我国地方政府的组织结构与组织运行机制

李司琪 胡周艳

摘要：从结构功能主义的视角出发，组织结构潜移默化地影响着组织功能的发挥和组织运行机制的效能。本文选取Y省X乡为个案，以结构功能主义为切入点，在分析X政府的组织结构和组织运行机制时，从横纵维度深入思考，从行政决策、行政执行、行政监督三个层次对X乡政府的组织结构和运行机制的优化提出一些建议，希望能够对地方政府推进组织结构改革、提高组织运行效率产生启示。

关键词：X乡 组织结构 组织运行机制

我国乡级政府作为地方政府的末梢，处于基层的一线位置，在按上级要求对本级政府机构进行整改的同时，乡政府的组织结构及组织运行机制仍需面对独特的环境，比如乡党委决策科学性难以衡量，乡政府内部的各分站所在行政执行过程中的协同性有待提高，乡纪委在监督过程中由于制度设计的弊端无法对乡党委政府进行有效监督等。

一、X鄉政府组织结构现状

X乡党委、政府设4个综合办公室：党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、社会治安综合治理办公室，机关行政编制25名。在事业单位的设置上，X乡设5个综合服务中心和财政所：农业综合服务中心、人口和计划生育服务中心、文化广播电视服务中心、国土和村镇规划建设服务中心、社会保障服务中心、财政所。

二、基于结构功能主义的视角分析政府组织的运行机制

（一）结构功能主义理论简介

结构功能主义作为现代西方社会学理论中的重要组成部分。结构功能主义从结构出发，剖析结构各部分的功能，将结构与其对应的功能相联系，构建出独树一帜的理论框架。并在此框架下分析了一系列社会学领域的重要问题，帕森斯因结构功能主义名垂青史。

（二）运行机制的结构功能主义视角

在组织分析的过程中，帕森斯重点提出的是组织内外部横纵关系交织的文化—制度维度以及组织中角色行为的制度化和规范化所达成的结构均衡。在政府组织的协同性分析中，这一思维同样适用，政府在处理好错综复杂的内外部横纵关系的同时，努力使组织内外部各部门、各角色遵守制度化的规范，以保证组织的顺畅运行。即结构得到维持的同时，保证功能持续发挥作用。

三、基于结构功能主义的视角分析X乡政府组织运行机制

（一）横向运行机制

政府组织的横向运行机制可分为两类，一类是地方政府间的横向关系，另一类是政府组织内部各办公室、各中心之间的横向关系。X乡政府的平级政府还包括同属于P县的其他乡镇，在实际组织运行过程中，与相邻乡镇的业务交集较少，均主要听从上级P县政府的直接领导，各乡政府间的横向关系在实际工作中鲜有体现。因此，X乡政府组织横向运行机制的研究主要聚焦于X乡政府内部在业务上存在合作交流的各职能部门之间相互交织的横向关系。

X乡政府组织的横向运行机制主要体现在某一项专项任务（如迎接上级检查、脱贫攻坚网格化治理、乡两会）下达时，临时成立工作小组，抽调各中心、各站所的工作人员参与其中，被抽调者需要暂时放下手头的岗位日常工作，参与到临时任务中去。一般情况下，每次临时任务都有”党发文件””政发文件”作为精神统领，由乡党委班子中的某一领导人担任负责人。长此以往，组织内部各中心的工作人员有机会与其他部门的同事共事，组织内部的凝聚力不断增强，与此同时，因工作协调不当产生的矛盾也会日益累积成“老大难”问题。

（二）纵向运行机制

政府组织的纵向运行机制可以理解为县级政府、乡级政府、乡政府各职能部门在指令传达、具体工作安排过程中上下协同，为完成共同目标而保持一定的行为一致性。X乡政府的上级政府主要是P县政府，乡党委和乡政府下辖各中心和站所，自上而下的科层制组织领导机制较为清晰。一般而言，在这一体制情境中，地方政府内部，都是在行政首长（乡政府党委书记、乡长等组成的乡政府党委班子）的统一领导和协调下进行工作的。

1.行政决策

乡一级政府在听从县一级政府指挥和领导的同时，拥有根据实际的乡情因地制宜决策、施策、监督的自主权。乡党委班子作为乡政府决策的核心和大脑，是乡政府决策产生的重要源泉。在行政决策上，乡党委班子拥有绝对的优先权，“有事上报请示领导”的传统观念在X乡政府中得到充分体现。两相比较，X乡政府下辖的各职能部门行政决策权微乎其微。乡党委政府的决策并不总能得到各分站所的完全理解，因而乡党委政府与各站所的矛盾从未终结，反映出各层级权限边界所能达到的明晰程度有限、在动态环境下难有统一标准。

2.行政执行

地方政府的积极性在地方分权得到肯定和发展后跃然提升，与之相应的，地方政府的本位主义也随之发展，“选择性执行”“偷工减料式执行”不在少数。P县X乡政府的行政执行主要由各站所负责，一般由乡党政办公室从OA系统中接收上级部门下发的文件，由分管领导批示后下发各相关站所，各站所根据领导批示的工作任务和截止时间规划工作进度。基层作为行政决策的执行层、一线冲锋者，其效率受到上级政策传达速率和正确性的影响，在现实中往往存在着决策层与执行层的衔接效度不高，执行效率受影响的情况。

3.行政监督

乡纪委是乡政府中的主要监督部门，乡镇纪委的监督职能在于对基层党员干部的言行进行监督和约束，确保基层党员干部、行政管理人员依法用权、履责，此项职能是乡镇纪委机关单位的核心职责。乡镇纪委对于基层纪律的维持有着重要作用，鼓励干部职工形成良好的工作纪律、保持廉洁作风，巩固我党的光辉形象，对基层组织具有震慑作用。乡纪委可以据民众的举报信对相关人员进行约谈，深入实地调查取证，依据相关的法律法规，惩戒基层党员干部的不当行为。从行政层次上划分，行政监督可由政府间的、政府内部的上级监督下级，亦或是下级监督上级。就目前的实际情况看，行政监督机制施行失衡严重：上级往往掌握着话语权，对下级的监督轻而易举。下级出于情境与利益因素的考量“疏于”监督上级的现象较为普遍。

四、优化X乡组织结构和运行机制的对策建议

（一）深入推进大部制改革

在自上而下的改革推动进程中，国家力量为改革提供了强有力的保障，这使得改革具有强制性，不受政府组织中个体意愿的影响，组织中的个体只需配合改革的推进。基层行政人员在改革进行时难免处于被动状态，要顺利推进改革向纵深发展，要向乡政府干部职工做好解释说明工作，加深乡政府内部对机构改革的理解，形成对机构改革的广泛认同与共识。乡宣传委员可以就机构改革构造示意图，鲜明地呈现乡组织结构改革前后的异同，乡党政办公室可以将各中心、各站所的岗位职责划并以门牌形式张贴在各办公室门口，提醒工作人员机构改革的目的是优化组织运行结构、提高整体运行效能，以便更好地服务人民群众。

（二）完善乡镇政府决策机制

从行政决策层面来说，现阶段X乡政府“党委班子”一语定乾坤，决策上的神秘性让决策执行者很难产生参与感，积极性自然大打折扣。为保证乡镇政府的决策质量，在乡党委班子做出初步决策后，应当让职工拥有就决策事项建言献策的平等机会，建议引入科技力量，应用科学决策系统，在X乡政府内部采用匿名投票建议制，每一位职工可以就决策内容投赞成票或反对票并说明理由，让决策层了解深层信息，优化决策，后期也可动态调整决策。

（三）加大政务信息透明力度

从行政执行层面来说，X乡现有的执行方式在信息流通上显得十分隐秘，因而执行者极有可能为了“图方便省事”对文件内容进行摘录式理解、断章式取义，信息传递失真，传达执行指令的人可能到任务截止时间点验收工作时才发现端倪，无力回天。同事间也可能因为不了解各自的工作情况产生误会，涉及到利益交叉点难以协同。在工作执行方面若能新建立与接收文件的系统相协同的执行文件系统，将电子政务从更广泛的层面引入工作执行中，加大信息公开力度，让乡级政府的工作也能做到公开、公平、公正，切实维护基层民众的知情权，也便于有关领导和工作执行人员掌握工作进度，便于反思，及时调控。

（四）完善乡镇纪委监察工作机制

纪委监察工作优化成一个由上至下、相互贯通的“云监察”系统，小到村监委会主任、乡镇纪检干事，大到县级纪委、州级纪委，甚至将职级不断延展至中央，每位工作人员据账号和密码到“云监察”系统中如实汇报月度纪检监察工作，纪检干部的考核也可以安排在系统内部，系统建设成熟之后，鼓励群众参与到“云监督”过程中来，也是推进我国现代化强国建设的举措之一。纪委工作纪委专干，树立纪委工作的权威性。省去纪委工作必须向乡镇纪委汇报的环节，减轻纪委监察工作人员对乡镇党委的顾虑，更加深入地查案办案，提高纪委监察工作的效率。

参考文献：

[1]靳文辉；王星云.地方政府组织结构的优化进路[J].理论探索，2020（02）：54—59.

[2]华奕曦；袁亮.政府组织运行机制协同性研究——基于结构功能主义理论[J].理论界，2007（03）：41—42.

[3]王云高.论新时期乡镇纪委监督职能的发挥[J].法制博览，2017（11）：149—150.

[4]韩磊；于高乐；柯尊清；张馨元.西部地区乡镇政府公共服务能力现状调查研究——以昆明市富民县赤鹫乡为个案[J].云南行政学院学报，2011（05）：116—119.

[5]齐莹.呼和浩特市乡镇纪检监察工作现狀及对策研究[D].内蒙古大学，2016.