部分发达国家政府购买公共体育服务供给风险识别及防范研究

赫立夫

当前我国处于社会转型和经济转轨的关键时期，随着社会的快速发展，广大人民对公共体育服务的需求日益增强，传统的以政府为单一供给主体的公共体育服务已经不能满足大众需求。相对于发达国家，我国政府购买公共服务虽然发展迅速，但起步较晚，对于目前这种相对灵活多变的供给模式掌控不足，面对供给风险无法做出最优判断和快速识别。2021 年3 月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》提出，“推动公共服务提供主体多元化、提供方式多样化，鼓励社会力量参与公共服务供给，营造事业单位与社会力量公平竞争的市场环境”。因此我国政府购买公共服务应实现供给模式多元化转变。回顾西方国家公共服务模式多元化转变，在20 世纪80 年代，由英国最先提出公共服务公私合作机制，在实行初期各个环节遇到诸多风险和问题，经过30 余年发展，目前大部分西方国家均采取“政府、市场、社会组织”混合供给模式，提升了公共服务供给效率并逐渐规避了各个供给环节的风险。为此，本研究以发达国家政府购买公共体育服务供给风险为研究对象，运用文献法，逻辑分析法，访谈法等，结合相关案例，从部分发达国家政府购买公共体育服务的环节出发，归纳、整理、分析其发展过程中出现过的风险及应对措施，以期为我国政府购买公共体育服务供给多元化发展提供借鉴。

1 政府购买公共体育服务分类

1.1 依据政府购买公共体育服务参与主体分类

詹国彬[1]立足于政府购买公共服务的“三元主体”，即政府、市场和公众对其风险和防范进行分析；汪全胜，卫学芝[2]从购买主体和承接主体的角度分析了政府购买公共体育服务的运作机制。综合以上学者代表性观点，政府购买公共体育服务无外乎围绕“买什么”“谁在买”“向谁买”“怎么买”这四个方面进行，其中牵扯到的三个参与主体:“谁在买”对应购买主体，“向谁买”对应承接主体，“买什么”，明确大众需求，对应消费主体，它们之间的关系(如图1)。

图1 政府购买公共体育服务各主体关系Figure 1 Relationship among the main parties involved in government procurement of public sports services

1.2 依据政府购买公共体育服务项目类型分类

本研究所属课题的前期研究成果《我国政府购买公共体育服务的现实困境和发展对策》根据公共体育服务基础理论，整合国内外公共体育服务相关材料并结合发达国家政府购买公共体育服务的案例，收集与分析之后，将公共体育服务分为技术培训类、场地设施类、管理服务类、体育环境类、赛事活动类、监测指导类、知识传播类、组织建设类、信息类和制度规划类10 个类别。[3]

1.3 依据政府购买公共体育服务项目环节分类

周义程[4]从动态角度出发，基于运作流程将政府购买公共体育服务划分为四个环节，并进行风险识别。本研究在此基础之上将其归纳调整为三个阶段:决策阶段、实施阶段、评估阶段；并明确了各个阶段的具体工作。

综上所述，考虑到政府购买公共体育服务涉及到不同参与主体、不同购买类别和不同阶段面临的风险差异，以上任何一种分类方法单独应用于本研究中都有一定的局限性。因此，本研究基于服务项目类别，以决策、实施和评估三个阶段为主线，识别各个阶段中不同参与主体面临的风险。[5-6]

2 发达国家政府购买公共体育服务不同阶段的风险识别

在20 世纪七八十年代，美国，英国，澳大利亚等西方发达国家开始实行政府购买公共服务，虽然各个国家方式手段不同，但本质一致，即引入第三方外包，引入市场竞争机制，提高公共服务供给效率。

发达国家政府购买公共服务历经40 余年，涉及领域广泛，虽然趋于成熟，但在各个环节仍然存在风险[7]，尤其在实行政府购买公共服务初期会面临哪些风险？造成哪些后果？以及如何规避？对于目前正处于政府购买公共服务初期的我国来讲，具有重要的借鉴意义。

2.1 决策阶段的风险

随着社会的不断发展，人民大众对于公共体育服务的需求量与日俱增并呈多元化、复杂化和个性化态势。这就要求购买主体在决策阶段有针对性地准确地收集群众需求信息，并结合自身实际制定方案。目前出现的购买主体往往根据经验和主观判断来确定购买数量和种类会导致公共服务供给不全面、不准确、低效以及忽略群众的实际需求的风险，使消费主体的体验感降低。以下通过实际案例做出梳理和归纳。

2.1.1 明确需求风险

明确消费主体的需求是政府购买公共体育服务决策阶段的重点，人们对于公共体育服务的要求不仅限于单纯的体育锻炼，而是作为一种日常生活化的社会需求；不仅要求数量和种类的提升，更趋于个性化和多元化的发展.

案例1:1997 年，美国德州布兰诺市将一处所属的网球场地通过定向购买的方式外包给“桑兹德克萨斯体育公司”，名为高光公园网球中心(High Point Park Tennis Center)，开放时间为周一至周四上午九点至晚上十一点，周五至周日为上午九点至晚上九点。提供设施与收费标准见表1。[8-10]

表1 高光公园网球中心提供的设施的收费标准Table 1 Facilities and charging standard of High Point Park Tennis Center

在案例1 中，网球作为一项趣味性强的健身运动，受到广大群众的欢迎，但是供给主体仍然对群众的需求量估计不足，造成了网球场地人手不够，场地过载、损坏，以及大量投诉等一系列问题[11]，这是典型的对于需求数量不明确；也可能出现需求种类不明确的情况，例如受益主体的消费能力达不到当地的公共体育服务供给水平等等。导致是否明确需求风险的原因在于，过分依赖以往的经验和主观判断，导致需求信息指向性不明显，不精确，从而使得公共服务低效和错位，虽然购买主体和供给主体花费了大量时间和金钱，但是群众的体验效果大大降低，达不到预期的目标。

2.1.2 承接主体资质风险与合同类型选择风险

承接主体的选择对于公共体育服务的供给质量至关重要，对于承接主体的遴选方法多为“公开招标”，但是在发展初期，并没有一个详细统一的标准来规范承接主体的资质，特别在一些专业性较强的公共服务领域，对于以往一直采用政府直接供给的领域，改变供给方式，也会出现承接主体数量不足的情况，那么就被迫降低了招标门槛，对公共服务的供给效果产生风险[12]。在案例1 中，我们可以看出“桑兹德克萨斯体育公司”并不能妥善的处理场地问题、人员问题以及群众的投诉，群众的投诉主要集中在定价问题和相关事故责任的归属上[13]。这些问题就牵涉到了外包合同的设计问题。

在发达国家实行政府购买公共服务初期，外包合同分为两种类型，设计型合同和绩效型合同。

在案例1 中，应该属于设计型合同，由于政府的主导地位明显，社会组织在面对与预计情况不符的条件下无法做出灵活的改变[14]，诸如合理调价，适当调整开放时间等等。再加之盈利的需求，使得“桑兹德克萨斯体育公司”在供给服务处于两难境地，无疑会给公共服务供给质量带来下降。不过随着发达国家政府购买公共服务的快速发展，绩效型合同很快取代了设计型合同，并且在服务进行中的监督与评估更加专业，在公共服务供给决策阶段规避了合同类型方面的风险。

2.1.3 可行性风险

在政府购买公共体育服务的可行性风险中，需要着重考虑两方面:成本效益和外包限度。当一项公共服务被决定是由购买主体直接供给还是由社会组织，相关企业等进行供给的时候，需要进行成本效益分析，包括招标，协议付款，监督费用等等。如果直接供给公共服务的成本大于等于购买公共服务成本，则一般选择购买公共服务。但是在服务进行中出现的隐性成本是政府及决策者难以估计的，并且政府方面在进行成本效益分析的时候往往忽视或者不重视隐性成本的存在，从而导致购买公共服务成本大于等于直接供给成本，但是仍然选择购买公共服务的供给方式。

案例2:部分发达国家政府购买公共体育服务因隐形成本问题导致的可行性风险案例(见表2)。[15]

表2 部分发达国家购买公共体育服务忽略隐性成本案例Table 2 Cases of feasible risks induced by implicit costs in public sports service procurement in developed countries

从表2 我们可以得出隐性成本在实际成本中是占有一定比重的，它的存在就会使政府在进行成本效益分析的时候判断失误，导致购买主体在供给方式上选择错误，造成财政损失和资源浪费，也会出现表2 中1997 年美国“桑兹德克萨斯体育公司”中出现的合同被迫中止，由政府逐渐变更供给方式为直接供给，从而打消了公共服务外包政策的积极性。

虽然发达国家越来越多的公共服务种类都尝试了第三方外包，也的确给公共服务供给带来了良好的发展，但是作为政府职能本身的服务是不能进行外包的，例如:相关政策法规的制定；行政执法权，关乎群众切身利益的服务等等。外包限度的模糊和权利的让渡会直接导致项目失败，社会动荡，政府公信力缺失等严重后果。[16-17]

2.2 实施阶段的风险

公共体育服务供给引入市场竞争机制，采取“外包”手段，有购买主体和承接主体同时存在。那么这两个主体之间的矛盾就会造成在实施阶段过程中的一系列风险。两个主体的根本目的不同，降低投入成本与承接主体盈利是实施阶段的主要矛盾点，也是导致本环节风险发生的根本原因。

案例3 发达国家在购买体育场馆建设类型的服务中，曾经出现的问题(见表3)。[18]

表3 部分发达国家政府购买公共体育服务不良事件回顾Table 3 Review of adverse events in government procurement of public sports services in developed countries

2.2.1 腐败风险

公众越来越意识到体育组织面临的腐败风险，并期望更加透明、完整的问责机制。腐败风险涉及体育场馆、基础设施建设和公共服务购买程序。[13]事实上，由于合同的数额巨大和严格的时间限制，使贿赂和腐败的情况进一步加剧。购买公共服务中，财政利益、交易量以及政府和私营部门之间的交涉使得腐败风险成倍增加。

在案例3 中，各个国家曾经出现过的共同问题是体育场馆建设上出现的质量问题。这里面牵涉到“寻租腐败”的问题，即政府方面通过不正当途径从外包项目中获利的行为。其中表现在两个方面。第一，承接主体为了夺标向购买主体行贿，并且把行贿金额纳入到生产成本中，公共服务供给质量自然受到影响；第二，承接主体负责人对项目监管松懈，降低成本，偷工减料，购买主体对此现象不闻不问，质量不过关的项目依然通过并投放群众，使消费主体利益受损，严重影响供给效率。[20]

2.2.2 市场环境风险

公共体育服务引入市场化竞争的初衷就是提高服务效率，保证服务质量。从案例3 中，体育场馆设施类服务不同程度出现与预期相差较大的质量问题，除了自然原因外，市场不良竞争环境是主要问题，主观上，承接主体在相关类别的服务项目占据垄断地位；客观上，承接主体力量薄弱，发展情况参差不齐，无法持续保证公共服务供给质量。

(1)承接主体的垄断风险。在案例3 中，通过查阅，这些承接主体均是在当时在国内实力较强，并且都承接了不止一项的公共服务项目，大部分项目没有进行公开信息、招标、竞标的过程，而是直接由购买主体委托形成这个领域内的长期合作关系。[21]诚然，购买主体这样做的目的是保证服务质量，提高服务效率。但是在原本市场发育不完善的初期，这样做无疑打压了其他相关组织企业的积极性并阻碍了发展，以至于无法形成完全的市场竞争格局，出现垄断局面。随着公共体育服务供给要求越来越高，当原有的承接主体数量无法满足需要，其他竞标企业组织发展不平衡、积极性不高时，就会出现购买主体被迫降低对承接主体的要求，选择次级承包商合作，以致保证服务过程中的质量和效率。

(2)承接主体能力不足风险。客观上，承接主体自身发展不足也是构成购买主体选择范围小，多采取直接委托方式的原因。在案例3 中，购买主体更倾向于选择具备盈利性质的企业、公司。而大部分体育社会组织，不具备提供大规模的优质的公共服务能力。发展缺乏活力，社会影响力低，缺乏专业技术人员，虽然有一定数量，但是能够达到准入标准的少，无法进入竞标范围，导致购买主体的忽视。除此之外，体育社会组织普遍与政府联系密切，相当于政府并没有“实质性购买服务”，[22]只是变换了形式。如此形成的恶性循环，造成市场竞争的单一垄断，对公共服务供给质量产生影响。

2.2.3 道德诚信风险

在公共服务供给实行第三方外包的过程中，受利益驱使，承接主体往往会违背一些约定，寻求利益最大化；加之购买主体本身不具备专业性较强的监督管理人员，使得承接主体在信息上占据优势而购买主体无法对具体细节进行有效的监管，以至于消费主体产生对公共服务供给的不满，统称为道德诚信风险。

案例4:部分发达国家政府购买公共体育服务因道德风险产生的不良事件(表4)。[23-26]在表4 的案例中，购买主体承担的风险大部分是由承接主体造成的，承接主体面临着“服务大众”与“自身利益发展”之间的矛盾冲突，当政府提供的合同内容和奖励机制不足以满足承接主体的利益需要，就可能出现承接主体利用信息优势降低服务质量、偷工减料、以利为先的道德诚信风险以及隐藏信息、透漏虚假信息和推卸责任造成购买主体监管失效的风险。当消费主体的权益受到损害会归结于购买主体的责任，因此购买主体作为公共服务的中间环节承担着来自两方面的风险压力。

表4 部分发达国家政府购买公共体育服务道德诚信风险案例回顾Table 4 Review of typical moral integrity risk cases in government procurement of public sports services in developed countries

2.2.4 政府过度干预风险

在发达国家实行政府购买公共服务早期，决策阶段合同的制定并不全面，在服务供给过程中存在不确定因素，购买主体方面在第三方外包初期阶段依然占据相当的地位，保留着传统政府直接供给方式的特征，这是发展的过程，也势必会给承接主体带来风险。

案例5:部分发达国家政府购买公共体育服务因政府过度干预导致的不良事件(见表5)[27]。从表5 可见，政府过度干预不仅直接导致了承接主体承受巨大的损失，也使服务供给效率和质量受到影响，消费主体也承担了相应的风险。造成这些风险的原因不排除社会的发展带来的变革，承接主体本身能力薄弱，以及决策阶段制定合同时的漏洞。但是政府在整个公共服务供给过程中占据的重要地位是主要原因，违背了市场规律，以政府的意志为转移，使得本应具备独立经营的承接主体丧失了应有的权利，成为了政府功能的延伸，也失去了政府购买公共体育服务的意义。

表5 部分发达国家政府购买公共体育服务政府过度干预风险案例回顾Table 5 Review of government over-intervention risk cases in government procurement of public sports services in developed countries

2.3 评估阶段的风险

购买主体在项目评估阶段的地位是不可动摇的，在承接主体完成项目并交付的时候，政府需要对完成质量进行评估，公共体育服务供给的复杂性与有些项目不能够量化考核，有些项目需要在实行一段时间之后再见成效，加上购买主体本身不具备专业的评估团队，这就给评估工作增加了难度。

2.3.1 项目交付后的质量风险

评估阶段的服务质量风险不同于实施阶段，承接主体为了缩减成本，增加盈利，主动降低服务质量造成质量隐患，在正式将项目交付于购买主体，双方合同关系解除之后出现的项目质量问题，由于双方已经没有了合同束缚，导致推卸责任的情况发生，使消费主体利益受到损害。

案例6:发达国家政府购买公共体育服务因项目交付后的质量风险引发的不良事件(表6)。

表6 公共体育服务项目交付后的质量风险案例回顾Table 6 Review of quality risk cases after hand-over of public sports services

造成服务质量风险的原因有很多，如政策制度变化，自然变化等不可控因素，但是承接主体忽略公共体育服务供给质量，利益为先的做法也是不可忽视的。在出现质量问题以后，大部分的善后工作由购买主体承担(表6)，这也额外增加了购买主体的成本支出。

2.3.2 政府公信力削弱风险

长久以来，政府是作为公共服务供给的唯一主体存在，这一概念根深蒂固。所以即使改变了供给方法，但在消费主体看来，政府方面仍然具备监管、评估等职能，仍然是服务过程中的主要责任承担者。所以一旦服务供给过程中出现差池，就会出现政府公信力缺失的风险。

案例7:部分发达国家政府购买公共体育服务导致政府公信力削弱的不良事件(见表7)[30]。腐败问题在发达国家的公共服务发展过程中是比较常见的。政府公信力缺失风险直接来源于消费主体，虽然第三方外包能够带来更加便利，廉价的公共体育服务。但是一旦出现问题，消费主体的首要问责对象仍是购买主体，甚至怀疑政府在公共服务方面的决策能力和问题处理能力，进而造成信任危机，损害政府形象。

表7 政府公信力削弱风险案例回顾Table 7 Review of cases in government credibility weakening

续表7

3 部分发达国家政府购买公共体育服务供给风险的成因

公共体育服务实行合同外包的供给方式是一个复杂的过程:服务种类繁多，服务过程有很多不可控因素，更重要的是政府不再作为唯一的供给主体出现，生产职能转移给了相关组织和企业，政府作为消费主体和承接主体的衔接点，继续保有监督权、决策权。在整个公共体育服务过程中，三个主体追求的不同目标是导致风险发生的主要原因(见表8)。

表8 公共体育服务外包风险一览Table 8 List of risks in public sports services outsourcing

4 发达国家政府购买公共体育服务供给风险的防范

4.1 加强公共体育服务供给转型期的统筹把控

英国政府在《采购政策说明:采购程序的可用性》中列举了相关具体措施，仅确定采购方式分析这一项，就发布了采购路线决策树(Procurement Route Decision Tree)，要求采购人综合考虑是否存在先前采购合同、是否符合集中采购标准等因素，并在充分市场调研(Market Engagement)的基础上确定和细化采购需求，并依此最终确定适用的采购方式。进入相关采购程序后，同样有相应的价值流程图(Value Stream Map)以及标准操作程序(Standard Operating Procedures)对采购细节进行指导和规范。标准化的操作规范提高了公共服务采购的工作效率，也最大程度地避免了利用法规漏洞或模糊之处牟取不当利益情况的发生。除此之外，其他发达国家逐步完善和出台了相关政策法规，以期规范购买公共体育服务制度。

4.2 细化承接主体资质能力及准入标准

承接主体的选择对于服务质量的好坏起着至关重要的作用，由于天然的信息优势，为了争夺项目，在招标时刻有意隐瞒事实；加上准入门槛较低，竞标成功后会对下面的项目实施造成风险隐患。英国政府发布《资助与采购良好行为规范》在进入到公共服务供给领域之前，对承接主体本身进行能力评估。部分发达国家的做法普遍是引入第三方机构对承接主体资质进行评估，分析企业或组织的综合能力，判断是否适合承接公共服务项目，给购买主体建议；在前期规避了由于承接主体本身的客观原因造成的风险。

4.3 积极培育社会组织,杜绝垄断

20 世纪初，英国皇家财政部旨在通过制定环比评价，规定第三部门的评价标准及竞争激励机制，刺激第三部门的发展潜力，采取积极措施鼓励第三部门发展且予以大量资助。2002 年，政府实施公共服务权力转移，借此机会促进第三部门规模扩大以及提高运行效率，为此特别拨付了1.25 亿英镑。此后通过“能力建构者(Change Up)”“未来建构者(Future Builders)”项目支持社会组织发展，通过影响政策制定以及帮助社会组织自身建设，构建组织能力和提高素质。

美国采取的办法是同等条件下优先选择规模较小的组织企业，尤其是非盈利性组织，并出台一系列政策，如减免税收、给予补助、创造环境等方式扶持社会组织较快发展，在公共服务领域内占据一定地位。这样一来，既活跃了公共服务供给竞争市场氛围，也给购买主体提供了更多优质的选择，消费主体能享受到更佳的公共服务体验。

4.4 完善监督机制

签订合同之后，公共服务供给过程中的监管是供给质量的保证，督促承接主体按照合同规定严格执行。英国首先实行了与绩效挂钩的监管方法，通过制定“公共服务协议”，聘请专业人员，对承接主体的工作日程记录、阶段性考察、不定时考察以及群众投诉记录等方面，对整个服务流程进行全面监管，在过程中出现问题和隐患就督促承接方迅速整改，而不是把问题留在评估阶段，导致承接主体推卸责任，同时根据绩效对承接主体进行奖励或惩罚，既提高了承接主体的积极性，又保证了公共服务供给质量始终维持在一个平稳较高的水平上，消费主体的满意度也大大提高。

4.5 构建多元化绩效评价体系

政府本身在评估过程中缺乏专业性，评估结果容易产生偏差。因此引进独立的第三方评估机构是发达国家在评估阶段防范风险的主要措施。英国“公民宪章运动”通过明确的服务内容、工作目标，服务标准等向公民作出承诺，让公民广泛的介入和监督来评价政府的服务质量和效益，达到政府“3E”评估的目标体系；随后，梅杰政府发表了《竞争追求质量》白皮书，进一步要求提高服务质量和顾客的满意度；1999年布莱尔政府出台《政府现代化白皮书》提出以公共服务的使用者而非提供者为中心，确保公共服务更符合公民的需要，确保公共服务提供的高效率和高质量。

5 对我国的启示

我国目前正处于政府购买公共体育服务初期，发达国家在政府购买公共体育服务发展过程中遇到过的风险以及如何规避对我国具有重要的启示:

(1)建立目标明确、操作性强、强针对性强的政府购买公共体育服务政策法规体系。《中华人民共和国采购法》虽然涵盖面广，但多集中于货物、工程方面，对服务购买方面涉及内容较少，在购买流程、购买方式、承接主体资质及风险应对等详细问题上缺乏参考依据。建议出台系统全面的政府购买公共服务法律法规，或者在《采购法》中增加购买公共服务专属条款予以约束和指导，为我国公共体育服务事业提供政策支持。

(2)积极促进承接主体的良性发展。具体措施为:①加大宣传力度，树立社会组织在公共体育服务中的重要地位；②长期稳定的资金扶持和专业技术培训；③提供适量的政策倾斜，简化审批程序，解除成立限制；④突出社会组织独立性，积极推向市场。

(3)杜绝经验主义，明确消费主体需求。购买主体不应过多的根据主观推断或者过往经验来制定购买方案，应力求信息透明，通过多种渠道，多方位收集消费主体建议。提出以下具体措施:①设置政府招标课题，鼓励学界研究符合我国国情的公共体育服务内容构成；②组织业内专家进行探讨；③利用线上和线下听证会形式，酌情采纳消费主体意见；④综合考虑实际需求、专家建议和自身能力确定购买内容。

(4)建立科学合理的绩效评估机制。建议引入购买主体、承接主体、消费主体和第三方评估机构的共同参与，增加消费主体意见权重，实现多方面、多角度监督评估机制。同时，对于服务产品难以完全按照定量标准进行评估，因此应积极组织专家研讨确定评估标准且予以实践，逐渐完善，最终形成科学合理的绩效评估机制。