美国霸权主义的本质是矛盾的。“美国利益至上”是美式经济治理的基本原则，目标在于服务于其全球经济治理“霸权领导体系”，这是当前全球经济治理体制无法克服的内在矛盾。中国参与经济全球化进程，不可避免地要融入全球经济治理的现实环境，并在此约束条件下建设和完善自身的开放型经济治理体系。这个过程经历了1978—2001年积极融入全球经济治理规则的阶段、2002年至2013年11月从模仿到成熟运用国际规则的阶段、2013年11月至今探索中国特色开放型经济治理体系的初步定型阶段。三个阶段各有特点并具有阶段性目标和任务，但始终坚持中国共产党对经济工作的全面领导的治理主体地位，坚持中国特色社会主义基本经济制度的治理制度约束，坚持问题导向的渐进式开放的治理路径选择，坚持以人民为中心的治理动力源泉。这是中国构建和完善开放型经济治理体系的基本经验和基本规律。在新发展格局下，开放型经济治理体系的成熟定型还面临诸如“一带一路”陆路贸易规则、数字经济治理、以人民币为主的国际货币体系建立等新课题和新任务。

关键词：开放型经济治理;新发展格局;开放型经济新体制

中图分类号：F125 文献标识码：A 文章编号：1003-7543（2021）04-0001-14

改革开放以来，中国对外经济贸易的相关制度和政策不断完善。加入世界贸易组织后，在与国际经贸规则接轨过程中，中国对外经贸的规则、制度、体制发生了深刻的历史性变迁。2008年国际金融危机发生后，世界经济发生深度调整，全球经济治理面临许多新情况、新问题，同时也给中国开放型经济治理体系的完善带来了新机遇和新挑战。2013年11月中共十八届三中全会提出“构建开放型经济新体制”;2019年10月中共十九届四中全会作出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大决定，并在开放型经济领域提出要建设更高水平开放型经济新体制，推动规则、规制、管理、标准等制度型开放;2020年10月中共十九届五中全会提出“建设更高水平开放型经济新体制”。总结中国构建和完善开放型经济治理的基本实践和基本经验，既是丰富和发展中国开放型经济理论的需要，又是推进中国开放型经济治理体系和治理能力现代化的重大课题。

一、开放型经济治理的内涵界定与全球经济治理体制的两重性

开放型经济治理与全球经济治理体系有着密不可分的联系。中国参与经济全球化过程，不可避免地要融入全球经济治理的现实环境，并在此约束条件下建设和完善自身的开放型经济治理体系。要运用马克思辩证唯物主义和历史唯物主义的方法论对全球经济治理的“两重性”本质予以揭示，这样才能更深刻理解中国开放型经济治理的基本经验和逻辑。

（一）开放型经济治理的内涵界定

西方的“治理”概念最初是指对地方事务的管理，后被运用到公共领域、国家层面及全球范围，逐步延伸为国家治理、国家经济治理、全球治理、全球经济治理等概念，属于发展经济学与政治学的跨学科术语。联合国全球治理委员会1995年发布报告《我们的全球伙伴关系》，将治理定义为：“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，又包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排”[1]。Rosenau认为，治理是一整套规则体系，该体系既依赖于正式的宪法和规章，又依赖于多数人认可的价值意义体系。其着重强调了治理（governance）与统治（government）的区别，即治理是一种只有被大多数人接受才能发生作用的规则体系;而统治是即使在面临普遍反对时也依然能够运作的规则体系[2]。西方治理理论强调，协调经济社会发展秩序的集体行动参与方，以共同价值取向为纽带，通过正式及非正式的制度安排，达到平衡解决经济社会问题的目标。西方治理理论在某些方面具有一定的积极意义，如强调社会管理力量多元化格局;强调政府干预的有效性;强调網络管理体系是政府与各类社会组织群体共同构成的相互依存的治理体系，突出治理体系的运作逻辑以协商谈判为基础，减少强制性和非民主性等①。但西方治理理论把统治与治理完全割裂开来，具有欺骗性和虚假性，不仅违反世间事物对立统一的辩证唯物主义以及经济基础决定上层建筑的历史唯物主义的基本观点，而且与西方国家，特别是霸权国家的大量行为并不吻合。在垄断资本统治下的世界，所谓“治理”也不过是统治的一种手段，其根本目的是一致的。

开放型经济是相对于封闭型经济而言的，是指主权国家（或经济体）之间的经济交往。自从资本主义开辟世界市场以来，资本主义先进国家的经济治理，必然就与开放型经济的治理结合起来了。按照西方经济学基本关系，开放型经济基本模型为：Y=C+I+G+（EX-IM）。在封闭型经济条件下，国民储蓄等于投资，一国只能依靠自身积累资本进行投资来增加财富，而在开放型经济条件下，一国能够依靠外部资本进行扩大生产。西方《国际经济学》教科书是研究开放型经济的“标准范本”，主要包含了贸易所得、贸易模式、贸易保护、国际收支平衡、汇率决定、国际资本市场、国际间政策协调等七大主题[3]。其学术范式可以概括和归纳为开放型经济的微观部分和宏观部分：微观部分（国际贸易理论）主要讨论微观主体在世界范围内配置资源;宏观部分（国际金融理论）主要研究世界范围资源利用效率及决定因素、宏观经济平衡及国际传递机制（主要是汇率、利率传导机制）等问题。在开放型经济条件下，进出口何种商品服务（贸易所得、贸易模式等），商品、要素流动存在的障碍（贸易保护、贸易壁垒等），不同国家货币兑换以及宏观经济平衡（汇率决定、国际收支平衡等），国际收支失衡调整（国际资本市场、国际间政策协调等）等问题需要理论与政策视角的价值判断。面对这些问题，一国需要根据本国实际情况，制定法律、法规和具体的规则体系进行调节，这就涉及开放型经济治理问题。

开放型经济治理是开放条件下的国家经济治理体系，是国家治理体系不可分割的重要组成部分。国家治理体系是由政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统、宪法法律系统、思想文化系统等构成的有机整体，包括治理理念、治理制度、治理组织和治理方式[4]。我们可以将开放型经济治理定义为：在开放经济条件下，规范政府管理经济活动、有效配置市场资源的一系列体制机制、规则及程序，以实现在开放型经济中增进国民福祉并保障国家安全。这个体制机制包括治理主体、开放治理理念、治理制度、治理方式及配套机构等。

（二）全球经济治理体制的两重性及其内在矛盾

第二次世界大战后，美国在经济、军事、科技以及综合国力等方面在西方世界占有压倒性优势，从而成为西方世界霸主。在其一手导演下，建立了全球经济治理体系的基本框架：包括国际货币基金组织、世界银行、关贸总协定（GATT）在内的“布雷顿森林体系”——以美元为中心的国际货币体系。20世纪70年代，随着欧洲、日本战后重建的完成，西方主要资本主义国家的矛盾开始变得尖锐。1973—1974年，西方经历了“二战”以后最严重的经济衰退，为应对经济危机，西方各国协调宏观经济政策的必要性进一步增强。为此产生了七国首脑会议（G7 Summit），简称G7峰会①，它客观上有助于探索全球化背景下主要大国的国际政策协调和全球经济治理新的机制。

20世纪70年代末，美国经济遭受了第二次石油危机的沉重打击，增长较为缓慢。欧共体内部矛盾重重，贸易摩擦增加。发展中国家初级产品出口减少，陷入严重的债务危机之中。在此背景下，保护主义再次盛行，世界贸易出口在20世纪80年代初出现了负增长。与此同时，随着欧洲主要经济体与日本垄断资本的实力明显增强，构建全球贸易治理体制的呼声开始升高，西方国家希望通过扩大多边贸易谈判的范围推动各国在贸易领域的开放。为此，1986年5月，GATT部长会议决定发起乌拉圭回合谈判，谈判议题内容超出关税范围，包括非关税措施、农产品贸易、服务贸易、知识产权保护、纺织品与服装、保障条款及争端解决等问题。但也正是由于谈判议题的深入多样，逐渐暴露出GATT的先天缺陷。它是没有得到各国正式承认的机构，是无法人地位的临时协议，在处理国际问题时表现出很大的局限性：一方面，其管理能力有限;另一方面，其争端解决机制不具有权威性。随着乌拉圭回合谈判的深入，谈判内容越来越广，如何执行乌拉圭回合谈判形成的各项协议成为日益被关注的问题。而GATT由于上述缺陷，已不可能胜任这些任务，因此，在乌拉圭回合谈判中，各成员国签订了《建立世界贸易组织协定》，通过创立世界贸易组织来协调、监督和执行乌拉圭回合谈判的成果。

1995年世界贸易组织成立时，其成员已达到128个，包括了世界上发达、欠发达和最不发达的成员。与其他国际组织相比，世界贸易组织的独特之处是它不设立类似于“董事会”的权力机构，它的秘书处本身对各成员没有约束力，其决策机制不是通过投票，所有协议都是经过协商一致后取得的。这种机制使弱者和少数人的利益得到较为充分的保护。显然，这种协商一致的决策机制对美国的霸主地位是明显的否定。但在20世纪90年代美国垄断资本在全世界开疆拓土、凯歌行进的年代，这并没有引起美国当权派的警觉，他们认为由美国高举的贸易自由化旗帜足以号召全世界，而且世界贸易组织的高度民主决策机制与美国自我标榜的民主价值观并无矛盾，难以对此持否定态度。全球贸易治理由此开拓了民主进步的明显空间，这是全球经济治理体制进步的一面。但是，它与美国霸权主义的本质是矛盾的。“美国利益至上”是美式经济治理的基本原则，这是全球经济治理体制的内在矛盾，也是其两重性的另一面。

（三）美国霸权治理的相关法律和工具

早在1794年，美国国会就授权总统，当外国不公平地歧视美国时，可以对该国实行贸易禁运或禁止进口。尽管美国《1930年关税法》鼓吹自由主义的自由贸易体制，但仍然赋予总统对贸易伙伴国实施贸易制裁的权力。美国《1962年贸易扩展法》在继续宣扬自由贸易的同时，仍然以第252节规定了对贸易伙伴实行报复的权力。20世纪70年代初，经过多次美元危机冲击，美国国际收支逆差增大，美国于1974 年出台了《贸易改革法》。该法案强调“公平贸易”立场，为此制定了301条款，赋予美国行政当局对贸易伙伴实施报复的广泛权利。美国《1988年综合贸易与竞争法案》出台后更加变本加厉，对所谓不公平贸易做法、保护知识产权、实行进口限制等诸多领域进行了全面修改，强调对等开放，完善了针对贸易伙伴各项不公平贸易政策的报复手段，如防止贸易损害的201条款、维护国家安全的232条款、对不公平贸易实施报复的301条款及超级301条款、保护知识产权的337条款，等等。尽管美国在世界贸易组织成立时承诺全体协商一致的原则，尽管美国知识精英一再鼓吹成立世界贸易组织是各国国家主权的某种让渡，但是美国从来都是把体现“美国利益至上”的美国国内法看作高于对外签订的协议和自己的承诺，把国内法凌驾于对外关系准则之上。这也就合理解释了自世界贸易组织成立后，但凡美国贸易受损超過“容忍”限度，美国即抛开世界贸易组织争端解决等机制，依据国内法律授权执法部门肆意开展贸易调查和报复行为;这也就合理解释了2017—2020年美国政府在“美国优先”旗帜下对外发动一系列贸易战的行为。

为了维护和捍卫“美国利益至上”的经济治理原则，美国的经济治理体系赋予了美国立法机构和行政当局广泛的自由裁量权。美国国会享有一定对外贸易的管理权，通过制定法律、批准条约、决定征税以及政府预算开支用途等方式对贸易进行管辖。总统内阁行政部门根据分工负责贸易政策的制定执行，主要包括三个重要机构：（1）贸易代表办公室：负责制定和实施贸易政策;处理与世贸组织相关事务;负责其他多边机构中涉及贸易问题的有关事项和其他多边与双边贸易协定谈判;负责对外国不正当贸易做法进行调查与报复;负责“301”条款调查与执行等。（2）商务部：负责出口促进事务并进行进口管理;负责制定出口管制清单并监督执行;负责监督国外不公平贸易竞争，进行反补贴和反倾销调查等;负责国际经济政策协调，旨在降低阻碍美国对外贸易和投资的外国政府壁垒，协调美国贸易代表办公室谈判立场;支持科学技术成果应用，制定技术发展政策等。（3）国际贸易委员会：根据美国国会授权，国际贸易委员会拥有与贸易有关事务的广泛调查权，负责反倾销、反补贴、保障措施等产业损害调查、特保案件调查、337调查、332调查，执行美国贸易救济法;负责收集和分析贸易、产业数据，并提供给美国行政和立法部门，为制定贸易政策提供依据等。其他如财政部、农业部、能源部、国防部等也具备各自领域一定外贸管理权限，此外，美国海关和边境保护署负责进出口关税征收，执行出口管制，制止非法进出口贸易行为等。另外，外国投资管理领域主要由美国外商投资委员会（CFIUS）和美国司法部负责。前者主要负责《外国投资风险评估现代化法案2018》等与外国投资有关的法律政策的监督实施、审核外国投资项目等;后者主要负责外国投资的反垄断调查等。这种经济治理机制表明，具有较大民主性色彩的全球多边贸易体制实际上将受到美国霸权治理的严重干扰，一旦美国当权派认为全球多边贸易体制不符合美国优先的利益，它就必然置自己的国际义务与责任于不顾，实行单边主义。

二、中国开放型经济治理的阶段性目标与路线图

中国建立和完善开放型经济治理体系的实践主要经历了三个重要阶段，且每个阶段的目标和工作重点有所差异。

（一）1978—2001年：积极融入全球经济治理规则体系

这一阶段的主要目标是改革高度集中和僵化的外贸管理体制，使之适应发展进出口贸易，特别是促进出口贸易和吸引外商投资的需要。这一阶段在开放型经济治理方面的标志性事件有两个：一是制定“外资三法”，初步建立中国利用外资的相关法律体系。1978年，香港爱国人士廖瑶珠大律师提出，只有合资经营企业的章程和合同还不够，还应当有法源，要制定中外合资经营企业法。她的这一意见引起中央领导的高度重视。为了制定出一部好的合资法，起草小组参考了30多个国家的有关法律，广泛听取了国内经济部门、研究机构和法律专家的意见，经过紧张高效的工作，《中外合资经营企业法》于1979年7月1日获得五届全国人大二次会议审议通过。1986年4月12日，六届全国人大四次会议通过了《外资企业法》。1988年4月13日，七届全国人大一次会议通过了《中外合作经营企业法》。《中外合资经营企业法》《外资企业法》《中外合作经营企业法》共同组成了利用外资的三部法律（统称“外资三法”）。二是制定了第一部对外贸易法，对外贸易治理制度初步建立。中共十四届三中全会决定明确了中国改革的方向是建立社会主义市场经济体制，在开放型经济发展领域，首要目标是大力发展对外贸易，建立贸易秩序。为此，1994年5月12日第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《对外贸易法》，推动了中国对外贸易法制化进程。随后，《反倾销和反补贴条例》《出口商品管理暂行办法》等连续出台，外贸法律体系逐渐完备，向世贸法律体系规范内容方向靠拢。

1994年颁布的《对外贸易法》，是在总结中国15年发展对外贸易经验基础上的贸易治理认识和制度设计。这一时期的经验是“摸着石头过河”，围绕“搞活”“试验”“外向”，对外贸经营体制、外贸管理体制、外向型经济进行初步探索，打破高度集中的外贸计划体制坚冰。1979—1986年，中国实施以外贸经营权下放为主要内容的外贸体制改革探索：下放外贸进出口总公司经营权，扩大地方外贸经营权;成立地方外贸公司，增加自营业务;成立19家专业进出口公司;扩大广东、福建两省外贸经营权;批准大型生产企业、外商合资企业经营本企业产品出口和有关原材料进口经营权。为配合外贸经营权改革，中国陆续实施工贸结合试点、推行进出口代理制、外贸企业财务改革等举措，特别是外汇留存制度和分类经营办法，极大提高了中央、地方、外贸经营主体的积极性。1987—1993年，推行外贸经营承包责任制，深化外貿经营体制改革。1988年2月，国务院发布《关于加快和深化对外贸易体制改革若干问题的规定》，全面推行对外贸易承包经营责任制，建立自负盈亏、放开经营、工贸结合、推行代理制的外贸经营体制。由地方政府、外贸总公司分别向国家承包出口收汇，上缴中央外汇，各承包单位自负盈亏，承包基数3年保持不变。改革外汇管理体制，取消原有使用外汇的控制指标，对于留存外汇允许自由使用。外贸公司和出口生产企业可以在外汇调剂市场买卖外汇，外汇调剂价格实施有管理的浮动，形成外汇双轨管理体制。实行政企分开，综合运用经济手段、法律手段、行政手段调节外贸企业经营行为，对外贸企业进出口实行指令性计划、指导性计划、市场调节分类管理，并逐步扩大指导性计划和市场调节范围。1991年，在总结前三年实行外贸承包经营责任制经验基础上，中国进一步改革和完善外贸体制。取消国家财政对出口的补贴;改变按地方实行不同外汇留存比例，实行按不同商品大类统一比例留存制度;进一步缩减国家管理的商品范围，取消出口商品分类经营的规定，除个别类商品由国家统一联合经营外，放开经营。

1994年以后，中国外贸体制改革明显加快，实施了与此相配套的四项制度改革。一是推行外汇制度的市场化改革。自1994年1月1日起，实行“以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度”，取消外汇留成，统一结售汇制度，逐步建立统一规范的外汇市场，实现人民币经常项目下的有条件可兑换。二是实行出口退税制度。1994年中国税制改革确立了增值税的主体地位，为了保障出口企业在世界市场上获得公平竞争的地位，中国对企业国内增值税部分实行出口退税制度，明确“征多少，退多少，不征不退”的退税原则。1995年和1996年形成了不同档次的退税率。三是启动关税制度改革。1996年4月中国首次关税制度改革震动了世界，此次进口关税总水平从35.9%降至23%，同时取消了170余项配额许可证和进口控制措施，占当时控管商品的30%。截至2001年底，中国关税总水平下降至15.3%。四是建立贸易救济制度。为了保障中国市场的公平竞争，学习和遵循国际通行规则，1997年国务院发布了《反倾销和反补贴条例》。1997年12月，中国对原产于美国、加拿大、韩国的新闻纸进行反倾销立案调查，这是中国贸易救济制度建立后的首例反倾销案件。

（二）2002年至2013年11月：从模仿到成熟运用国际规则

这一阶段的前六年是经济全球化加速推进、国际垄断资本加快产业转移步伐、国际贸易投资活跃、世界经济繁荣的阶段。2002年10月中共十六大报告指出：本世纪头20年，是我们必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。中共十六大报告提出了全面建设小康社会和经济总量再次翻两番的新目标[5];在对外开放领域，提出了积极参与经济全球化、努力学习运用世界贸易组织规则完善开放型经济治理的目标。

在制度建设和治理体系上，全面实行与世贸组织规则接轨。第一，全面履行开放承诺。一是大幅降低进口关税。截至2010年，中国货物降税承诺全部履行完毕，关税总水平由2001年的15.3%降至9.8%[6]。其中，工业品平均税率由14.8%降至8.9%;农产品平均税率由23.2%降至15.2%。截至2005年1月，中国已取消进口配额、进口许可证和特定招标等非关税措施，涉及汽车等424个税号产品;对小麦、玉米、大米等关系国计民生的大宗商品实行关税配额管理。二是广泛开放服务市场。在世贸组织分类的十二大类服务部门的160个分部门中，中国承诺开放九大类的100个分部门，接近发达成员平均承诺开放108个分部门的水平。截至2007年，中国服务贸易领域开放承诺已全部履行完毕[7]。第二，完善基于世贸规则的经贸法律法规。2004年4月，修订《对外贸易法》，对履行与世贸规则有关的条款进行修改，对区域贸易协定、出口管制、贸易救济等开放新情况、新问题作出规定。制定《对外贸易经营者备案登记办法》，鼓励非公有制经济进入外贸经营领域，取消对所有外贸经营主体的外贸经营权审批，改为备案登记制。根据《TRIPs协定》对所有与知识产权保护有关的法律和法规进行了修订，构建起符合世贸组织规则和中国国情的知识产权法律体系。此外，大规模开展法律法规清理修订工作。在行政管理体制方面，2003年组建商务部;2010年8月，商务部设立国际贸易谈判代表，负责对外经济贸易领域的重大多边、双边谈判工作，同时协调国内谈判立场并签署有关文件。第三，全面履行透明度义务。法律、行政法规和规章草案须按有关规定公开征求公众意见。商务部在《中国对外经济贸易文告》中定期发布贸易政策。按照要求履行世贸组织通报义务，定期向世贸组织通报国内相关法律、法规和具体措施的修订调整和实施情况。2006年，中国第一次参加世贸组织贸易政策审议，提交政策报告，并认真回答成员国有关贸易政策咨询。通过参与世贸组织贸易政策审议，中国学习借鉴了发达国家开放型经济治理的经验，对国际规则的运用亦日益成熟。第四，学习利用WTO争端解决机制解决贸易争端。2002年6月24日，中国第一次利用世贸组织争端解决机制，申请成立专家小组审议与美国的钢铁纠纷。2003年11月10日，世贸组织上诉机构发布上诉的裁决报告，裁定美国对某些进口钢铁产品实施最终保障措施与世贸组织保障措施协议和1994年关贸总协定不符。

（三）2013年11月至今：探索中国特色开放型经济治理体系

与前两个阶段相比，该阶段的条件、环境和目标都发生了重大变化。首先，2010年中国的GDP达到了6.1万亿美元，超过了日本的5.7万亿美元，成为世界第二大经济体。2012年中国成为货物出口第一大国，占世界总量的11.2%;成为货物进口第二大国，占世界总量的9.8%;成为世界第二大货物进出口国、服务贸易出口第四大国、服务贸易进口第三大国;国际旅游外汇收入居世界第五位。2013年中国公民出境游客超过9700万人次，居世界第二位。1979—2012年，累计使用外商直接投资超过12 761亿美元，累计实际使用外资居世界第二位;2003—2012年，累计对外直接投资5319亿美元。这是中国空前开放的时代，也是中国影响世界空前的时代。在国际环境方面，经过2008年国际金融危机的冲击，世界经济仍然处于深度调整期，全球旧的产业分工高潮已经落下，新产业的国际分工尚未形成，世界贸易和投资增速处于下滑通道，世界贸易组织成立后的多哈回合谈判长期无果。美国开始把中国视为战略竞争对手，并对全球多边贸易体制逐渐失去兴趣，开始寻找能够更大程度实现美国利益、具有排他性的全球多边机制。除了在应对国际金融危机中产生的二十国领导人会晤平台外，美国试图通过TPP（跨太平洋伙伴关系协定）来取代世界贸易组织并阻止中国在全球多边贸易治理中地位的上升。跨太平洋伙伴关系协定突破了传统的自由贸易协定（FTA）模式，达成了包括所有商品和服务在内的综合性自由贸易协定，是比世界贸易组织成立时达成的贸易投资开放程度更高的多边协定。在亚太地区，日本与韩国两个重要经济体分别于2011年11月10日和2013年9月10日加入TPP谈判。美国试图用开放水平的高台阶孤立中国。2017年1月23日，美国正式宣布退出跨太平洋伙伴关系协定。与此同时，2013年6月美欧启动了跨大西洋贸易与投资伙伴协定（TTIP）谈判，议题涉及服务贸易、政府采购、原产地规则、技术性贸易壁垒、农业、海关和贸易便利化等。

中國面临着美国试图用开放水平更高的多边贸易规则打压中国的挑战，同时又需在世界经济舞台上承担更大的责任。这是这一阶段不同于前两个阶段的重要背景。这需要中国更大广度和深度开放市场，更多采用制度和规则的开放措施来接纳各国，既汇聚全球资源要素，又提供搭乘中国快车的机会以及各类公共产品。互利共赢、多元平衡、安全高效既是构建开放型经济新体制的价值取向，又是中国完善开放型经济治理体系的新目标和新内涵。这一阶段新的治理规则和制度建设包括如下方面：

第一，制定了扩大开放投资市场的新法规、新法律。在2011年修订《外商投资产业指导目录》的基础上，2015年、2017年和2019年又连续三次修订，引入了西方发达国家实行的准入前国民待遇加负面清单的投资管理制度。2020年1月1日起施行《外商投资法》，同时废止“外资三法”。2020年6月，《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》发布，进一步压缩了准入限制。其中，全国外商投资准入负面清单由40项减至33项，自贸试验区外商投资准入负面清单由37项减至30项。2020年12月，《海南自由贸易港外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》发布，自由贸易港负面清单共27项。2019年6月，第八次修订的《鼓励外商投资产业目录（2019年版）》发布，包括全国鼓励外商投资产业目录和中西部地区外商投资优势产业目录两部分。至此，1部部门法、4张管理清单构成中国外商投资治理体系的主体框架。其最大的特点就是将外商投资市场准入与投资促进、先行先试与普遍适用分别管理，既保持与国际通行惯例接轨，又体现中国开放治理的成功经验。

第二，设立自由贸易试验区和自由贸易港，专注于制度创新和复制推广。截至2020年底，中国共在21个省（区、市）设立了21个自由贸易试验区、1个自贸港。其中，沪、津、粤、闽四省市自由贸易试验区最早预定的改革试验任务已经基本完成，而且创造了许多可复制、可推广的制度性、管理性、标准性的开放经验。截至2020年7月，在中央层面，自贸试验区已累计向全国或特定区域复制推广260项制度创新成果，包括集中复制推广143项，“最佳实践案例”43个，有关部门自主复制推广74项[8]。

第三，在扩大多双边、区域次区域合作中获得更深入的制度性开放共识。2014—2020年，中国与贸易伙伴共签署了六项自由贸易区协议，另外还签署了三项已有自由贸易区协议的升级版。加上原有的自由贸易区协议，累计达到21项。在已签署的自贸协定中，零关税覆盖的产品范围基本超过90%，承诺开放的服务部门已从加入世界贸易组织时的100个增至近120个。2020年11月15日，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）签署，涵盖货物、服务、投资等全面的市场准入承诺。货物贸易整体自由化水平达到90%以上;服务贸易承诺显著高于原有的“10+1”自贸协定水平，采用负面清单模式作出市场开放承诺，规则领域纳入了较高水平的贸易便利化、知识产权、电子商务、竞争政策、政府采购等内容。

第四，开创了陆路贸易新历史，探索新时代陆路贸易新规则。资本主义时代以来的国际贸易史一直是海洋贸易史，自从中国推进共建“一带一路”以来，中国内陆地区加快与周边国家和区域基础设施互联互通，形成了横贯东中西、联接南北方的对外经济走廊。截至2020年11月15日，中欧班列累计开行超过3万列。仅2020年就运送集装箱92.7万标箱，同比增长54%，往返综合重箱率达到98.3%，通达欧洲21个国家、92个城市，国内开行中欧班列累计超过100列的城市有22个。“一带一路”大大促进了中国内陆城市与境外的经济贸易合作。六大国际经济合作走廊正在稳步推进。为了构建高效畅通的亚欧大市场，中老铁路、中泰铁路、雅万高铁、匈塞铁路等正在加紧建设。这一进程不仅改写了资本主义海洋贸易的历史，而且开辟了新时代陆路贸易国际规则、国际运输、贸易、投资治理的新领域。

第五，积极推进世贸组织改革，通过设置新议题等主动参与全球经济治理。面对美国肆意破坏多边贸易体系，中国坚定维护世贸组织的权威和规则秩序，提出关于世贸组织改革的三个基本原则和五点主张，强调维护多边贸易体制的核心，保障发展中成员的发展利益，优先处理上诉机构成员遴选问题，解决贸易规则的公平问题[9]。积极推动贸易便利化、农业出口竞争等多项议题达成协议，推动多边贸易体制不断完善。2015年，中国成为接受《贸易便利化协定》议定书的第16个世贸组织成员。在促进世贸组织设置新议题方面，推动世贸组织积极回应投资便利化、中小微企业、电子商务等新议题并展开讨论。发起成立“投资便利化之友”，引导70多个成员达成《关于投资便利化的部长联合声明》。加入“中小微企业之友”，推介中国在世贸组织相关提案中关于支持中小微企业的内容。加入“电子商务发展之友”，积极推动世贸组织电子商务议题多边讨论，分享经验做法。此外，为应对数字经济兴起，2020年9月，中国发出《全球数据安全倡议》，聚焦当前重大数据安全问题，就政府和企业在数据安全领域的行为规范提出建设性的解决思路与方案，为制定全球规则提供蓝本。

第六，积极为全球提供公共产品。举办中国国际进口博览会，为世界各国提供进入中国市场的机会。2018年11月举办首届中国国际进口博览会，这是全球首个以进口为主题的国际博览会。截至目前，中国国际进口博览会已成功举办三届。2020年5月18日，习近平总书记宣布，在华设立全球人道主义应急仓库和枢纽，努力确保抗疫物资供应链，并建立运输和清关绿色通道。中国新冠疫苗研发完成并投入使用后，将作为全球公共产品，为实现疫苗在发展中国家的可及性和可负担性作出中国贡献。

三、中国开放型经济治理体系建设的主要经验

在构建和完善开放型经济治理体系的过程中，中国始终坚持中国共产党对经济工作的全面领导的治理主体地位，坚持中国特色社会主义基本经济制度的治理制度约束，坚持问题导向的渐进式开放的治理路径选择，坚持以人民为中心的治理动力源泉，使开放型经济治理体系初步定型。具体而言，主要有如下经验启示：

（一）要有一个坚强有力的治理主体

但凡治理比较好的国家，或者处在比较好的治理时期，国家治理主体都坚强有力，世界上所有国家概莫能外。中国的政治优势在于中国共产党是中国治理主体的核心力量。中国共产党是一个高度组织化、纪律严明并经过长期战争考验和洗礼的庞大政党，由其组织的中央政府和各级地方政府，也同样是高度组织化的政府，且得到了法律的保障。

坚强有力的治理主体保障了中国能够实行独立自主的经济治理方针。实行独立自主、自力更生的经济建设方针，以及在处理涉外经济事务中始终保持独立自主性，是中国共产党一贯秉持的、毫不动摇的建设理念。早在20世纪50年代，毛泽东同志就多次阐述独立自主、自力更生与争取外援的关系。自力更生精神表现在政治上，就是坚持独立自主的原则，经济上的自力更生是政治上独立自主的基础。毛泽东同志所说的独立自主包括三方面的含义：独立地确定经济建设的目标和任务;不容许帝国主义国家的干涉;不接受苏联指挥棒的指挥。1982年，邓小平同志告诫全党：“中国的事情要按中国的情况来办，要依靠中国人自己的力量来办。独立自主、自力更生，无論过去、现在和将来，都是我们的立足点。”[10]2013年12月，习近平总书记在纪念毛泽东诞辰120周年座谈会上阐述了独立自主的时代内涵，强调独立自主“是我们党全部理论和实践的立足点，也是党和人民事业不断从胜利走向胜利的根本保证”[11]。中国开放型经济治理体系的建设也同样需要坚持独立自主性，这样才能保证在与国际规则接轨中不丧失自我，保证对我有利、互利共赢;才能保证在参与全球经济治理中，既接受民主、协商、合理的理念和规则，又有理、有利、有节地开展对霸权治理、单边主义、保护主义的斗争，在斗争中求合作。

坚强有力的治理主体保障了民主集中制的贯彻。民主集中制是中国经济治理的基本决策形式。它突破、解决了西方治理理论中关于统治与治理之间的矛盾。西方治理理论把统治（绝对服从）、治理（协商一致）割裂开来。治理主体的权威性与决策过程的民主性是对立统一、相辅相成的关系。它要求尊重人民群众和基层组织的首创精神和合理意见，吸收和采纳来自实践第一线的认识，形成民主决策、科学决策，同时它又强调中央政府的权威，强调一经形成中央政府的统一决策之后，必须达到法令畅通、政令畅通，不允许上有政策、下有对策。

（二）要有社会主义基本经济制度的优势保障

以公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是中国开放型经济安全的制度保障，也是开放型经济治理的重要力量来源。开放型经济与世界经济联系密切，易受外部风险的冲击，西方世界中一旦一个重要经济体发生经济金融危机，往往会波及许多国家，造成严重影响，除了它们之间在市场和金融制度上的更多相似性，更基本的原因在于它们的基本经济制度，即生产资料私有制的相同性，这是资本主义不可克服的制度性缺陷。反观中国改革开放的历史进程，虽然也受到了世界经济波动的冲击，但由制度优势所构筑的“防火墙”使中国在应对“输入型”经济危机时表现出强劲韧性和抵抗力，从而能够把负面影响降到最低限度，这已经被1997年亚洲金融危机以及2008年美国次贷危机引发的国际金融危机的世界经济史所证明。世界各国在建立自身的开放型经济治理架构中，防范风险、保障自身经济金融安全都是重要内容，但它们所依赖的手段往往只有短期的宏观经济政策和调控措施，如财政、货币和外汇政策等，而中国不仅可以采取这些相似的手段，而且有强大的硬实力支撑。这些硬实力为中国开放型经济治理架构的建立和完善提供了难以计量并难以被其他国家复制的正外部性。例如，中国的中央和地方国有企业控制着国民经济命脉，在履行经济职能的同时，肩负稳定和增加就业、保障社会福利、提供公共服务等社会功能，承担着保证社会公平、实现全民共享发展成果的重任。近年来各地划转部分国有资本充实社保基金的做法，就是中国特色的国家治理模式，不可能被西方治理理论所解释。在开放型经济治理体系建设过程中，国家投资和国有企业的硬实力支撑表现为大量的基础设施和公共服务建设，为各类市场主体提供了大量有效的正外部性，特别是不断降低的用电、运输、网络及公共服务价格，在极大促进非公有制企业发展的同时，也为推行制度型开放，吸收和采用国际规则、规制、管理和标准提供了重要物质技术基础。试想，在基础设施和公共服务普遍落后的发展中国家，即使开放程度再高，先进的国际规则、规制、管理和标准能够得到采用吗？

不仅如此，采取制度型开放，与先进的国际规则、规制、管理和标准接轨，还需要有足够的人力资本支撑。中国的国有部门培育了大量人才，也为非公有制企业输送了大量人才。20世纪90年代，全国掀起了一股公职人员辞职下海潮。仅1992年，就有12万公职人员辞职下海，1000多万公职人员停薪留职。当前，以跨国公司为代表的国际垄断资本在传统及新兴行业国际竞争中，拥有先进技术以及全球供应链网络，只有中国国有企业有力量与国际垄断资本相抗衡，这也是改革开放以来国际垄断资本未能控制中国产业金融经济命脉的主要原因，国有企业发挥的“防波堤”及“蓄水池”作用是中国开放型经济治理的又一重要特征。

（三）要探索科学、高效的治理路径

科学和高效的治理路径来自实践经验的总结和对客观规律的认识，而实践经验来自问题导向和渐进式摸索。改革开放之初，我们面临的主要问题是怎么“搞活”对外贸易，政策的着力点在于松绑外贸企业，引入“三资”企业，乡镇企业搞“三来一补”，激发各类外贸企业的活力。中共十八大之前，我们面临的问题是如何进一步促进商品、要素自由流动，在世界范围促进源优化配置，推动中国经济又好又快发展。中共十八大以后，我们面临的主要问题是如何促进制度型开放，汇聚全球资源为我所用，与贸易伙伴互利共赢，为世界经济发展作出更大贡献。制度、规则、规制、管理、标准的开放是中国现在追寻的目标导向。中国的开放型经济建设主要围绕“三对关系、六条线索”展开：行业开放与区域开放;对居民开放与对非居民开放;边境开放与边境后开放[12]。在这个过程中，由于开放速度、节奏不同，在开始阶段，每对关系中的两条线索之间的开放程度呈分离状态，但随着开放的逐步深入，两者不断趋近甚至融合，实现了渐进式制度变迁。因此，开放型经济的治理架构也必然要围绕这“三对关系、六条线索”进行搭建。例如，一方面，在行业开放领域，制定了渐进式关税制度改革、渐进式人民币汇率制度改革、渐进式外商投资市场准入等相关法律、法规和部门规章;另一方面，在某些特定区域开设经济特区，以及出口加工区、保税港区、综合保税区、自由贸易试验区、自由贸易港等。通过不断扩大两者的覆盖面，最终使之走向接近和融合。再如，在对居民和非居民的开放上，两者的开放速度和节奏不同，治理架构的搭建也有不同时差和特点。对居民的开放主要是不断扩大非公有制经济的市场准入，这是一个渐进的过程;对非居民在投资和金融领域的开放，更是不断积累经验的长期过程，各自的治理规则从很不相同逐步向缩小差别方向发展，最终实现部分融合。又如边境开放与边境后开放，前者主要涉及货物，后者主要涉及服务;前者的治理规则主要体现在海关管理规则和关税制度上，以及计划管理制度，而后者的治理规则不仅涉及许多经济部门的规章制度，而且涉及教育、卫生、科技、人力资源、公共安全等部门的规则、规制、管理和标准。这两个规则体系开始也是有很大的距离，但也在探索不断趋近的路径。例如，在金融领域，通过设立自由贸易账户，实行电子围栏的监管制度，从而突破了边境开放与边境后开放的分割状態。可以肯定的是，随着开放的扩大和深入，这两套规则制度将在更多领域实现趋近或融合。在“三对关系、六条线索”的不同制度设计和规则运行中，一旦出现了大范围、深层次的接近或融合现象，制度、规则、管理、标准的集成创新时机就将趋于成熟，从而演化成为更高级形态的治理标准的基础和前提。

（四）紧紧依靠人民群众这一最广泛、最深厚的经济治理力量

任何治理体系不仅需要一套法律、规则和规章制度，而且还需要有人去执行。治理体系的完善和治理能力的现代化，不仅取决于法律、法规和规章制度的成熟性，而且取决于执行者的知识、工作经验和技术手段，取决于全社会对治理的认知和认同情况。中国开放型经济治理体系的建设，不可能一蹴而就，它是一个不断完善的过程。治理的成效如何，取决于执行者的素质和社会的认同与支持。以中国共产党员为骨干的各级治理执行者，是落实中国经济治理制度的关键因素;以中国共产党员为骨干的社会各个阶层和群体，既是经济治理制度的支持者，又是经济治理制度的监督者。在中国社会高度组织化的状态下，榜样具有动员人民群众的巨大号召力，这是中国经济治理制度最深厚的伟大力量，它使中国开放型经济治理的实现水平超过治理规则、规制、管理、标准的预期值。这是解释中国开放从未被境外经济金融危机、公共卫生安全危机所击倒的不可忽略的因素。

根据中国经济治理的经验可知，构建开放型经济治理体系的基本规律是：党的方针政策是构建所有治理规则的指南;全国性的法律制度是制定实施有关治理的具体部门法规、规章制度的依据;根据上位法的地方立法以及地方政府根据上级政府部门规章制度所制定的细则和落地管理措施，是治理体系的“毛细血管”。这构成了上下贯通、三位一体的中国特色经济治理体系。这个体系在实践中互动演进，不断发育。党的方针政策来源于以往经验的总结以及人民群众的首创精神。由于立法和制定规章制度都有一定的滞后性，而人民群众的实践是鲜活的、生动的，往往具有超前性，中国共产党及时总结人民群众的实践经验，在“法无禁止”的情况下，党的政策可以率先指导人民群众的实践，既避免了无政府主义，又保护了人民群众的首创精神和积极性。在实践经验成熟基础上制定的法律、法规以及规章制度就具有了更明显的可行性和科学性。党的方针政策、法律、法规和规章制度也都需要接受实践的检验，而对实践的反映最敏感、最容易得到矫正的又往往是党的方针政策，因此它始终是所有治理规则、规章制度进行修订和修正的指南。这既是中国经济治理体系建设的优势，也是它的基本规律。

四、新发展格局下中国开放型经济治理的新课题与新任务

中共十九届五中全会关于“十四五”规划以及2035年现代化远景目标的建议，是未来新发展格局的建设蓝图，指明了未来完善开放型经济治理体系的新课题、新任务。当前，中国开放型经济治理体系已初步成型，未来要围绕这些新课题、新任务，依靠基本经验和规律逐步形成制度型创新成果，使中国开放型经济治理体系到2035年更加成熟定型。

（一）继续努力在自由贸易试验区、自由贸易港建设中总结制度创新和制度集成的成果

赋予自由贸易试验区更大的改革自主权应当解决三个主要问题：一是进一步降低通关费用，提高贸易便利化水平。二是逐步解决准入不准营的问题。应按照先易后难，解决主体准入与经营准入的不同步和政策不协调问题，逐步使这些领域从“证照分离”“先照后证”走向“证照合一”“照中含证”。三是加强和完善政府各部门的协调。由于服务贸易的开放涉及许多公共产品和公共服务部门，因而政策协调的部门范围需要扩大，如交通、通信、市政管理、卫生医疗、教育、文化、传媒、体育、科技、社会保险等部门。目前把自由贸易试验区的政策协调仅限于商务、经济金融等部门显然是不够的。应当扩大政策协调的范围，同时加强和完善地方政府部门协调和监管责任，这样才有利于不同部门与上下级政府之间的制度创新集成。

海南自由贸易港建设的治理架构包括：贸易投资自由化程度更高的制度与规则;“一线管住、二线放开”的监管措施;零关税的制度设计;原产地规则的设计与监管;海南自由貿易港与境外资金自由便利流动的政策框架;高端产业人才实行更加开放的人才和居留政策;更加自由开放的航运制度以及航空航权制度;数据安全有序流动的规则与监管;等等。

（二）推动“一带一路”区域开放治理体系建设

要明确高质量发展的衡量标准，具体包括：共建双方经济效益、社会效益和生态效益三者统一;共建项目早期收获与长远发展统一;共建双方在经贸活动发展与政策沟通、规则、规制、管理、标准取得共识方面统一。要把维护和保障中国企业的海外合法权益作为共建“一带一路”取得成效的重要标志，把这个标志纳入共建双方制度建设的内容。突出中欧班列陆上新通道的纽带作用，围绕中欧班列建设物流枢纽、生产中心、集散中心，并探索陆地贸易的国际新规则，以及与此相关的投资、分销、物流、电子商务等规制、管理、标准的“共建共治共享”。

（三）推进贸易创新发展，着手数字贸易特殊监管试验制度设计

跨境电商是数字贸易的新业态、新模式，应依托政策优势和相对低廉的运营成本，扶持跨境电商企业做大做强。着手开展海关数字贸易特殊监管试验，选取代表性行业开展离岸数据业务，赋予若干规模以上数据中心、云服务商、数据平台等作为海关特殊监管委托代理，为数字贸易监管政策制度创新积累经验[13]。

（四）在提高服务业开放水平中推进制度型开放

服务业领域的扩大开放仍然有很大的提升空间，且服务业开放涉及较多的边境后的制度性开放[14]，对于规则、规制、管理和标准的开放治理要求也更高。以往文化、医疗、教育等服务业领域的开放已经取得较大进展，但还需要更具有问题导向的顶层设计和实际步骤。例如，文化走出去急需实现从量到质的提升;医疗领域的开放也需要有新的路径突破。因此，需要统筹解决开放和国内改革配套的问题。统筹考虑医疗器械、药品采购制度、医护人员流动和医保覆盖范围的制度型开放。教育领域的开放，应在职业技术、技能培训服务方面迈开更大步伐，形成竞争性市场，并提高教育开放的治理水平。

（五）稳慎推进人民币国际化，深度参与国际金融治理

坚持市场驱动和企业自主选择，营造以人民币自由使用为基础的新型互利合作关系。人民币国际化应实行“两条腿”走路的方针：一方面，人民币要继续融入以美元为中心的国际货币体系，并设计与国际货币体系接轨的制度、规则、管理设计以及监管措施;另一方面，建立在底线思维基础上，突破美国在国际货币体系的完全垄断局面，创新国际货币体系，建立人民币资金国际支付系统作为补充。扶持建立具有根服务器的跨境运作的大型数字企业，利用中国自主建立的国际信息系统，推动人民币国际资金支付系统的建立，并在此基础上与合作伙伴共同建构相应的规则和治理体系。

（六）在参与多双边区域经贸合作机制中探索国际经济治理新经验

2020年11月，《区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）》正式签署，RCEP进入实施阶段。2020年11月20日，习近平主席以视频方式出席亚太经合组织（APEC）领导人非正式会议时表示，中方将积极考虑加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定。2020年12月30日，中欧领导人共同宣布如期完成中欧投资协定谈判，协定将为中欧企业相互投资提供更为便利的市场准入、更为友好的营商环境。中国加入这些多双边合作机制，必然会获得更多参与国际经济治理的机遇，并在实践中取得更多经验，从而进一步推动中国开放型经济治理体系的完善和治理能力的现代化。

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[9]商务部.中国关于世贸组织改革的立场文件[R/OL].（2018-11-23）[2019-05-15].http：//chinawto.mofcom.gov.cn/article/ap/p/201905/20190502863273.shtml.

[10]邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：3.

[11]习近平.在纪念毛泽东同志诞辰120周年座谈会上的讲话[N].人民日报，2013-12-27（002）.