反垄断：两会代表委员热议话题

本社记者 李天琪

>>抖音起诉腾讯涉嫌垄断行为，该案也被业界称为“互联网平台反垄断第一案”。 资料图

互联网正在重构着每个人的日常生活。网络购物、社交软件、第三方支付、网约车出行……数据生活正在用各种各样的方式改变着人们的生活。

但与此同时，随着人们对于网络生活的依赖，互联网巨头的快速发展，也给正常的市场经济秩序带来了前所未有的挑战。

2020年12月11日，中共中央政治局会议正式提出“强化反垄断和防止资本无序扩张”。2021年2月7日，《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》（以下简称《反垄断指南》）发布；与此同时，前不久北京知识产权法院正式受理，抖音起诉腾讯涉嫌垄断行为，该案也被业界称为“互联网平台反垄断第一案”，这些都释放出反垄断强烈信号。

如火如荼的全国两会，反垄断问题成为热议话题也在意料之中。多位代表委员从立法、数据规制、消费者维权等多方面提出建议。

建议加强互联网行业垄断规制建设

在全国政协委员、北京金台律师事务所主任皮剑龙看来，数字经济已成为继农业经济、工业经济等传统经济之后的新经济形态。但是，他指出，数字经济时代下，市场竞争的本质并没有被改变，数字经济时代下的商家容易形成垄断优势，其互相逐利必将导致垄断的倾向。

全国人大代表、广东国鼎律师事务所主任朱列玉也认为，互联网行业因为自身行业的特点，容易快速形成垄断。

虽然我国早已颁布了反垄断法，但随着互联网数字经济时代的快速发展，其内容体系已逐渐无法适应现阶段所衍生出的新兴市场关系。

抖音诉腾讯滥用市场支配地位“封禁链接”涉嫌垄断一事，在互联网巨头间由来已久，原有的反垄断法的相关内容并不能对其有效规制。淘宝链接不能在微信界面实现直接跳转，需要通过文字口令复制粘贴链接；淘宝不支持微信支付；百度搜索不收录今日头条内容……

毋庸置疑，作为2021年互联网平台反垄断“第一枪”，抖音诉腾讯这起案件的最终判决，将会将对整个互联网生态产生重要影响，对全国反垄断司法审判、营造平台经济良好的竞争环境形成指导示范效应。

“竞争是市场经济的本质特征，也是市场活力之源。而垄断则会阻碍竞争的正常实现，并最终从根本上动摇市场经济制度。因此，完善反垄断的法律法规，对经济社会健康发展至关重要。”全国人大代表，重庆盼达汽车租赁有限公司党支部书记、总经理高钰如是说。

反垄断法总则第六条指出：“具有市场支配地位的经营者，不得滥用市场支配地位，排除、限制竞争。”

但在互联网平台经济中，“市场界定”并不简单。高钰代表解释，由于规模经济是平台经济的重要特征，不同行业的最优市场结构不同，同行业在不同发展阶段的最优市场结构也不同，所以不能单纯从市场结构角度来考虑监管问题，而需要针对市场实际运行情况设定。因此，现在监管的着力点，会呈现出一个不断修正的过程。

不过实践中，“市场界定”具体如何操作，目前行业内还没有一个明确的说法。毕竟长久以来，界定一家互联网公司的相关市场都是相当复杂的。

2021年1月31日，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《建设高标准市场体系行动方案》，将平台经济、共享经济等新业态领域反垄断和反不正当竞争规制纳入行动方案。

对于后续如何不断完善反垄断监管问题，高钰从两个方面提出了具体建议。

在互联网平台的监管理念方面，她建议要由“包容审慎”的监管理念转变为“科学创新”监管，即包含了积极监管、协同监管、审慎监管和依法监管。

>>皮剑龙委员 资料图

“过去在互联网蓬勃发展中，审慎包容是必要的。现在我们对互联网生态的认知、对平台企业的认知、对数字经济规律的认知清晰了很多，这时对平台经济领域的垄断问题监管就可以积极作为起来。”高钰代表说，“互联网作为一种数字科技已经融入到社会经济、政治、行政管理的各个方面，不可能只有一个数字经济监管机构或者部门。因此，既需要进行分工监管，又需要形成监管的协同机制。依法监管是要实现监管的常态化，要坚持竞争、创新与消费者利益保护并重。”

执法层面上，她建议相关执法部门能够以发布《反垄断指南》为契机，针对互联网平台的垄断行为进行及时和科学执法。

“如可以通过个案树立典型的方式威慑平台的反竞争行为。不过，执法要注意尺度和边界问题，以鼓励创新和保护平台各方参与者的权益为政策目标。避免从不监管、松监管的极端，走向过度监管、过严监管的另一个极端。基于平台经济领域的特殊性，反垄断执法应作出相应调整变革。”高钰代表说。

建议规定平台无歧视公平合理义务

垄断背后是数据之争。

她在提案中指出，平台企业事实上独占用户数据，并利用生态圈黏性捆绑消费者，以“二选一”“屏蔽”“封禁链接”“流量劫持”“非法拦截”、不公正平台协议等方式，排斥平台商业经营者或其他平台企业。

而现有数据竞争监管机制存在监管机关缺乏协作联动、互联网平台企业合规体系滞后、监管措施跟不上数字经济行业发展等问题，这与我国反垄断法的严重滞后有很大关系。

回首间，素有“经济宪法”之称的我国反垄断法自2008年8月1日正式实施以来，已走过了十多个年头。过去时间里，这部法律一方面为保护市场公平竞争发挥了重要作用，另一方面伴随国内互联网行业的快速发展，其原有的规制框架出现了难以适应数字经济发展需要的不适现象。

好在，反垄断法的修改被纳入全国人大2021年度立法工作计划。对此，今年全国两会上，代表委员们纷纷就反垄断立法建言献策。

全国人大代表、上海社会科学院研究员张兆安则认为：“虽然针对垄断行为，我们发布了《反垄断指南》，但其只是一部指导性文件，强化互联网领域的反垄断立法执法依然是下一步互联网监管重点。”对此，张兆安代表提出四个方面的建议：

首先，落实中央政策，树立更多执法个案，强化我国互联网领域的反垄断执法力度。他建议我国反垄断执法机构依法审查互联网领域的经营者集中，防范通过并购导致市场过度集中，抬高进入壁垒，抑制创新。严厉查处上述电商平台“二选一”、社交平台链接封禁、购票平台“大数据杀熟”以及数据垄断等滥用市场支配地位和垄断协议行为，通过树立互联网领域典型案例来打击、抑制恶性竞争和垄断行为。鼓励互联网企业开展创新竞争，让平台经济真正服务于中小企业合法权益和消费者福利。

其次，在反垄断法修订中增加更多数字经济领域的法律条款内容，增加超级平台的新型基础设施地位条款，赋予其公平合理无歧视的平台义务。2020年12月，欧盟推出《数字市场法（草案）》，以引入赋予提供核心平台服务的平台中间人角色，并明确规定其公平合理无歧视的平台义务。张兆安代表建议我国在具体制度上可以借鉴这一条款，更好促进平台经济健康创新发展。

第三，他建议落地更多数字平台领域反垄断具体操作层面的规范文件，更快更好发挥《反垄断指南》的指引作用，填补数字经济反垄断方面的规制空白。通过制定具体操作层面的规范文件，指引电商平台“二选一”、社交平台拒绝交易等个案的执法和司法。一方面，威慑数字经济领域的垄断行为，使得头部寡头垄断平台不敢主动触犯；另一方面，通过具体操作层面的指导文件给企业合规提供指引，保护中小企业和消费者的合法权益。

最后，扩大并强化反垄断执法队伍建设，保证反垄断执法队伍的人力充足。针对互联网反垄断执法力量较弱问题，他建议在市场监督管理部门增加执法人员的数量，有条件的可以建立专业执法队伍。此外，在适当的时机，可以考虑评估引入检察机关反垄断公益诉讼制度。

建议授权检方公益诉讼

“现在已经步入数字经济时代，中国是数据大国，很多技术走在前端，但是系统性的立法尚未建立，宏观方面仍缺乏指导，很可能造成数字经济畸形发展。”皮剑龙委员说。

他建议，尽快制定数字经济促进法及其相关法律法规。从而构建数字经济发展生态系统，打破制约数字化生产力发展和数字经济生态系统建设的政策障碍和体制瓶颈。

彭静委员则更聚焦于对加强数据竞争行为规制。她建议，加快个人信息保护法立法进程，在维护国家数据主权、企业合法数据资产权益前提下，在个人信息保护法（草案）基础上增加数据可携带权内容，细化个人信息处理者必须履行算法说明义务的具体场景及其监督机制。

并且，针对金融、健康、教育、通信、营销等特定行业与领域，制定相关数据竞争监管行政法规，落实监管责任主体，厘清监管职责，整合监管资源，加强监管协同，统一监管尺度，形成高标准市场体系要求的互联网平台监管组织体系；针对不同类型、不同技术经济特征的互联网平台，分类设计监管机制和模式，实现分层次精准监管。

除了立法保障的建议，朱列玉代表还建议从司法层面为消费者维权。

目前，我国反垄断体系以行政执法为主，在诉讼制度方面对抗市场垄断行为只能作为私益诉讼提起。他认为，这对于消费者和小商户来讲，无论是证据收集还是诉讼负担上，都无法与垄断企业抗衡。

但在朱列玉代表看来，对互联网企业侵害消费者的行为进行维权，又是确有必要的——“如果打赢了官司，胜利的不仅是某一个人，可能是成千上万的消费者受益。”

因此，他今年两会上带来的建议之一，即是授权检察机关对利用市场垄断地位侵害消费者权益的行为提起公益诉讼。

他解释称，检察院是国家的公诉机关，代表着社会公共利益。反垄断法的立法目的小到维护消费者利益、大到维护市场经济秩序和社会公共利益，与检察机关维护公共利益提起公益诉讼的法律定位不谋而合。

“检察机关提起反垄断民事公益诉讼，是对反垄断执法力度不足的有益补充，且在人、财、诉讼能力方面都具备基本条件，也可以作为更具威慑力的机关来监督反垄断执法机构的执法，更好地保障消费者权益。”朱列玉代表表示。

全国政协常委、民建中央副主席、上海市政协副主席周汉民建议注重法治先行，推动反垄断法的修订。“重点增加互联网领域的反垄断监管内容，提高平台头部企业垄断行业的处罚力度，并随着反垄断执法经验的积累，进一步完善相关法律。”

全国政协委员、中华全国总工会原党组成员李守镇认为：“此次反垄断法修订的步子可以迈得更大一点，考虑增加更多涉及互联网行业的条款，以更好地完善我国数字经济反垄断立法。”

具体而言，应从战略高度上回应数字经济的垄断问题，在数字经济中确立竞争政策的基础性地位。依法审查互联网领域的经营者集中，严厉查处滥用市场支配地位和垄断协议行为的重大案件。打击不正当竞争和恶性竞争行为，鼓励互联网企业开展创新竞争，让平台经济真正服务于中小企业合法权益和消费者福利。

不论是企业，还是个人，发展应与国家共命运。如何使每一个用户共享数字技术所带来的红利，助力更多人成为新一轮全球科技与产业革命的参与者和受益者，是一个值得探讨的问题。