当前形势下如何做好高速公路建设工程前期工作

赵丽娟

（贵州省公路开发有限责任公司，贵州贵阳550000）

0 引言

高速公路建设工程前期工作是实行项目管理的重点组成部分，不但涉及专项评估多，而且过程烦琐、工作周期长、强度大，各个审批专项之间也会存在一些相互交叉、彼此互为前置的具体情况[1]。因涉及的审批单位数量多、相关部门人员多，需要对各单位之间进行长期性、经常性不同层次的沟通协调，需要全面掌握前期审批工作的具体相关内容，并给予足够的认识和重视，预见并及时处理可能发生的矛盾或者出现的问题，统筹协调各个报告的编制单位，使资料及结论资源共享，确保成果结论一致，以保障高速公路建设工程有序推进。

1 高速公路建设工程前期工作的内容

1.1 纳入规划

被纳入国家和省相关规划的高速公路建设工程视为立项，不必再经过审核或者批复。业主可先根据规划要求办理工程用地的预审、规划选址、环评的审批等有关手续后，再由政府投资主管部门出具工程的可行性研究报告进行批复。

1.2 项目建议书

在高速公路建设工程前期工作中，工程项目建议书的作用非常重要，工程前期工作人员需要树立正确的工程实施目标，明确工作流程，做好论证分析，不断更新及完善工程项目建议书。

1.3 工程可行性研究报告

在前期工作中工程可行性研究是重中之重，是核心。要求工程前期工作人员必须同步参与各项实质工作，由于每个项目的建设标准及规模不同，需根据投资情况，合理运用各项新科技、新技术，并结合当地居民的诉求及地区交通经济，提前预判建设中可能出现的各种问题，不断完善解决方案，以便制定更加合理的工程可行性研究报告。在获得审批前所做的工作，包括工程可行性研究报告的编写和高速公路工程建设所需的规划选址、文物考古调查、社会稳定风险评估、勘测定界、使用林地可行性报告及林木采伐作业设计、环境影响评价、水土保持、占补平衡、土地利用总体规划修改方案及永久基本农田补划方案编制、土地复垦、用地预审、建设用地、节能评估、压覆矿产资源评估、地质灾害评估、通航论证、地震安全性评价、行洪论证与河势稳定评价、风景名胜评估、自然保护区建设项目影响专题报告、地质公园评估、生态环境敏感区生物多样性评价、道路安全性评价、项目资本金筹资方案等一系列支撑性报告的编制及报批工作[2]。

2 高速公路建设工程前期工作推进难点

2.1 工可路线方案的制约因素

2.1.1 建设工程规模和技术标准

我国的高速公路工程建设规划主要为线性工程，技术标准较高，具有不可分割性，受平面、纵面指标和地质条件等建设环境的影响，公路项目无法完全避让[3]。综合考虑项目建设对沿线地区社会和经济发展的影响和带动，科学地运用相关技术标准，在充分保证行车安全的前提下，确定路线途径的行政区域、里程和技术标准，最终选定合理路线方案。

2.1.2 建设环境

我国国土面积大，不同地区的环境差异大，导致高速公路建设环境存在的问题较多。

首先，高速公路沿线地形地貌。高速公路建设期间，需要考虑不同地质地貌环境，上述因素对线路选择、路基工程施工的影响大。平地、坡度缓的山坡，适宜建设高速公路。不管是布局还是施工安排都不简单。陡山坡会加剧施工影响，需要特殊处理线路设计。此外，高速公路施工时，不能挖透沉积部分，致使基岩石裸露，破坏高速公路。

其次，沿线所处地层岩性情况。高速公路建设施工期间，会遇到较多岩石，且岩石的特性不同。比如处于底层层序、形成年份与成因等，只有掌握地质环境的岩石分布、厚度、风化度，才可以按照岩石性质特点，优化工程设计与施工。

最后，高速公路沿线地质构造环境，也会影响建设施工。在分析地质环境时，考虑断裂、褶皱位置，掌握地质构造线走向。

2.1.3 概算金额与实际出入较大

概算金额编制过高，将有可能会造成业主单位项目资金时间价值的浪费；但如果概算金额编制过低，业主单位项目资金将可能出现准备不足的情况，很大可能会造成工程因资金准备不足而出现随时停工的危险[4]。所以估算概算金额需要尽量准确，要全面考虑建设、营运、养护、管理等综合费用，尽量避免与实际资金产生较大出入。

2.1.4 生态发展红线

在建设高速公路时，确定改善生态环境目标，并且实施到具体项目中，可以改变单一公路工程建设，实行复合型高速公路生态环境建设，不仅可以维护公路质量，还可以保护坚守生态红线。

传统高速公路建设，将生态工程作为美化环境的点缀、生态补救措施，无法促进地区生态环境改善，还会导致高速公路建设与生态建设的投资体制、建设规划、设计思想、施工与运营等工作，无法实现有机统一，影响传统高速公路建设目标与影响，危害地区生态环境。

2.1.5 其他

城乡规划、管线交叉、压覆矿产资源、施工条件、征地拆迁、施工技术难度等都会对最终确定路线方案产生影响。

2.2 工程可行性研究深度不足的影响

工程可行性研究的编制依据未进行充分的调研，没有依据所提出的可行性研究报表和编制的内容来执行，而是以满足行政部门的审批为主要目的，且各单位侧重点不同：工可编制单位比较侧重工程技术方面的研究，沿线政府主要从带动地方经济发展来考虑，交通运输单位主要结合路网规划布局进行研究，行政主管部门侧重各自主管领域的底线，发改委主要从工程规模和投资方面进行控制[5]。以往做法，待工可审查会通过、工可方案确定后，才开展工可批复前置报件的办理，但因基础资料收集不全、研究深度不足，常常会导致部分专题报件审查无法通过，反复修改，费时且费力。

2.3 工可方案改线对报件的影响

工可线路一旦发生变化，原线路范围涉及的专题报件成果作废，必将导致重新修改用地预审所有的数据、图表，重新出具涉及区县(市、州)相关部门的审查意见并签字、盖章，需要重新委托单位进行评估和上报审批相关手续。

2.4 审查尺度对报件的影响

高速公路建设项目路线长，涉及区县、相关单位多，各地方的审查尺度、计算方法、引用系数不统一[6]。2009年二调数据库与2018年现状数据库时间跨度长达9年，地类发生变化非常大，需要进行说明补充的资料太多，且因部分地方档案资料的缺失，补件难度系数很大。

2.5 压覆矿产资源协议签订对报件的影响

高速公路建设项目矿业价款补偿标准较低，双方难以达成一致，压覆矿产资源协议签订非常困难。

2.6 地方占补平衡指标不足对报件的影响

高速公路建设项目所需指标用量大、费用低，地方政府大多没有指标，即使有也不愿意提供。

2.7 其他因素对报件的影响

相关文件出具程序繁杂，报件审查周期较长。

2.8 征地拆迁进展缓慢

我国是农业大国，土地是农民生存的基础，生活的保障。高速公路建设时，占用较多耕地与农用地，沿线农民群众利益受损。在设置征地拆迁补偿款、安置群众时，并未提供科学处理措施，导致沿线农民群众产生抵触情绪，为维护自身利益而妨碍高速公路施工。此种行为不仅增加征地拆迁工作难度，而且减缓工作进度。个别征地拆迁人员素质较低，工作能力有限，对征地拆迁政策理解不到位，不能全面贯彻政策思想。

2.9 专项报告审批流程复杂

高速公路工程建设前期，涉及多个部门参与项目审批。每个部门的工作机制不同，因此对审批材料、审批时限、审批权属的规定不同，相应增加工程专项报告审批复杂度，协调难度较大。

2.10 规划衔接与调整难度

第一，资金有限。上级部门对公路项目补助资金有限，地方财政承担较大的资金压力，致使项目建设支援资金落实滞后，对工程项目规划影响大。

第二，规划不完善。前期工作中，在将发展战略、规划构想转化为项目实施的关键期，规划编制的科学性与系统性不足，当出现大工程变更时，不能及时修编规划，致使公路规划不合理问题多，严重损伤其延续性。

第三，国家路网总体规划、土地规划发展不同步。由于路网原因使土地规划建设不足，导致工程项目停滞、断节、烂尾，限制了资源开发，对经济增长影响较大。科学调整农保区规划，属于高速公路建设的重要内容，由于地方政府无农保区规划调整权限，不能统筹协调和安排用地问题。

3 如何有效推进高速公路建设项目前期工作

3.1 根据工作经验，做好提前谋划

结合高速公路建设项目前置要件报件材料多、机构部门广、协调难度大的情况，要做好提前谋划，在项目工程可行性研究阶段，同步把环境评价、水土保持、地质灾害、压覆矿产、生态红线等专项报告的编制单位选择进来，与工可研究同步展开、同步推进，加强过程调度和管理，保证报件的时效和质量。如：通过路线优化调整，应尽量多利用荒地、劣地，少占耕地(特别是基本农田)；应适当增加桥隧长度在高速公路建设项目中的比例，以有效节约土地资源；在通过生态红线等敏感地段时，应尽量考虑设置隧道、桥梁及挡墙防护，以节约占地和最大限度避免生态环境遭到破坏。

3.2 提升项目方案科学性，确保项目决策与估算更准确

高速公路建设工程规模一般都比较大，因此要求前期工作人员要不断结合高速公路工程项目的建设特点，有效地运用科学技术手段，将不断收集的大量信息统一进行高效处理，认真细致地进行分析，制定科学的实施计划及合理的可行性方案，不断提升各项估算数据的准确性，有效减少资金的浪费，提升工程建设项目方案的实施率，确保工程项目决策工作得以顺利开展，施工方案得到更好的实施。

3.3 转变思路，以高质量的前期工作支撑交通强国建设

《交通强国建设纲要》不仅对工程建设提出了更高的要求，更需要改变传统的管理思路和常规做法，从前期工作初期着手，提高工作的深度、广度，严格执行基本建设程序，以高要求、高质量的前期工作给交通强国建设强有力的支撑。

要充分研究我国高速公路前期工程建设的实际及特点，不断加强业务知识的研究学习，做到有想法、有目标、有方向、有方法，详细分析高速公路前期工程建设的主要目标任务，主动向各级地方人民政府以及生态环境、林业、水利、自然资源等相关行政职能部门汇报协调，争取对项目最大限度的支持和最强有力的业务技术指导，有效地缩短审查周期，大力推进高速公路建设项目的推进步伐。

3.4 提升地方政府重视度

建立高速公路指挥部，相关部门高度配合项目施工，提供人力与物力支持，高效完成公路施工工作。对于工程建设不良问题，必须派遣人员或部门，以会议形式协调探讨，保证前期工作的顺利性，加强进度，保障质量。优化升级路网与土地规划，加强二者的紧密关联性，实现同步发展，和谐统一。按照分片模式，优化布设耕地开垦方案，预审高速公路土地，规划调整农村保护区。深度处理高速公路占用耕地、农保区矛盾，出台一系列扶持政策，保障群众基本利益。此外，注重土地预审调整，简化制度流程，制定科学的征地拆迁补偿办法、人员安置方案，争取群众支持。同时，扩大土地预审面积，减少正式申报，以免实际用地面积大于预审面积。

4 结语

综上所述，高速公路工程建设期间，必须遵循项目建设规律，落实前期工作程序，提升对工程前期建设工作的重视度。通过大量实践可知，只有关注前期工作，才可以促进高速公路建设的进展；只有紧抓前期工作，才可以确保高速公路建设的可持续性在未来发展中，仍然要加大对高速公路前期工作的重视度，同时做好前期管理工作，为高速公路建设发展奠定良好基础。