新基建下加快数据绿色发展的必要及法治实现

陈 兵 程 前

一、多语境下绿色发展的意蕴解读

自党的十八届五中全会首提新发展理念以来，“绿色”作为该理念的重要组成部分，也是国家治理体系和治理能力现代化建设的方针指引和关键命题。当前，政府治理、市场整理、社会治理等过程中对绿色生态文明主线均予以高度关注，尤其在政府公共政策和工业经济结构中得到了较好体现，“绿色发展”的内涵在逐渐明晰之余不可避免地侧重于清洁能源生产与消费模式转变等层面。然而，随着数字经济及社会数字化进程不断加快，数据新型要素对传统政治、经济结构的更新令绿色发展内涵不断扩围，绿色发展在新旧语义间的概念演变无疑是需要首先进行梳理和明晰的基本要点。

(一)公共政策语境下的绿色发展

通过梳理1949—2020年间的《政府工作报告》，由政府主导的绿色发展在理念层面经历了“经济发展优先—兼顾经济与环保—生态保护优先”的价值转换，在时间阶段上可划分为“1949—1978(新中国)”“1978—2012(新时期)”“2012—2020(新时代)”，在内容主旨上则体现为“理念孕育—环境管理—环境治理—生态文明建设”的逻辑演变。当前，政府所主导的绿色发展主要通过公共政策得以体现，具体涵摄政府为实现经济、社会、生态的全面、协调、可持续发展目标，针对生态环境问题，以及与生态环境相关的经济、社会问题所制定的一系列方略、法令、措施、办法、方法、条例等。(1)冉连：《1949-2020我国政府绿色治理政策文本分析：变迁逻辑与基本经验》，《深圳大学学报(人文社会科学版)》2020年第4期。

党的十八大以来，公共政策语境下的绿色发展进入了一个全新时代，习近平总书记提出的“两山论”“两个共同体论”“高质量发展论”，(2)盛辉：《习近平生态思想及其时代意蕴》，《求实》2017年第9期。将生态文明建设提升至国家发展战略高度，生态文明建设同政治建设、经济建设、社会建设、文化建设并列纳入“五位一体”的中国特色社会主义建设方略之中。(3)冉连：《绿色治理：变迁逻辑、政策反思与展望——基于1978-2016年政策文本分析》，《北京理工大学学报(社会科学版)》2017年第6期。2017年10月18日，习近平总书记在十九大报告中进一步指出“推进绿色发展。加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系”(4)中国政府网：《习近平指出，加快生态文明体制改革，建设美丽中国》，http://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/18/content_5232657.htm，2021年1月6日访问。。党的十九届四中全会为此提出“坚持和完善生态文明制度体系。要实行最严格的生态环境保护制度，全面建立资源高效利用制度，健全生态保护和修复制度，严明生态环境保护责任制度”(5)中国政府网：《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm，2021年1月6日访问。。党的十九届五中全会再次强调“推动绿色发展。深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化”(6)中国政府网：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，http://www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm，2021年1月6日访问。。可见，绿色发展在国家公共政策层面站位极高，是党和国家坚持以人为本、促进社会和谐的必然选择，直接关系人民福祉和民族未来。

结合对历年《政府工作报告》和十八大以来重要会议公报内容的梳理，公共政策语境下的“绿色发展”可概括总结为：始终以“人民需求”为中心，着力解决环境问题的痛点与堵点；以“代际公平”为导向，有效协调“当前”与“长远”关系；以“共建共治共享”为原则，构建生态文明建设共同体；以“美丽中国”与“美丽世界”为目标，助力人类命运共同体建设。最终实现兼顾“代内”与“代际”公平的绿色发展价值要求、践行绿色文明的生产生活方式、推动绿色可持续的高质量发展等目标。由此，包括新基建在内的经济社会发展活动须始终处于资源得到高效循环利用、生态环境受到严格保护的绿色发展语境下。尤其在新一代数字基础设施的营造与数据治理制度的构建过程中，政府、企业及个人应时刻保持绿色发展底线思维，在加快转变经济发展方式、提高发展质量和效益的同时，尊重自然、顺应自然、保护自然。

(二)工业经济结构中的绿色发展

现阶段工业是保障我国经济高质量发展的重要支柱，但根据有关学者的测算，自改革开放以来占全国40.1%的工业GDP消耗了全国67.9%的能源，排放出全国83.1%的二氧化碳。(7)王勇、刘厚莲：《中国工业绿色转型的减排效应及污染治理投入的影响》，《经济评论》2015年第4期。面对日益增强的资源和环境约束，工业绿色转型是实现节能减排和经济发展方式转变的必然要求。值得肯定的是，中国的工业结构和行业内已呈现出比较明显的绿色转型特征，低污染行业的产值比重逐渐提升，高污染行业污染排放强度迅速下降。然而我国仍处于工业化中后期和城镇化加快发展的历史时期，能源消费总量尚未达到峰值，主要污染物排放高企不下，污染源趋于多样化，加之生态环境欠账较多，环境质量局部改善、总体形势严峻的局面仍未从根本上扭转，生态环境已成为影响经济高质量发展、居民健康、公共安全和社会稳定，甚至我国国际形象的重要因素之一。党的十八届五中全会将“绿色发展”列为五大发展理念之一。党的十九大进一步将建设生态文明上升为“千年大计”。党的十九届五中全会及“十四五”规划再次提出要“促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化”。在工业生产中落实绿色发展理念，推动经济发展与环境保护从割裂对立向融合互动转变，已然成为衡量我国经济社会发展质量的重要指标，也是国家现代化治理能力的集中体现。

治理工业污染所涉及的社会关系相对复杂，单纯依靠行业自律很难达到惩戒效果，因此对工业生产相关的环境保护一向是世界各国立法实践、制度建设和政策投放较为集中的领域。我国环境保护工作虽然起步较晚，但秉持绿色发展理念、坚持依法治理几乎贯穿环保事业发展的各个阶段。自1979年新中国第一部综合性环境保护法——《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布以来，在不断修订环境保护综合法律的同时，以《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等为代表的专门法相继推出，并密集配套《大气污染防治行动计划》(简称“大气十条”)、《水污染防治行动计划》(简称“水十条”)、《土壤污染防治行动计划》(简称“土十条”)及《环境保护税法》等多项重大绿色发展政策法规。在监管机制层面，1979年我国开始实行工业生产排污费制度。同时，进一步建立健全自然资源产权制度、资源有偿使用和生态补偿等制度，积极运用绿色财政、税收、价格和信贷等新型政策工具，创新绿色发展激励机制。(8)杨丹辉：《从污染治理到绿色发展的环境保护之路》，《中国国情国力》2019年第10期。

虽然，我国工业在绿色发展理念下取得了较好的法治成果，但是，随着传统行业节能减排空间不断压缩，且受制于资源禀赋和经济发达程度，地方政府淘汰落后、化解产能过剩陷入两难境地，企业应用绿色技术及创新绿色产品动力不足。尤其我国区域经济发展面临着不平衡不协调的突出矛盾，致使不同地区经济增长目标与绿色发展之间的协调程度存在偏差，各省市(直辖市、自治区)污染治理投入规模和治理效果呈现出较为明显的差异化特征。故在传统工业经济结构转型的历史性风口，借助新基建等关键信息化升级设施，实现绿色发展从内涵到实效的进一步跃升，将是新时期我国贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，保障经济高质量、可持续健康发展，解决人与自然和谐问题的关键所在。基于我国长期以来工业经济结构中对绿色发展的法治定位和制度设计，未来应进一步从以下方面拓展绿色发展外延，并配套行之有效的政策法规措施：

其一，紧跟新一轮科技革命和工业革命的前沿趋势，借助新基建推动智能化与绿色化融合，充分运用大数据、云计算、人工智能、区块链、量子计算等赋能传统制造业等实体经济；

其二，立足工业内部结构调整这一关键环节，依托绿色理念、绿色技术、绿色工艺加快重点行业淘汰落后产能，(9)谢海燕：《绿色发展下循环经济的现状及方向》，《宏观经济管理》2020年第1期。同时配套绿色金融、环境监理等生产性服务业，共建共享工业经济体系绿色发展成果；

其三，经由新型基础设施建设积极参与全球绿色技术标准制定过程，主动搭建互利合作多元交流平台，围绕“一带一路”对外开放格局主线，不断提升我国在环境保护领域的国际话语权。(10)史丹：《中国工业绿色发展的理论与实践——兼论十九大深化绿色发展的政策选择》，《当代财经》2018年第1期。

(三)新基建引发的数据绿色发展

时至今日我国数据资源总体量呈指数级快速增长，建构于传统基础设施上的数字化进程已令现有治理工具难以应对。故“新基建”的提出，不仅是迫于当前经济产业转型及生态恶化的巨大压力，也是回应数据大爆炸后能源危机和绿色发展风险的必经之路。其中，数据深度利用是各类新基建项目的主要目标之一，当下对实体设施进行云端虚拟化并将广泛采集的数据进行统一结构化处理，是实现数据深度利用的前提基础，亦是区别于传统基建的主要特征。这一过程中无论是对现实场景的数字化升级，还是对现有数据信息的结构化整合，都一定程度摆脱了对自然物理条件的过度依赖，提升了数据流通的效率和质量，是更深层次的循环可持续，暗合了绿色发展的内涵要求。然而，目前数字虚拟化标准的不统一，加之结构化数据占比相对较低，对“清洁”可用的数据绿色发展造成了冲击和挑战，从而引发了一系列不同于常规意义的要素资源“浪费”和“不可用”问题，亟待进行前瞻性地理解和制度化地应对。

1.新基建引发“数据浪费”

利用软硬件管理程序将物理资源映射为计算机虚拟资源的技术称为数字虚拟化技术。对关键数据资源进行虚拟化，是打造新基建云端项目的基础和前提。从技术角度言，数字虚拟化即是在服务器、存储器、通讯网络等物理设备或系统上增加一个虚拟层，从而将物理资源虚拟化为数据逻辑单元。通过数字虚拟化，可以将不同品牌、不同级别的设备资源整合到一个大型的数据逻辑空间内，经由对该逻辑空间的细化分配可满足不同用户的个性化需求。

在5G网络日渐普及后，企业、组织及个人对数据的需求量将大幅提升且内容更加细化。有数据显示，未虚拟化前传统数据资源利用率仅有10%—20%，而虚拟化后的资源利用率能够达到50%—60%。(11)袁国宝：《新基建：数字经济重构经济增长新格局》，北京：中国经济出版社，2020年，第140-141页。特别是在新基建5G网络的大范围覆盖下，快速的数字虚拟化令性能过剩的硬件可根据现实应用场景进行精准地分时复用，从而显著提高性能的利用率，突破现有资源利用瓶颈。可以说，新基建下的数字虚拟化技术是一种能够对资源进行高效利用，以达到节能环保、可持续发展的可行路径。而且，网络虚拟化后可以在网络环境与多层应用环境中将非同组用户实现逻辑隔离，既能提高数据安全性，又能降低网络管理复杂性。从绿色和安全发展角度言，数字虚拟化进程是新基建不可忽视的基础环节。

当然，该过程能否顺畅地沿着“现实设施—虚拟设施”路线推进，将取决于海量数据聚集所带来的复杂性和不确定性。随着分析模型、数据规则和大数据线上汇聚的信息日益庞大，各种类型的数据平台将成为虚拟化访问、执行和管理的中心节点。但现有数据平台架构及由此衍生出的平台型企业还不足以应对迅速膨胀的数据总量。碍于激烈的互联网市场竞争，多数平台企业在发展过程中迫于生存压力，更倾向于粗放式的数据采集和流量获取行为，对于基础设施虚拟化及数据质量的精细化管理关注度较低，这无疑将严重制约数据设施利用效能。从长远看，亦将为早期过度的数据获取付出极高的优化成本，大幅提升了虚拟数据资源和现实物理空间的后期整合压力，陷入了数据虚拟化资源丰富但实质利用效率不高的矛盾境地，一定程度上浪费了新基建所带来的数据发展红利。

2.新基建发展突显“数据不可用”

2020年以来，国家不断加大对新基建的扶持力度，基于基础设施虚拟化后的海量数据资源，大数据、人工智能、算法、区块链等数据应用技术将得以充分培育并成为新的时代发展引擎。虽然，当前已有的数据规模非常大，但是，大部分都存在质量差、缺乏标准、共享困难等问题。这些问题直接导致数据不好用、不能用、不敢用的困扰。如何合规高效解决多来源、差异化数据的兼容问题，把一般公众可读懂的自然语言文本，变成机器可理解的计算语言，是当前急需解决的重大挑战。为此，就要努力将不可用的数据变得能够用于计算。“可用数据”的本质在于提升已授权数据的质量，通过数据治理手段，将它们结构化和标准化，该过程亦被称为“数据结构化”。数据结构化后能够构建更多样、更准确的算法模型，更好地应用于实际场景中，从而提供不同的产品方案，来赋能新基建其他应用领域，乃至带动整个产业生态优化升级。

当然，这就要求数据在使用过程中应当尽量向可用数据靠拢。但在现实场景中，非结构化的不可用数据依然占据着较大比重，且随着新基建数字虚拟化进程的加快该比重将进一步扩大。常见的例如用户文本，包括文字处理、电子表格、演示文稿、电子邮件、网络日志等；社交媒体，如来自新浪微博、微信、QQ、脸书(Facebook)，推特(Twitter)，领英(LinkedIn)等平台的数据；工业生产数据，类似工艺程序、传感器记录、智能化算法等多数都具有相对独立的数据格式，无法进行直接利用。可以预见，此类不可用数据的日益膨胀对数据高效利用负担极重。如何以结构化、标准化的方式对其进行清洗已成为当前无法忽视的难题。仅从目前言，单纯依靠技术手段无法彻底解决数据“不可用”问题，需要引入针对性的制度设计进行因应化解。

综上，无论是对现实世界的数字虚拟化，还是进一步的可用数据整合，均能够令数据质量得以大幅提升，从而激发数据价值的巨大潜力，然由此带来的数据绿色发展问题不容忽视。在绿色发展视阈下，当前数据的采集和流通等环节相对成熟，然而数据的开发与内部管理中仍存在着大量的资源分配不均、隐私数据泄露等风险隐患。即便借助人工智能减少了数据处理过程中的人为干预，但在采集端由于数据实体设备的运营商、维护商并不统一，故数据汇总后的可用性难以保证。因此，对于数据结构的优化需要进行自采集、整理、分析、利用、共享的全周期精细化管理。其中法律法规、行业标准等制度约束是贯通数据流通全环节的关键所在，然目前的现实情况还无法达到广泛意义上的协调统一，尤其在新基建大面积开展的背景下，数据的高效利用将面临更加严峻的虚拟化和结构化障碍。降低数据浪费且保障数据可用已然是新基建各个领域落实、深化绿色发展的必经之路。

二、新基建推动数据绿色发展的重点领域

以往“旧基建”的方法不仅会严重制约我国经济结构的转型升级，还会大概率导致新型生态风险反复出现，既令相关行业与企业错失发展机遇又会陷入更加窘迫的绿色发展矛盾。故发展“新基建”，推动5G、汽车智能化、新能源汽车、物联网、人工智能、工业互联网等行业快速发展，不仅可以稳固传统实体经济，还能通过数据资源的虚拟化与结构化两大关键环节，大幅降低固定资产的共享成本、能源消耗和环保负担。不仅满足了新基建中部分重点领域对数据绿色发展的迫切需求，也为该场景下数据绿色发展如何引入法治等制度约束工具提供了必要支撑。

(一)数字化特高压绿色电网

经济的高速发展需要消耗大量能源，作为快速发展中国家，我国能源消费在世界排名第二，导致我国绝大多数城市的大气污染物排放已经达到了区域环境质量达标值允许的最大排放量。调整能源结构、防控大气污染已经迫在眉睫。特高压电网的建设与运营将使这一情况发生极大改善。2017年底，“四交四直”特高压线路全部投入运营，华北电网初步形成特高压交流网架，京津冀鲁新增受电能力3200万瓦，长三角新增受电能力3500万千瓦，每年可减少排放96万吨二氧化硫，53万吨氮氧化物和11万吨烟尘，防控大气污染的效果显著。(12)搜狐网：《特高压十年：给中国和世界带来了什么？》，https://www.sohu.com/a/287713139_418320，2021年1月14日访问。借助西部、北部地区的清洁能源助推东中部地区的能源消费转型，特高压已成为我国经济实现绿色发展的重要渠道，亦是未来新基建进行数字化升级的代表性领域。其中，以5G数字技术助力搭建的数字化电网更是重中之重。

数字化电网也被称为“电网2.0”，最大的特点就是“数据流”“电力流”和“事务流”高度交融，可以更好地提高动力输送及运用功率，减少故障发生概率，缩短故障维修时间，提高整个电网的安全性、灵活性，最大限度降低能源消耗与用电成本。在绿色发展理念下，智慧电网将通过用电信息采集、自动化智能配电、精准负荷控制、分布式电源等四个环节进一步实现对现有电力系统的数字化升级：

第一，用电信息采集。通过新建设的用电信息采集系统，可以及时、完整、准确地掌握用户用电数据。该数据可作为用户用电的收费依据并自动控制功能用户的停电、送电。

第二，自动化智能配电。融合了数据传输、精准控制、设备管理等技术，通过各终端之间的对等通信实现智能判断、分析、故障定位、故障隔离、非故障区域供电恢复等操作，让整个故障处理过程实现全自动化，最大可能地减少故障停电时间和范围。

第三，精准负荷控制。电力负荷控制系统集现代化管理、计算机应用、自动控制、数字技术为一体可实现电力营销监控、电力营销管理、营业抄收、数据采集和网络连接等多种功能。相较于传统配电网络切除负荷时须断开整条配电线路，精准负荷控制更加灵活、智能。

第四，分布式电源。是建立在用户端基础上的能源供应方式，主要包括风力发电、太阳能发电、电动汽车充电站、储能设备及微网等。分布式能源除了能够节省输电网的投资成本外，还能提高整个电力系统的可靠性。例如电力网络遭到大规模破坏时，分布式能源可以孤岛或微网方式为交通枢纽、医院、广播电视等重要设施提供应急供电。(13)袁国宝：《新基建：数字经济重构经济增长新格局》，北京：中国经济出版社，2020年，第71-78页。

不难发现，在数字化特高压电网的各种应用场景中，不同场景下的业务要求具有较大差异，这些差异主要体现在不同的数据技术指标要求上。虽然数字化电网的设计和建设已经较好地满足了绿色环保要求，但在数据层面依然存在着前述的电力设施虚拟化与数据标准不统一问题，距离绿色发展的最终实现还有着一定距离。目前，帮助电力运营企业根据技术指标的差异点对数字化电网技术架构进行修正和指引，特别是针对特高压设施建设的环境保护问题与数据流高质量精准管控进行系统规范的数据绿色发展政策法规严重缺位，急需出台能够满足多场景、差异化数据需求的法治方案，以此达成数字化特高压电网等多样化数据应用场景下的绿色发展目标。

(二)新一代绿色数据中心

在能源、土地成本快速增长的大背景下，提高PUE(Power Usage Effectiveness)，即数据中心消耗的所有能源与IT设备负载能耗的比值)是未来数据中心建设的核心指标之一。(14)杨茜、李德英、胡文举、王梦圆：《国内外绿色数据中心建筑评价体系研究综述》，《建筑科学》2016年第10期。新一代数据中心必然是绿色、可持续的，它能实现对能源与空间资源的充分利用，并为数据中心服务商打造可持续发展的计算环境。在新一代数据中心中，数据中心服务商将配备大量的节能服务器、节能刀片服务器与节能存储设备，(15)吴甜、刘利祥、虎嵩林：《绿色数据中心的服务器节能机制与策略》，《微电子学与计算机》2011年第8期。并利用新型电源组件、功率封顶、热量智能、紧耦合散热、动态智能散热、液体冷却机柜等技术解决传统数据中心过量制冷与空间拥挤等问题，最终实现散热、供电及计算资源的无缝集成与管理。可以说，“新基建”之下，绿色数据中心成为新一代数据中心建设的共同目标。当前新建成的绿色数据中心呈现出以下突出特征：

第一，因地制宜、特色发展。譬如在东部沿海地区采取浸没式液冷方法，即把高耗能设备浸在液体里循环冷却，利用绝缘冷却液代替风冷的方式，在这种方式下不需要用到任何的风扇或者空调等冷却设备，也节省了不少空间，也是目前降低PUE的手段中效率最高的一种；再如以贵州为例开展的数据中心选址中，贵州全年平均气温为14℃—16℃，是IT设施运行最合适的温度。因此诸多互联网公司和通信运营商都选择在贵州建设自己的数据中心。借助优化选址的手段降低PUE，不仅节约了东部地区紧张的土地空间资源，也一定程度弥补了西部地区数字产业的空白，实现了数字产业布局的空间优化和区域平衡。

第二，改进工艺、加快创新。绿色工艺与技术的创新，可节约资源消耗、减少环境污染，引导科技朝着有利于绿色经济的方向发展；改进工艺和技术创新旨在降低机械数据设备的负载能耗、制冷能耗和设备能耗。以阿里千岛湖数据中心为例，利用深层湖水制冷并采用阿里巴巴定制硬件，设计年平均PUE低于1.3，最低时PUE1.17。在工艺设计上，使千岛湖深层湖水通过完全密闭的管道流经数据中心，帮助服务器降温，再流经2.5公里的青溪新城中轴溪，作为城市景观呈现，最终自然冷却后再回到湖中形成一个完整的闭环。(16)人民网：《阿里云湖水制冷数据中心启用》，http://scitech.people.com.cn/n/2015/0916/ c1057-27589263.html，2021年1月10日访问。该举措不仅极大缓解了数据中心对土地和能源的消耗，也为城市建设规划提供了良好范例。

数据中心作为新型基础设施中的代表性领域，其建设一直被能耗过大等环境议题所困扰，坚持贯彻绿色发展原则已成为全社会共识。尽管绿色数据中心在当前并没有一个准确的权威定义，但通过绿色数据中心的评价指标可从侧面予以厘清：

政策层面，2014年北京市率先出台了地方标准DB11/T 1139-2014《数据中心能效分级》，之后一直在逐步推进北京市的绿色数据中心评价工作；2015年，工业和信息化部、国家机关事务管理局、国家能源局三部门发布了《国家绿色数据中心试点工作方案》，其主要评价指标包括能效水平、碳排放、水资源、有害物控制、废弃电器电子产品处置、管理体系等方面，对绿色数据中心要求使用绿色能源、实现绿色采购、保证绿色运营、确保绿色处置。

技术层面，2014年中国开放数据中心委员会(ODCC，Open Data Center Committee)和绿色网格标准推进委员会(TGGC,The Green Grid Committee)在国内联合开展了对数据中心的绿色等级评估，评估指标涉及能源效率、节能技术和绿色管理3个维度；2015年，住房和城乡建设部印发了《绿色数据中心建筑评价技术细则》，根据《绿色建筑评价标准》(GB/T50378-2014)，对数据中心开展绿色建筑评价给出了具体准则；2018年，中国电子学会发布了团体标准T/CIE 049-2018《绿色数据中心评估准则》；2019年，中国建筑学会发布了团体标准T/ASC05-2019《绿色数据中心评价标准》。

通过对以上各类政策和评价技术方法汇总分析，绿色数据中心的主要评价指标都可以包含在以下几个维度之中(表1)：

表1 绿色数据中心评估指标与主要对象

结合以上评价指标，绿色数据中心可定义为：在保障服务、安全可靠的前提下，从建筑、设备到管理各方面都能实现资源消耗和对环境影响最小化的数据中心。换言之，现有的政策法规与行业标准对绿色数据中心的建设更倾向于硬件方面。根据2019年工业和信息化部在《全国数据中心应用发展指引(2018)》中公布的数据：我国数据中心在硬件建设上渐趋完善，新建数据中心，尤其是大型、超大型数据中心逐渐向西部以及北上广深周边城市转移。内蒙古、河北、贵州、宁夏等能源充足、气候条件适宜地区的数据中心在用机架数全国占比超过30%。基此，以往相关政策对绿色数据中心硬件建设的引导空间日渐收紧，从软性制度层面进行创新将是未来绿色数据中心乃至新基建其他领域突破环保瓶颈的首要选择。但现实情况是，各地方对于数据发展或数字经济的重视程度不一，在已经出台的促进大数据或数字经济发展地方性法规中，涉及绿色发展的部分还相对有限，更谈不上对绿色数据中心这一具体领域的专门规范。面对绿色数据中心快速兴起的大趋势，国家和地方各级政府加紧转变绿色发展政策法规引导方向已刻不容缓。

(三)绿色工业互联网云平台

推进工业互联网发展是一项庞大复杂的系统工程，对整体规划与生态布局要求较高，需要重视制度设计、供需对接、跨界合作、节能增效、科技创新与人才培养并举。美国、德国、日本等国家的实践案例皆证明了这一观点。对于我国而言，我国工业体系完备，应用场景与需求更为复杂，更需要重视顶层制度同绿色产业生态建设的对接。

首先，树立工业互联网绿色发展新标准。在工业互联网领域，工业互联网平台是产业竞争的核心所在。通用电气、西门子等工业巨头利用自身的高端装备与产品，建立了具有工业设备连接、工业大数据分析、工业应用服务等多种功能的工业互联网平台，意欲在全球工业互联网产业竞争中掌握更多主动权。与此同时，微软、思科、亚马逊、英特尔等信息通信巨头利用自身在软硬件系统及解决方案方面的强势地位，也在积极发力工业互联网平台。可见，包含绿色健康可持续在内的标准竞争是市场竞争的重要组成部分，直接影响产业的技术体系、产业体系等。当前，推动工业互联网标准化受到了世界各国的高度重视。例如：美国主导的工业互联网联盟IIC(Industrial Internet Consortium)长期致力于打造全球统一的工业互联网技术标准，并与国际标准化组织ISO(International Organization for Standardization)、国际电工委员会IEC(International Electrotechnical Commission)、开源组织及区域标准研制部门进行深度交流合作，有效加快了相关标准的研究制定进程。(17)杜传忠、金文瀚：《美国工业互联网发展经验及其对中国的借鉴》，《太平洋学报》2020年第7期。德国“工业4.0平台”建立了标准化机构(Labs Network Industrie 4.0)，全面负责制造业网络化与智能化领域的标准研究制定工作，而且IIC与LNI 4.0已经就“标准与互操作”达成合作关系，共同推进相关标准的研究制定。除了推进工业互联网平台建设以及标准研究制定外，制造企业、信息通信企业、产业联盟及各国政府在建立标准化的工业互联网商业解决方案、培育工业互联网生态体系、加强工业互联网应用安全等方面也投入了海量资源。(18)肖洋：《西方科技霸权与中国标准国际化——工业革命4.0的视角》，《社会科学》2017年第7期。因此，我国加快包括绿色发展在内的国内工业互联网新标准制定，积极对接当前国际工业互联网技术标准体系已是大势所趋、迫在眉睫。

其次，搭建云平台加速绿色发展。近年来，我国工业化进程日渐提速，人力成本与生产制造原料成本不断攀升，消费者愈发重视产品工艺与品质，企业发展方式逐渐从要素驱动、大规模生产转变为创新驱动、质量提升、绿色环保。故制造企业必须积极拥抱新变化、新技术、新趋势，搭上工业互联网云平台建设的“快车”。在工业和信息化部指导下，工业互联网产业联盟对工业互联网术语与定义进行了汇总，编制了《工业互联网术语与定义》报告(以下简称报告)。在报告中，工业互联网被定义为“满足工业智能化发展需求，具有低时延、高可靠、广覆盖特点的关键网络基础设施，是新一代信息通信技术与先进制造业深度融合所形成的新兴业态与应用模式”。值得注意的是，报告将工业互联网云平台定义为“面向制造业数字化、网络化、智能化需求，构建基于海量数据采集、汇聚、分析的服务体系，支撑制造资源泛在连接、弹性供给、高效配置的工业云平台”。工业互联网云平台可以广泛采集数据、支持海量工业数据的深度处理与分析，从而帮助企业沉淀和复用知识，令原材料、产品、机械设备、控制单元、信息系统以及人实现互联互通，借助专业化平台对工业数据进行全面深度感知、实时传输交换、高效建模分析，有效推动运营控制、运营优化等生产组织方式革新。(19)徐宪平主编：《新基建：数字时代的新结构性力量》，北京：人民出版社，2020年，第79-84页。

需要强调的是，打造完善的工业互联网云平台，需要政府部门与产业协会做好协调统筹工作，加快研究制定制造企业工业互联战略规划及相关制度规范。(20)魏津瑜、马 骏：《数据治理视角下的工业互联网发展对策研究》，《科学管理研究》2020年第6期。其中积极引导制造企业与设备和零部组件供应商、外协生产商、设备制造商、平台供应商、软件开发商、系统集成商等各方达成统一行业标准，建立支撑工业互联网实现可持续发展的绿色云端生态应是重中之重。在绿色发展理念下，云平台秉持节能环保、高效安全的宗旨培育并发展智能生产、网络协同、服务延伸、个性定制等新兴业态，全面助推制造业的转型升级。相关企业也应该积极配合政府部门工作，持续推进自身的云基础设施与设备智能改造，增强自身对工业数据的搜集与应用能力，特别是加强数据规范使用，实现数据在企业设备、车间、部门、岗位及合作伙伴间的无障碍实时流动，在提高自身市场竞争力的同时，减少能耗需求、提升产品附加值，为我国制造业向高科技、低消耗、全智能转型升级贡献能量。

三、新基建下数据绿色发展的法治方案

经由对绿色发展的含义解析并结合新基建重点领域，可以清晰地看出数据绿色发展需要公共政策、法律法规等保障制度的正确引导。相较之下，政策因其不稳定性对于新基建这一投入周期较长的工程项目而言，治理依据来源的持续性供给稍显不足，故应当引入更加成熟、稳健的制度工具予以引导和规范，而法治则是当前国家治理体系着重运用的路径工具。(21)廖小东、史军：《西部地区绿色治理的机制研究——以贵州为例》，《贵州财经大学学报》2016年第5期。事实上，随着新修《环境保护法》的出台，加之各地对于数据立法的不断加强，法治赋能数据绿色发展已逐步达成共识。聚焦于新基建背景下的数据绿色发展内涵与场景领域，具体的法治方案可从以下三个角度予以考量。

(一)提升绿色发展公共政策的法治水平

我国政府主导下的绿色发展要走符合现实国情的特色道路。西方绿色政治的践行依靠绿党和大众的环保意识，我国的绿色发展之路则需要执政党的顶层设计，发挥价值导向的引导作用，把绿色发展理念纳入顶层设计是摆脱现代化治理进程中发展误区的宏观战略。(22)陈平、封晓健：《新时代我国绿色治理的结构性路径探析》，《中共天津市委党校学报》2020年第4期。绿色运动单靠大众的自觉意识难以获得发展，必须依靠执政党在思想上的引导与行动上的推进。特别是在党和国家倡导新基建之际，各级政府在制定绿色发展公共政策时应秉持底线思维，强化法治意识，依托国家治理法治化框架全面提升政策制定与实施中的法治站位。

建议可从绿色发展公共政策的文本内容、灵活执行与社会监督三方面进行法治化构建。

其一，在新基建关涉生态环境保护、各行业绿色发展的政策性文本制定过程中，应严格遵循法治程序，从调研立项、意见征求、公开听证、及时修正等多环节保障政策的必要性与合法性，对于人民群众反响强烈的政策应及时进行沟通反馈。反例如敦煌阳关林场的“剃头式砍伐”事件，因有关政策文件已明确载明涉事林场的总面积与保护要求，故当地省委省政府的调查结论受到社会舆论广泛质疑，包括林场实际面积与政策文件规定不符、农作物种植责任单位不清、林场保育与开发流程不明等。类似情况近年来在生态脆弱的省份频频发生，诸多绿色发展公共政策在制定之初考虑不周，为权力寻租预留了空间。一旦海量新基建引发的环境生态事件发酵，政策文本上的瑕疵不仅严重影响当地政府公信力，更有违党中央对绿色发展的坚定态度，应当从政策文本的源头抓起，自始予以规范并及时进行纠偏。

其二，绿色发展相关的公共政策需要依托各级政府的执行人员或组织来实施，灵活理解政策中较为原则性和概括性的内容，变通且坚定地予以落实同样关键。自党的十八大提出全面从严治党以来，多数干部为了不犯错选择了不作为。当新基建等能够快速见效的政绩工程上马时，相较之下环境保护和绿色发展等收效慢、责任重的议题便难免会成为不作为的重灾区。实际上，为改善“为官不为”现象，党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》指出，“建立容错纠错制度，宽容干部在工作中特别是改革创新中的错误”，“容错机制”的适时提出给有志投身于环保事业的党员干部吃下一颗定心丸。绿色发展公共政策的执行过程既需要干部严格依法办事依法自律，也应当把干部在履职过程中因缺乏经验导致的失误同违法乱纪行为区分开来，把上级无明确限制的探索性实验同我行我素的违法乱纪行为区分开来，把干部的无意过失同牟利的违法行为区分开。鉴于当前国际级政治局势尚不明朗加之生态风险不断加剧，我国“先发展后保护”的经济模式已不可持续，各级政府环保部门的任务愈发艰巨，除《关于新形势下党内政治生活的若干准则》外其他保障绿色发展公共政策具体执行的制度规范应进一步得到细化或补充。

其三，提高社会公众参与度、加强党外监督，亦是保障绿色发展公共政策的制定与执行始终在法治轨道上运行的重要一环。中国共产党独特的历史地位及政治作用决定了依法从严治党的重要性。作为执政党，中国共产党在组织运用国家资源进行大规模新基建时具有其他政党不可比拟的优越性。但同时，中国共产党作为领导包括绿色发展在内一切事业的核心，其廉洁程度与国家民族命运紧密相连。为此，社会各界应积极参与绿色发展公共政策的实施过程，在新基建工程建设过程中既要赋予各级党政机关职能部门相应的管理权限，又要立足本行业本场景的实际情况和法治依据进行合理监督。确保公共权力运行的必要性与正当性，使新基建在时刻保证绿色发展要求的基础上，实现权责明晰、多元共进、环保高效的有机统一。(23)李维安、徐建、姜广省：《绿色治理准则：实现人与自然的包容性发展》，《南开管理评论》2017年第5期。

(二)明晰数据发展的绿色法治基准

党的十九届四中全会以来，数字经济备受国家和社会各界关注。尤其在新型冠状病毒疫情出现后，数字经济业态发展迅猛，在国民经济发展中的战略地位日益突出。2020年4月20日，国家发展改革委员会明确划定“新基建”范围，为全面夯实我国数字经济的硬件基础、完善配套机制提出了宏观蓝图。十九届五中全会与“十四五”规划意见中，再次提及促进数据及相关产业健康发展，结合会议提出的“绿色”新发展理念，可以说，当前新基建进程围绕数据绿色发展逐步完善法治等保障机制已是应有之义。

但结合我国数字经济发展水平、地方区域经济差异化程度、地方法治资源与能力参差不齐等现实情况，相较于新发展理念中的其他要求，“数据绿色发展”的法治阻力颇大。目前各省区市对于数据产业发展的法治关注度和支持度便存在着不小差距，更谈不上触及绿色发展的有效规范。这从已经出台了促进数据或数字经济发展相关地方性法规的数量和内容上可窥见一斑，详见表2：

表2 现行数据或数字经济绿色发展相关地方性法规汇总

从表2中不难发现，除《浙江省数字经济促进条例》明确提及了针对数据的“绿色发展”内容，其他现有数据相关地方性法规并未写明绿色发展理念之于数据的必要性与可行性。浙江省作为第一个出台促进数字经济地方性法规的省区，其在表述中虽然吸纳了绿色发展理念的核心要旨，但表义仍然不够清晰。

相较之下，目前正在积极推动的《广东省数字经济促进条例(征求意见稿)》(2020年11月3日公开征求意见)中则更加契合数据绿色发展的内涵与趋势，例如：

“省数字经济领域有关职能部门应当联合省市场监督管理部门制定和完善本省数字经济标准并监督实施”，即明确了各地方政府应当因地制宜制定本区域内的数据绿色发展标准，这同前述各地方依据自身生态环境现状制定环保法规有异曲同工之处。

“数字基础设施应当作为医疗卫生、教育、交通、水利、市政等公共设施和住宅小区、住宅建筑、商业建筑等民用场所的重要配套设施，按照数字基础设施有关建设设计标准和规范，预留数字基础设施所需的空间、电力、传输等资源，并与主体工程同时设计、同时建设、同时验收”，环境法传统意义上的“三同时”制度同样适用于数字基础设施营造过程，对未来“新基建”的绿色环保建设指明了基本要求。

“县级以上人民政府及有关部门应当按照集约建设、绿色节能、安全可靠原则，统筹推进数据中心、智能计算中心等算力基础设施建设，推动云计算、边缘计算等计算技术协同发展，构建高效协同的数据处理体系”，该规定意味着除了制度标准、实体建造之外，在线上数据管理的虚拟化过程中，依然要保持“绿色、清洁、可持续”的理念，强化归集数据的结构性、可读性，避免冗余数据体量膨胀对存储和计算资源的浪费，前瞻性十分明显。

综上，数据绿色发展的法治化、标准化进程正不断加速，尽管目前的国家与地方法律法规存在着制度缺失，但各地方围绕绿色发展理念开展数据立法活动的热度正不断提升。从目前最新省区出台的法规内容言，数据绿色发展理念逐步深化，未来在结合具体场景后将成为检验数字基础设施与数据法治水平的关键指标之一。

(三)完善数字社会的绿色法治体系

数字经济浪潮下，社会生产生活模式的升级和转变已然是大势所趋。立足于经济基础之上的法律制度规则体系，正在经历由浅至深、从外到内的全面调整。数据不同于其他要素，对于特定社会关系而言，都意味着更加立体、多元的制度理解和实施逻辑。聚焦于数据的绿色发展视阈，“绿色”意味着实体和虚拟两个层面的内涵解读：

第一，新基建引领的工程建设项目需符合现有环境保护制度设计，包括节能减排、大气水体土壤保护、三废合理化管理等绿色发展内容。是相对消极、基于硬件设施的数据绿色发展及其运营思路。

第二，由新基建等数据收集、处理设施归集的数据应为结构化、可读化的清洁数据。对存量和新增数据可通过技术创新与制度创新，保证数据高效利用和存储。是一种积极的、柔性的数据绿色发展模式。

相较于产业数字化与数字产业化，绿色数字化所面临的挑战尤为严峻。根据传统意义上的环保法律体系与数据法律体系的对比，能够清晰地得出，现有法律体系对于绿色发展理念的贯彻和落实还存在着较大差距，深化既有法律体系中的数据绿色发展内容迫在眉睫，具体可从立法、执法、司法和守法各个环节进行着眼。(24)陈驰：《绿色法治论略》，《四川师范大学学报(社会科学版)》2017年第3期。

立法方面，党的十八大已经将生态文明建设提高到国家战略发展层面，并写入党章，进而写入《宪法》，奠定了完整的党内根本法规基础和国家根本法基础。但遗憾的是，《宪法》缺乏对生态文明建设方面的系统阐述，环境权作为公民基本权利并没有得到法律上的认可。此外，作为保障绿色发展的基础法律，《环境保护法》以及相关单行法在内容上缺乏对数据内容的考量，针对绿色发展中面临的新问题没有做出及时的调整与修订，从而影响了数据绿色发展法律体系的正当性基础。(25)向荣淑：《完善生态法治 推动绿色发展》，《人民论坛》2019年第7期。建议未来在《宪法》和《环境保护法》中生态文明建设相关部分应当引入数字社会最新情势，弥补数据绿色发展基本法治依据的缺位。

执法方面，除了提升绿色发展公共政策的法治化水平外，执法队伍建设、执法组织管理、执法效果监督等保障数据绿色发展的诸多环节，均应纳入法治框架之下。在以往的基础设施建设中，各地方在执法方面的表现参差不齐、问题较多，例如环境监管主体过多，执法过程以情代法、以罚代法，公众执法监督缺位等现象普遍存在，这些问题严重影响了环境保护法的权威性，也限制了未来新基建场景下数据绿色发展的进一步推动和落实。

司法方面，通常涉及环境保护的司法救济多通过公益诉讼形式实现。但现行公益诉讼制度的原告主体资格范围较窄，诉讼成本较高，公诉人在制度方面难以获得有力保障。可以想见，在数据绿色发展过程中发生的案件，因其取证更加困难，在审理时对当事人及法院均是严峻的挑战；此外，检察机关在公诉案件中缺乏对“绿色数据”调查取证身份权限的明确规定，进而无法充分发挥司法检察与司法监督职责。上述问题建议在今后的司法实践中可出台具体司法解释予以化解，同时依托互联网法院对数据型案件进行专业裁量。

守法方面，当前我国公民在生态环境保护和数据绿色发展方面的法治素养严重不足。我国从农业社会过渡到现代社会的时间还相对较短，工业化社会发展程度有限便直接迈入信息化社会，在人与自然的关系理念上难免存在滞后和脱节。当下，社会公众对环境保护法以及相关法律法规缺乏深刻认识，日常生活中不文明行为比比皆是。进言之，传统社会生产生活下环保理念的不足也严重限制了公众对数据绿色发展的理解。故基层绿色发展法治观念的宣传普及工作应当结合数字化社会前沿趋势，做出具有前瞻性的全面部署。尤其要突出数据作为生产要素与资源禀赋的特殊性，在延续对常规环境保护的高度关注之余，逐步理解社会数字化趋势下，绿色发展的新内涵、新对象、新行为，最终达成全社会数据资源保护和可循环利用的普遍共识，为新基建营造良好的数据绿色发展法治氛围。

结语

数据作为第四次工业革命的核心生产要素，其互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等技术形态均架构于电气化时代基础设施之上，传统能源消耗所带来的一系列负面影响，在当前科技创新与社会转型中仍需高度关注。故在“新基建”进程中，原有绿色环保指标体系须在传统设施建设过程中被严格执行，同时，由此引发的绿色发展理念更新及冗余制度清理亦应当因时而动，保障数据相关生产、加工、流转、消除等行为在硬设施与软环境的高效联动中实现绿色可持续发展。鉴于数据新型要素对社会生产生活方式的全面革新，国家确有围绕数据治理相关议题加快构建绿色制度的必要性，尤其是法治制度，只有以最严格的法治，才能为包括数据在内的生态治理活动提供充分保障。(26)焦艳、李合亮：《习近平绿色发展理念的形成及内容》，《中共天津市委党校学报》2017年第2期。以此满足全社会对绿色生产生活方式的法治需求，夯实国民经济循环、健康、可持续发展的新一代绿色基石。