从《老年人权益保障法》看我国老年人监护制度的完善

王博 向达

摘 要：近年来，我国人口老龄化态势日趋严峻。为加强老龄社会法律应对，我国对《老年人权益保障法》进行了修订，新《老年人权益保障法》增设了老年人監护制度，这是对我国监护立法的一大突破。但相关规定还存在一些问题，主要是被监护人范围狭窄、监护人权利缺失、监护监督体系不健全、监护变更与终止的法定情形规定不全面等。为克服这些缺陷，我国《老年人权益保障法》应扩大被监护人范围、明晰监护人权利、搭建监护监督体系以及补充监护变更与终止的法定情形，加强可操作性规则的制定。

关键词：老年人监护；监护设置标准；监护人权利；被监护人评价反馈机制

一、问题之缘起

伴随着我国医疗卫生事业的显著进步，民众的寿命得到普遍延长。相关资料表明，1949年我国人口的平均预期寿命仅为35岁。党的十八大以来，我国卫生事业投入力度进一步加大，重大疾病防治成效显著，2018年人均预期寿命达到了77岁[1]。同时，计划生育政策的贯彻实施使得我国出生率降低，也侧面加快了人口老龄化进程。根据国家统计局发布的数据，截至2010年11月1日，我国65岁及以上人口为118 831 709人，占总人口的8.87%[2]，且呈现出逐年攀升的态势。为妥善处理当前社会老年人日益增长的监护需求与相关制度设计缺陷之间的矛盾，我国对《老年人权益保障法》进行了修订，其中增设了老年人监护制度。但总的来说，相关规定较为简单，缺乏细节性规范的具体构建，阻碍了我国老年人监护制度与社会老龄化进程的协同适应。本文通过对《老年人权益保障法》基本内容的考察，尝试为我国老年人监护制度可操作性规则的具体构建提供有益思路，以期就教于方家。

二、《老年人权益保障法》对我国监护立法的突破

在立法意义上，《老年人权益保障法》对我国监护立法具有补白性突破。具体而言，主要表现为以下两方面内容：

（一）增设了老年人监护制度，加速成年监护制度改革

我国传统的成年监护主要体现在《民法通则》第十七条关于“精神病人监护”的规定之中。对于因衰老身体机能存在障碍，丧失生活自理能力的老年人，则主要依赖成年子女的抚养或遗赠扶养协议的履行，这大体可以满足年轻型社会与成年型社会老年人权益保障的需求。近年来，我国人口红利消失，步入老年型社会，传统的养护方法已无法达到当前社会对老年人权益保障提出的更高层次的要求。《老年人权益保障法》第二十六条对老年人监护制度进行了专门设计，成功推动我国与国际成年监护制度改革接轨。

（二）在法定监护与指定监护的基础上增加了意定监护

传统的监护方法主要有法定监护和指定监护两种，这两种监护方法都更强调监护权力机关的意志，在某种程度上容易产生忽略被监护人意志的情形。《老年人权益保障法》第二十六条规定，具有完全民事行为能力的老年人，可以为自己确定监护人。这背后的逻辑是，老年人的意思能力和认知能力经历了一个从有到无的减损过程，相应地，老年人监护的设置，也应尊重其余存的意思能力，依照其本人意愿选定监护人。这不但丰富了监护方法，而且充分尊重了被监护人的意愿，有助于“最有利于被监护人原则”的贯彻落实。

三、《老年人权益保障法》规制缺陷及完善对策

总体来说，《老年人权益保障法》还存在以下问题需要解决：

（一）被监护人范围过窄，无法满足老龄社会权益保障诉求

按照《老年人权益保障法》第二十六条的规定，只有丧失或部分丧失民事行为能力的老年人群体才能成为被监护人，这意味着因衰老身体机能存在障碍，生活无法自理，但认知能力和判断能力正常的老年人就无法获得监护。这部分老年人的监护未能纳入法律保障是我国老年人监护制度的一大缺憾，应在现有基础上向前推进一步，积极促进法律制度与社会老龄化进程的协同适应。

被监护人范围过窄的关键症结还应当归结于老年人监护的设置标准。关于这一问题，刘清生等人指出，老年人监护的设置标准是老年人智能、体能欠缺，无法维持正常的生活状态[3]。于宵先生认为，《老年人权益保障法》可以采用“失智失能”作为老年人监护的设置标准[4]。笔者亦赞同这一观点。这一表述更为科学的地方是在尊重立法精神与原则的基础上，扩大了被监护人的范围，将因衰老导致身体机能存在障碍，生活不能自理的老年人群体列为被监护对象，满足了老龄社会弱势群体的权益保障诉求。与之对应，我国也应大量吸收专业的医学人才与心理学人才，建立一套完善的失智失能鉴定评估机制，对老年人的失智失能程度作出较全面的检测与判断。

（二）未明确监护人权利，不利于维持监护关系的平稳状态

监护关系从根本上来说是一种法律关系，权利和义务都是其中不可或缺的构成要素。《老年人权益保障法》较为详尽地列举了监护人应尽的义务，但关于监护人应有权利的相关表述缺失。在监护关系中，义务对监护人来说，表现为一种负担，应当与权利保持数量上的等值关系，否则这一监护关系就可能会因为监护人负担过重或者被监护人利益过于优越而产生失衡现象。同时，监护人应有权利的相关表述缺失也很难保证监护人尽职尽责地履行监护职责[5]。

在监护关系中，监护人应享有以下几项权利：第一，意定监护人的拒任权。意定监护关系确立的基础是监护协议，任何一方当事人的否定意思表示都可能会阻却该监护关系的产生。现行法律应当明确意定监护人的拒任权，避免因不愿或无力担任监护人，又由于没有法定拒任权而不得不担任监护人的情形。指定监护人是有权机关综合考量多种因素指定的，一般情况下不允许拒绝。第二，辞任权。辞任权是指在监护关系确立后，尚未履行完毕前，由于法定事由的出现，监护人辞去监护人身份的权利。我国现行法律没有关于监护人监护期限的相关表述，监护人的辞任权应当得到法律确认，避免过重的负担给监护人带来不利影响。第三，报酬请求权。老年人监护周期长、任务重，近亲属监护人以血亲为纽带，大都围绕被监护人的利益开展行为活动。而对非近亲属监护人来说，只履行监护职责而不享有权利，会极大地降低监护人善良履行监护职责的积极性。这就要求我国现行法律增补与报酬请求权相关的权利条款[6]。报酬请求权的享有可以遵循以下原则：一是对于担任监护人的近亲属，按照其意愿决定是否给付报酬；二是对于担任监护人的非近亲属，应当享有普遍的报酬请求权；三是经双方当事人协商一致不索取报酬的，从其约定。第四，追认权。监护人应当对老年人的财产权益和人身权益尽到善良管理人的注意义务，老年人未经其监护人同意而与第三人为的超越其余存行为能力的民事法律行为，监护人在法定期间届满前没有作出追认的意思表示的，应当视为拒绝追认，被监护人所为的民事法律行为不发生法律效力。老年人未经其监护人同意而与第三人为的与其余存行为能力相符合的民事法律行为，则无需监护人的追认即可生效。

（三）监护监督体系不健全，容易滋生监护权滥用问题

老年人监护是对其财产权益和人身权益的全面监護，在必要情况下，监护人可以代替老年人行使出卖不动产、投资收益等重要权利。在这一过程中，监护人可以行使哪些权利，如何行使这些权利，以及应尽到何种程度的注意义务，都依赖于监护人的自主判断。这种自主判断以监护人的道德良知为依托，缺少监护监督，就很容易滋生监护权的滥用问题[7]。为确保监护人忠实履行监护职责，应建立科学的老年人监护监督体系。

关于老年人监护监督体系的具体构建，学界众说纷纭。有学者认为，我国可以在法院、民政部门或居民委员会设置监护监督人，重大事项经监护监督人同意才能执行[8]。也有学者主张，我国可以搭建监护监督人和监护监督机构的双重监护监督机制，加大监督力度[9]。要想始终将监护权的行使限定在合理范围内，单纯依靠村民自治组织监督和公权监督的力量是远远不够的，这是因为村民自治组织和公权机关日常需要兼顾诸多方面的工作，没有太多余力对监护权的行使进行巨细无遗的监督。相比之下，由神志清醒、具有判断能力的老年人评价监护质量更为科学。这是因为老年人是监护的亲身体验者，其对监护质量的感知程度远远超过第三人，由神志清醒、具有判断能力的老年人进行第一性评价更能凸显制度的意义。当然，被监护人评价反馈机制不适用于完全失智的老年人，部分失智老年人可就其评价能力范围内的事项进行评价反馈。被监护人评价反馈机制与社会监督、村民自治组织监督及公权监督共同构成四维监护监督体系，共同维护老年人的合法权益。当然，以上四种监督方法并没有适用顺位，其目的只是扩大监护监督主体，构建严密、科学的监督体系。

（四）关于监护变更与终止情形的规定不全面，无助于司法实践操作

《老年人权益保障法》第二十六条规定监护启动的时间要件为老年人丧失或部分丧失民事行为能力时，全文缺失老年人监护变更与终止的法定情形。这就可能导致权力机关作出的关于变更或终止监护关系的裁定陷入无法可依的困境。根据我国多年施行监护制度的有益经验，监护的变更与终止是保障监护制度始终围绕弱者保护原则有序运行的关键所在。例如，我国《民法总则》第三十六条和第三十九条分别对监护人资格撤销与监护关系终止的法定情形进行了较为周延的规定，这些规定也同样适用于老年人监护。但在笔者看来，仅有上述情形还不够。在监护人资格撤销的法定情形方面，还应增加“监护人对老年人态度恶劣”这一情形。这是因为老年人本就对自己的弱势地位有一定的感知，监护人的恶劣态度会使老年人无法真正融入其所处的生活环境，损害老年人心理健康。就监护关系终止的法定情形而言，还应当增加“监护人或被监护人被宣告死亡”“监护人基于正当事由行使了辞任权并获权力机关批准”等情形，细化处理监护变更与终止的法定情形，为人民法院的裁定提供智力支持。

四、结语

我国已经快速步入老年型社会，但对于老龄社会的法律回应却远远无法满足不断发展变化的监护需求。虽然新《老年人权益保障法》设计了专门的老年人监护制度，具有重要的进步意义，但仍旧很难满足老龄社会日益增长的监护需求。针对这一问题，也有不少学者就立法理念的更新、监护人的选任以及监护监督等方面提出了不少有价值的学术见地。笔者在已有研究成果的基础上展开深入分析，虽然提出了一些有针对性的建议，但本文所做的研究也还是片面的。例如，如若未来立法不采取“失智失能”作为监护的设置标准，那么对于“丧失或部分丧失民事行为能力”应当以何为标准认定？对于意定监护的程序性监督是否有必要？应当如何构建具体的监督程序？后续研究可以集中围绕这些方面展开进一步分析，从而通过完善相关立法与健全社会保障体系，切实维护老龄社会弱势群体的合法权益。

参考文献

[1]国家统计局.人口总量平稳增长 人口素质显著提升：新中国成立70周年经济社会发展成就系列报告之二十[EB/OL].（2019-08-22）[2021-03-02].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201908/ t20190822_1692898.html.

[2]国家统计局.2010年第六次全国人口普查主要数据公报（第1号）[EB/OL].（2011-04-28）[2021-03-02].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/201104/t20110428_30327.html.

[3]刘清生，黄燕香.论老年监护设置依据[J].华南理工大学学报（社会科学版），2016（1）：71-77.

[4]于宵.失能失智老人需要法制关注[J].检察风云，2017（5）：30-31.

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[6]李欣.私法自治视域下的老年人监护制度研究[D].重庆：西南政法大学，2012.

[7]李霞.成年监护制度的现代转向[J].中国法学，2015（2）：199-219.

[8]杨晓峰.论我国老年人监护制度[J].青海社会科学，2010（5）：166-168.

[9]吴国平.我国老年监护制度的立法构建[J].南通大学学报（社会科学版），2010（2）：51-58.