我国农地发展权归属探析

林龙 靳浩

摘 要：农地发展权是指改变农村集体土地的性质或提高土地集约利用程度而受益的权利。改变农地使用性质的农地发展权，应当由国家与农地使用权人共同享有;增加农地投资，提高利用强度所产生的发展权，应当由农地使用者享有。此外，还必须考虑到农村集体经济组织作为农地所有者、同一集体经济组织范围内未开发的公民以及已取得国有土地使用权的企业的农地发展权，以实现农地发展权益在不同主体之间的合理分配。

关键词：农地;发展权;权属

一、农地发展权的概念

要界定农地发展权的概念，先要明晰农地的具体范围。我国《土地管理法》规定，农村集体所有土地依其性质可以分为农用地、集体建设用地和未利用地。而依集体建设用地的使用目的和用途不同，集体建设用地又包括用于公益事业和公共设施用地的集体土地、以营利为目的用于乡镇（村）集体企业的集体土地和宅基地。前述农村集体所有的三类土地无论是被国家征收征用或是农村集体自用，都可能存在土地增值的问题。因此，农地发展权所涉及的农地不仅仅指农用地，还应包括农村集体所有的土地。

关于什么是农地发展权，不同学者都有各自不同的看法，相关的观点大体可分为狭义和广义两类。狭义的农地发展权是指农地所有人改变土地性质而获利的权利。如沈守愚主张农地发展权是农地所有人将自己拥有的土地变更用途或在土地上兴建建筑改良物（包括建筑物与工事） 而获利的权利;王小映认为农地发展权是一种农地可转为建设用地进行开发利用的权利。广义的农地发展权包括土地用途的转变和土地集约利用强度的提高而获利的权利。例如，侯华丽认为农地发展权是将农地变更为不同使用性质土地的权利，应包括农地变更为非农用地的发展权、未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权、在农地使用性质不变的情况下扩大投入的发展权以及在建设用地上进行建设的发展权。胡兰玲认为农地发展权是指对土地在利用上进行再发展的权利，包括向纵深方向发展的空间建筑权和在使用时变更土地使用性质的权利。

笔者赞成广义的农地发展权，因为农地发展权本质上就是农村集体所有土地再开发过程中增值利益的分配，而土地性质的改变或者是集约利用程度的提高都会导致土地增值。所以，农地发展权是改变土地性质或者提高土地集约利用程度的权利而获取收益的权利。农地发展权的类型可以划分为两种：一是改变土地使用性质的农地发展权，包括农用地变更为建设用地之权、未利用土地变更为农用地或建设用地之权和农村集体建设用地变更为城市建设用地之权;二是土地使用性质不变，提高土地利用强度而形成的发展权，包括农用地性质不变、土地承包人增加对农用地的投入而形成的发展权和在集体建设用地性质不变、提高集体建设用地集约利用程度而形成的发展权。

二、农地发展权归属

（一）英美两国有关农地发展权归属的制度安排及对我国的启示

1.英美两国有关农地发展权归属的制度安排

农村土地改变土地使用性质或者提高利用强度后土地增值利益到底应该由谁享有？是国家，是农民个人，还是农村集体经济组织？抑或是其他？要想对农地发展权的利益进行合理、有效的分配，就必须厘清农地发展权的归属问题。由于农地发展权概念最早由英美两国提出，因此有必要在此对英美农地发展权制度作一分析。英国实行的是土地私有制，但是英国土地所有者要改变土地用途必须先向国家购买农地发展权，农地发展权的价格由国家根据实际情况进行规定，即英国实行“涨价归公”。农地发展权归国家所有，可以消除因国家土地开发规划不同而导致的不公。美国基于基础效率考虑，同样实行土地私有制，但是农地发展权却归土地所有者。美国设立了开发区和限制开发区，农地发展权在开发区和限制开发区之间可以进行转让，政府为了国家需要也可以购买农地发展权，从而农地发展权归政府所有。限制开发区的农地发展权转让后，所有权人只能按照原有的土地用途进行利用。美国通过设立“涨价归私”的农地发展权协调了社会发展与耕地和环境保护之间的关系。

2.对我国的启示

虽然“涨价归公”和“涨价归私”两种模式其追求的价值各有不同，但是两种制度都有一个共同点，即农地发展权与农地所有权分离，成为一种独立的权利，并且这种土地权利的取得必须支付对价。发展商开发土地，要么向政府购买农地发展权，要么向农地所有权人购买农地发展权。有学者认为土地发展权是从土地所有权中派生出来的，因此土地所有者理所当然地享有土地发展权，这种理论被称为“土地发展权派生论”。这种看法是错误的。土地发展权是土地所有权的派生权利的立论基础是所有权绝对观念。自罗马法到现代法，人类利用土地是有限的，故土地所有权的范围是无所不包的，古代罗马法法学家解释土地所有权为“上达天空、下及地心”。但是在第二次世界大战以后，随着城市的发展和人口的不断增加，人们对土地的利用程度不断提高，土地的所有权绝对观念已经不符合社会发展需要，土地所有权理论也发生了改变。人类对土地权利的保护由静态走向了动态，所有权要受到限制已经成为社会共识，并被各国立法所接受。在我国，《民法典》关于相邻关系的规定、关于地役权的规定以及关于采矿权的规定就是对所有权的一种限制。除此以外，在我国，所有权也会受到公法的限制，如《土地管理法》和《耕地法》对耕地的保护和耕地转为建设用地的限制也是对所有权的一种限制。从所有权的发展和人们观念的变化可以看出，农地发展权应当作为一项独立的权利予以保护，农地发展权并非简单的归土地所有者所有。

（二）我国农地发展权的归属分析

1.农地增值的来源分析

要想探究农地发展权的权利归属，必须要弄清楚农地在改变性质或者提高利用强度过程中农地增益的来源。随着城市化进程的推进，农地增值利益越来越受到人们的重视，尤其是在农地转为建设用地的过程中，土地有巨大的增值空间，有的甚至数十、数百倍地增加。农地发展增值利益一般来自两个方面，第一是国家的规划与发展战略。农地发展权产生于国家为了公共利益而对农地开发利用的限制。基于保护耕地、合理利用土地等公共目的，国家把土地区分为农用地和建设用地，并且严格限制农用地转为建设用地，而城市化的推进又需要大量的农地转为建设用地，这就导致农用地转为建设用地供不应求，土地價格上升。在国家发展战略规划优先发展的地区，由于国家投入资金大，吸引投资者的优惠政策多，城市发展速度更快，导致农地需求量增多，农地发展增益大大增加。第二是农地权利人通过自己的投入提高土地的集约利用程度，进而使农地增值。土地资源是有限的，在此条件下，农地权利人通过增加单位土地面积上资本的投入，如投入较多的生产资料、投入较多的劳动力，或者改变土地的物理、化学、地质性状，以此来带动农地增值。耕地除具有经济价值外，还具有涵养水源、调节气候等生态价值和养老、就业等社会保障功能。而生态价值和社会价值反过来又为国家和社会的发展提供了良好的条件;生态价值保证全体人民在一个良好的外部条件下生活工作;社会价值则保证了社会的稳定，防止社会出现动荡。

2.具体权利归属安排

（1）改变农地使用性质的农地发展权，包括农用地变更为建设用地之权、未利用土地变更为农用地或建设用地之权和农村集体建设用地变更为城市建设用地之权。这种改变土地性质的发展权主要通过国家征收完成，其增值利益大部分来源于国家的规划和战略、社会的发展，由此产生的农地发展权应当属于全体人民。不过，也有一部分土地增益来源于耕地自身的社会价值和生态价值，故对于这种改变农地性质的发展权，失去土地的农民虽然不能独享农地发展而产生的增益，但是至少可以参与部分土地发展利益的分配。当前，在我国农村社会保障体系还不健全的情况下，农地承载着农村就业、居住等诸多社会保障功能，如果失地农民仅能获得一次性发放的征地补偿金而不能参与农地发展权的利益分配，那么在无法获得再就业机会的情况之下，他们未来的生活将无从保障，毕竟征地补偿款总会有用完的一天。因而，改变农地性质而产生的农地发展权，在保障土地征收主体国家的土地发展利益的同时，也应充分考虑失地农民农地发展增益的分配，这不仅事关公平，同时也关乎社会的稳定。因此，改变农地性质的农地发展权应由国家和农地使用权人共享。

（2）农地使用性质不变，但对农地增加投入、提高利用强度而形成的发展权，包括农用地使用权性质不变、农地使用权人增加对农地的投入而形成的发展权和在集体建设用地性质不变、提高集体建设用地的集约利用程度而形成的发展权。这种类型的农地发展权其增值来源主要是农地使用权人自己的投入而导致的农地增值，故应当由农地使用权人享有。这样既肯定了农民的劳动成果，又鼓励了农民开发土地，提高了农地生产能力。

三、农地发展权利益相关者

通过前面不同类型的农地发展权的类型和归属的分析可知，不同类型的农地发展权由于其土地增值来源不同，其利益相关者也是不一样的。不改变农地使用性质，改变土地集约利用程度的农地增益来源于农地使用权人的投入，故利益相关者比较简单，只有农地使用权人。但是改变农地使用性质而获得的农地发展权其利益相关者比较复杂，除国家和农地承包经营权人作为利益主体外，还有以下几类利益相关者。

第一，农村集体经济组织。农村集体所有土地除包括农用地和建设用地外，还包括未利用地。未利用地一般没有土地使用权人，只有所有权人，故未利用地转为建设用地过程中的农地增值利益应当由农村集体经济组织和国家共享。集体经济组织可以用未利用地的农地发展收益作为组织经费，建设农村公益设施和公共事业，更好地服务于本集体。

第二，作为同一集体经济组织范围内未开发地的公民。位于同一区域内的土地一般土地肥沃程度、地形都差不多，但是由于国家的规划和发展战略因素，国家或地方规划区之内的农地可以分享土地增值收益，而规划区域之外的农地却丧失了发展增益，这不仅会打破农村集体内部的平衡，同时也会打破不同农村集体与集体之间的平衡。因此，为了公平起见，既需要考虑没有征地机会的农民的农地发展权问题，也应当考虑农地被征收后失地农民的农地发展权问题。为此，国家可以考虑从已开发农地的发展收益中拿出适当的份额进行再分配，用于补偿那些没有征地机会的农民。这样，既可以保护失地农民的农地发展增益，也可以避免因为规划而导致的社会不公。

第三，取得国有土地使用权的企业。农地被国家征收后，政府可考虑让渡一定的土地发展利益，以低于国有土地使用权市价出让给企业，以促进企业的发展，提高本地区的发展水平。

参考文献：

[1]沈守愚.设立农地发展权的理论基础和重要意义[J]中国土地科学，1998，12（1）：17-19.

[2]王小映.全面改变农民的土地财产权益[J].中国农村经济，2003（10）：9-16.

[3]侯华丽，杜舰.土地发展权与农民权益的维护[J]农村经济，2005（11）：78-79.

[4]胡兰玲.土地发展权论[J].河北法学，2002，20（2）：143-146.

[5]张 叶，许月明，朱玲，吴杰.试析土地征收背景下农地发展权的归属与流转问题[J].农业经济，2013（10）.

[6]劉俊，土地所有权权利结构重构[J].现代法学，2006（3）：64-73.

[7]陈柏峰.土地发展权的理论基础与制度前景[J].法学研究，2012（4）：99-114.

福建省科技厅软科学项目“新型城镇化背景下福建省农地发展权利益协调机制研究”（项目编号：2019R0035）

（作者简介：林龙，法学博士，福建农林大学公共管理学院副教授，硕士生导师，主要从事可持续发展与环境法研究）