新时代人大协商的发展与完善

侯一铭

摘要：“人大协商”概念的首次出现是在2015年中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》的报告书中，自此新时代人大协商的理论系统研究与制度实践拉开序幕。本论文从新时代以来人大协商的概念出发，总结新时代人大协商的理论与实践创新的内容，强调人大协商的不断发展与完善是实现中国政治民主化的巨大推动力，具有划时代的现实意义。

关键词：新时代 人大协商 制度创新

一、新时代人大协商的内涵

中共中央于2015年2月印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中，明确表示“人大协商”为一种重要的协商渠道，并且提出了“积极开展人大协商”的各项建议。在积极倡导发展并完善协商民主的中国特色社会主义政治民主化进程的大背景下，人大协商的概念获得学术界定，依托于人民主权理论、代议制理论以及协商民主理论等多项政治理论基础。

（一）人大协商的概念内涵

官方对于人大协商的定义更多是纲领性陈述，如2015年中共中央发布的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中指出“深入开展立法工作中的协商”“发挥好人大代表在协商民主中的作用”等。此外还有学者从协商内容角度阐述人大协商可以理解为“各级人民代表大会及其常委会在依法行使立法、重大事项决定、人事任免和监督等法定职权过程中，围绕经济社会发展的重大问题以及涉及人民群众切身利益的实际问题，通过各种途径和形式在人大代表与人民群众之间进行充分协商”。

概括起来，对于人大协商的概念的广义界定可以是融入并应用于人大制度体系及其具体工作中的协商民主机制。

（二）人大协商的理论基础

人大协商概念的提出及运作模式是随着近年来我国政治民主化发展以及西方协商民主理论的传入而兴起的，其理论支撑主要来自人民主权理论、代议制理论、协商民主理论三大理论体系。

1.人民主权理论。此理论本质是主张国家的最高权力来源于人民并最终属于人民，国家权力的运行方向与方式受到人民平等而有效的监督。首先人大制度中的“民主集中”原则是人民主权的具体表现，人大代表由人民选举而出并受人民监督；其次人民主权原则也是人大协商追求的根本价值目标，在人大制度中引入协商机制，人大代表听取更广泛的意见和建议，才能更好地代表和表达最广大人民群众的利益诉求。

2.代议制理论。近现代的政治理论学家基本都认可民主代议制在实现民主上取得的成效和贡献。我国人民代表大会制度是现代民主代议制的其中一种。推进协商机制进入人大制度运行，有利于人大代表在国家机关和人民群众之间的沟通构建更民主、更透明的桥梁，因此代议制理论构筑了人大协商的制度前提。

3.协商民主理论。协商民主理论是建立在反思代议制不足的基础上，主张通过对话沟通使得不同利益诉求的个体或群体间达成共识进而促进利益最大化。一方面，人大协商是实现我国社会主义协商民主的重要渠道，使人大制度的优越性发挥到最佳；另一方面，协商民主理论也为人大协商的发展和完善提供了理论动力与实践引导，使人大制度不仅注重民主结果也注重民主过程，从而促进决策的科学化、民主化。

二、新时代人大协商的主要内容

人民代表大会制度是人民当家作主的根本制度载体和最高实现形式，规范化、程序化的协商民主机制会进一步为以选举民主为基础的人大制度注入新的活力。新时代以来，协商民主机制在人大制度的应用与实践中颇有成效。

（一）促进人大代表选举的民主化

我国基层人大代表的选举通常是采取直接选举方式，多由地方党组织提名并主导选举过程，而其中由基层群众联名提名的候选人占比很少。这种“捆绑式”提名的形式在很大程度限制了核心组织外围的个体进入候选名单，从根本上促进人大代表选举的民主化的作用有限。

在中共中央提出要把协商民主机制人大代表选举方面的制度改革思路后，更多基层党组织开始实行面向社会和人民群眾的人大代表候选人选举名单“协商”确定的模式。通过公开候选人名单形成和确认过程，允许民众对预备人选的资质进行讨论并提出建议，在听取更广泛意见的基础上对候选人进行更全面、更深入的考核，最终将人大代表候选人名单公示。

人大选举离不开选民的参与、过程的公开、协商方式的民主一致这三大必要环节，所以人大选举的民主化既是人大代表制度中充分吸收民意的内在要求，也是更好推动人大与政府工作的原点。

（二）创新人大立法的形式与内容

公民参与立法协商是公民权利的行使和人权保障的重要途径，协商民主机制则提供一种制度化、民主化、透明化渠道，以便公民对国家权力机构的立法过程施加影响。这一机制是推动我国建设社会主义法治国家的重要驱动力，同时有效促进人大立法决策的科学化、民主化。

党的十八届三中全会提出要渗入开展立法协商的工作，新时代人大立法协商开创了很多崭新的内容和形式。一些基层人大机构率先开展立法听证会的协商形式，此外各级人大也逐步建立和完善立法评估制度，邀请相关方面的专家学者对立法的必要性、预期效果与可能产生的影响做出客观评价。

立法听证制度和立法评估制度是新时代人大协商的制度创新与实践创新，它们为代表和民众提供了更为丰富的参与立法全过程的渠道，使立法具有更强的协商民主性的同时保障有限的立法资源在政治社会中得到更充分的利用。

（三）进一步强化人大监督权力

人大制度所规定的人大权力包括立法权、决定权、人事任免权及监督权。其中监督权是国家政治体系能够正常平稳运行的重要保障。预算监督听证会是人大协商在行使监督权创制的新形式，主要是鼓励民众积极参与到预算决策程序中，就当地的年度预算与政府和人大达成初步共识。此外，各级政府和人大都充分利用网络飞速发展的趋势，开通网络平台提供民众参政议政的互动新模式，扩宽了人大在执法检查和监督工作中的广度和深度。

人大协商监督的意义就在于，一方面，人大代表和人民群众可以共同监督政府部门，向民众做调研论证，听取各方面的意见和协商情况，群策群力，让人大监督更有“底气”；另一方面，监督过程中，人大代表更清楚人民群众对政府及人大工作建设的意见和建议，推动加强人大代表联系群众的协商机制进一步完善。

三、新时代推动人大协商的意义

近年来人大协商在理论与实践上的成果证实了将人大制度与协商民主机制相结合的正确性和合理性。未来要坚持发展和完善人大协商，就要明确其方向和要求，关注到人大协商对人大制度建设及政治民主化的重大意义。

（一）新时代人大协商的方向与要求

人大发展协商民主，必须以人大协商为切入点，积极探索协商民主适应新时代的运作形式，完善协商民主程序，建立健全相关制度，创设立法机关和社会公众沟通、论证咨询等机制，推动公正、公平、公开的立法原则融入协商民主之中，真正引领和推动社会主义法治建设。

人大发展协商民主，各级人大及常委会要加强与代表之间的协商沟通，健全完善常委会联系代表工作制度，完善代表意见建议办理落实机制，畅通社情民意反映和表达渠道，积极推行人大代表向选民述职制度，充分发挥人大制度与协商民主机制在体察民情、反映民意和集中民智方面的重要作用。

（二）新时代推动人大协商的意义

在中国政治化进程中，协商民主有利于加强和改进中国共产党的执政方式，提升执政能力。中国人大制度的发展是执政党处于治理的目的而主动释放空间的结果，优先在人大制度中推行试验人大协商机制，既符合人大制度的目标理念和价值原则，也有助于增进中国共产党的执政能力，加快新时代下“全面提高党的建设科學化水平”的步伐。

协商民主理念的精髓就是理性公民参与、讨论、审议社会公共事务的政治实践，并且大大降低竞争性民主对社会分裂的结构的强化。通过适当的协调机制，协商民主不仅可以消除政治分歧、解决政治问题、缓和社会矛盾，并且能够在长期的公民实践中，培养具有高政治素养的理性公民。

通过制度合法性建设有利于进一步巩固我国的国家制度。以人大制度为协商民主机制实践的平台，是检验我国制度在日益复杂、整合及多层次的政治社会环境中的适应力及内在发展潜力的绝佳机会，也是尽力跟随时代的发展做出相应的形式与结构的及时调整，进一步巩固人大制度的根本性地位和最高权力。

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