西藏边境治理的一些社会问题思考

文韬 李珂

摘要：边境治理是我国社会治理的重要部分。近几年来我国进行了快速的城市化进程，城市建设趋于现代化。然而在城市化进程中，面临的是乡村发展的衰落问题，尤其是在边境地区。边境地区在维护国家安全，拱卫核心地区和腹地的发展具有重要作用。如何推动边境地区的发展，充分发挥好边境居民在守土固边的职责，使边境地区在城市化进程中不至于处于十分尴尬的境地，使我们值得思考的问题。

关键词：边境治理 乡村发展 国家安全

前言

影响一个地区发展有诸多因素。首先是地形地貌、自然气候等先天形成且长时间无法改变的自然因素；其次是社会的文化传统，生活习惯等在一段时间影响下可以发生变化的社会因素；最后是国家政策的引导和扶持的政治因素，能在相当程度上影响一个地区的发展。

西藏地处我国西部边陲，青藏高原上群山连绵形成了多样的地貌，各地气候还是存在细微差别。高原山地的气候环境在历史上形成了以藏族分散于各地河谷平原聚居的情况。在改革开放的时代潮流下，东部沿海地区凭借着优势的沿海港湾，发展远洋贸易，逐步拉大了与东西部的发展差距。在改革开放取得成果的基础上，全国开始了大规模的城市化进程，大范围经济点如雨后春笋的出现，乡村这在这种情况下，逐渐衰落甚至空心化的困境。

边境乡村作为国家疆域的边缘性地带，是国与国之间的过渡性区域。俞潇枫认为：边疆安全是近现代民族国家间冲突与融合难以回避的问题，我国边疆地区大多数为信仰、文化和语言不同的多民族聚居地，这给边疆问题增加了多变性与复杂性，而边疆安全的保障则是发展的前提。从地缘属性的角度来看，很大程度上发挥着拱卫内陆与辐射周边的战略功能。边境是国家安全的第一道屏障，是捍卫国家主权权益和发展利益的前沿区域。在习近平总书记提出的“总体国家安全观”和“一带一路”背景下，借助“乡村振兴”战略，如何在保证边境乡村充分发挥好守土固边，守卫国家领土主权权益前提下，使乡村摆脱城市化浪潮中边境乡村面临的衰落窘境，促进边境乡村社会各方面的发展，是一个一体两面、双向互动的过程。

一、玉麦乡的概况

玉麦乡位于隆子县东北部，与印度接壤。气候上为亚寒带季风性气候；加上多山的环境，常年多雨雪。一般每年11月份到次年5月是大雪封山时期。玉麦乡全乡面积3644平方公里，实际控制面积1987平方公里，政府驻地玉麦村海拔三千五百多米。实际上玉麦乡适宜人生活居住的地方是一块河谷冲积平原，面积十分狭小，故该地居民十分稀少，1962年玉麦成立人民公社时，只有三户人家。截止 2019年全乡共有原住户9户和异地扶贫搬迁47户共56户人，总计191人。

玉麦乡党委、人大、政府建制齊全，只辖一个行政村，只有一个村民小组，另外驻扎了一个边防连。每家每户都有护林员负责护林巡逻。玉麦乡有小学一所，可以进行幼儿园到三年级的教学活动，但至19年年底，学校还未正式招收办学；设有乡卫生室，配有乡医一名；设有图书室。

玉麦乡居民收入主要依靠四种来源。一是畜牧业。居民牧养牛获得奶制品和肉制品。活牛售向市场，维持一家的基本生活开销；奶渣用来交换获得青稞，酥油则用来售卖获得经济收入。二是旅游业带来的收入。玉麦乡附近有扎日群山，佛教徒每年都会来“转山”，居民通过开商店、家庭旅馆为游客提供零售、餐饮和住宿服务获取经济来源。三是手工业生产。主要是编制竹器和制作鸡血藤等手工制品。四是边民守土固边和护林巡逻的政策性补贴。

二、玉麦乡面临的困境

（一）人口的流失

边境乡的办学条件不好，学生对家乡的归属感减弱。玉麦乡的小学只能教学一年级到三年级，而且还没有正式上课；整个隆子县只有县城才有中学。进入中学以后，直到大学，学生能回家乡的次数屈指可数，学生会对家乡的归属感减弱；归属感的减弱意味着学生对于家乡的感情淡薄，对于学生来讲，家乡只是他们的一个歇脚之处，对于美好生活的向往使他们的就业意愿在城市，主要是在山南市区或者是拉萨市。

截止2019年年底，玉麦乡从小学到大学共有71名学生。我们在与乡工作人员访谈的时候，书记达瓦说，这71名学生是目前即将流失的人，因为他们见过了城市的繁华，在这里（玉麦）安不下来心，都想着去市里或者拉萨工作。达瓦甚至举了一个例子，乡里创办合作社的设想，他想让一个中学就读不进去书而辍学的年轻人放牛，那年轻人说你就是直接把我打死吧，我都不愿意去放牛。我们在走访几个应届毕业大学生，他们也更想去山南市里或者拉萨工作。

年轻人面临人的主要问题是就业和婚姻问题。或许能通过个人在基层就业或者创业留守在基层，但是婚姻问题是一个无法避免的问题。无论是男性还是女性，他们都愿意去市里工作，进而在婚姻问题上找到更多和更好的选择。所以基层里留不住人，是一个很正常但是又很紧迫的困境。

（二）基层工作人员的烦恼

来自于经济指标带来的压力，经济指标是评判一个地区政绩最主要的标准。原先9户人家时，旅游经济带来的收入十分可观，加上国家政策性的边民补助和巡逻护边，居民收入比较丰厚。而异地扶贫搬迁，搬迁户也进入玉麦乡与原住户共同分享旅游收益，导致居民收入普遍减少。另外，在异地扶贫搬迁的时候，湖南建工集团承包了玉麦乡小康示范村建设项目，工期时间较长，村委会可以轮流安排分配一些散工零活给村民，这也是一笔额外收入。但在2019年年底，项目进入收尾阶段，玉麦乡居民会因为工程的结束而没有其他额外收入来源。居民年收入的减少，会直接影响基层政绩的考核，基层干部面临着严峻的经济指标压力。

基层干部的人事调动问题。一个基层干部在某个地区待久了，就容易产生惰性，消磨人的意志，不利于基层干部队伍能力的提高和基层干部个人的发展。玉麦乡党委书记达瓦在玉麦工作已经8年了，一直没有人事调动。他跟我们讲“一个基层干部如果政绩不错，领导会认为把你安排在这里我放心，就不需要人事调动了。”所以让达瓦做了隆子县人大常委会副主任兼玉麦乡党委书记，让达瓦能够扎根在玉麦，服务好玉麦。而玉麦乡的人大主席在玉麦工作经历更久，有20年左右。这些基层干部心里强烈渴望升迁或者调动，就算是换一个乡镇工作也好。不过人事的调动安排，还是应该听从组织安排；但组织也应该关心基层干部的内心问题，特别是老干部的诉求。

人事的借调学习问题。县里时常会有把某些同志安排到基层边境乡锻炼，然后再以借调学习的名义调到县里。按理说是乡里的工作人员，然而实际上却在县里工作。然后借调期满就会有其他工作职位安排，这会让基层干部产生不平的心理，特别是基层老干部。

（三）居民的收入问题

前文说到，搬迁户的到来，分割了旅游经济的蛋糕，导致居民收入都普遍减少。2017年玉麦乡9户人家人均收入6万多；2018年，搬迁户进入玉麦乡，人均收入4万多。收入的减少直接导致居民心中有所怨言：原住户认为搬迁户的到来开商店和餐馆分走了一部分收益，使自己收入减少；搬迁户开办商店和餐馆，却因为时间不久，生意不景气，心理产生落差，有的居民甚至认为还不如在原籍地生活。

除了餐饮和商店收入外，居民获取收入的方式较少。有开汽修店主要是修理轮胎等汽车的小故障，有开厢式小货车跑运输赚钱的，但这些职业的都比较少，且因为人少市场小，收入不稳定。

乡党委政府有办合作社的想法，通过调动居民投入资金，分配岗位，引入乡外企业合作生产，使合作社进入运作，达到创收目的。但合作社也只是提出了一个框架，还没正式运作，且居民对于合作社的运作持保守态度，害怕投资亏损。大多都处于观望状态。

三、对措建议

1.对于边境地区的大学生，我们可以鼓励其返乡。由其所在地的村委会或者居委会做工作，必要时可以由县政府做工作。对于创业者，应当以减免税或者补贴鼓励；对于想进入基层机关工作的，通过基本考核后即可任用。

2.对于西部計划和人才引进计划，我们应当把对口支援岗位更多的分配到边境县和边境乡，具体来说是那些基层干部缺乏的地方。

3.对于在基层工作的人员，无论是在编人员还是合同工，都可以分阶段奖励：①引入奖励；②工作满一定年限的奖励（五年或者十年）；③工作第二次满一定年限的奖励……此外还可以考虑工作满一定年限，将符合基本考核条件的合同工转为在编人员，将在编人员的级别相应提高。

4.对于人事借调学习问题，容易让基层公务员心感不平，也容易对基层工作造成人手不足的问题。应当尽量避免基层人的人事借调学习。

5.对于国家和自治区的政策而言。政策也需要公平性，应区别适用于地区还是适用于人。适用于地区的应当只有特殊地区才能享用，如守土固边补贴。适用于人的应惠及符合条件的全区居民。政策不需要太多，能保障特殊贫困群体的基本生活即可。政策可能需要评估，由“授人以鱼”的政策逐渐转变为“授人以渔”的政策，“送培下乡”，开展职业技能培训，让居民能更好地就业。

6.对于乡里创办合作社创收的问题，可以由县里相关职能部门下乡实际调查掌握各乡情况，再针对具体问题具体作出指导。对于需要引进企业合作的，由县政府或市政府发布公告招标，乡政府对接，使合作社又好又快地运作，解决居民的收入问题。

基金项目：西藏大学研究生“高水平人才培养计划”项目资助（项目编号2018—GSP—045）。

参考文献：

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