我国青少年体质健康政策文本量化研究——以改革开放以来263部政策文本为例

程美超，王 舜

我国青少年体质健康的发展受益于国家政策的推动，与青少年体质健康相关的政策和实施方案日益成为社会关注的焦点和研究的热点。青少年体质健康政策的演变，反映了政府针对青少年体质健康问题的治理理念和发展规律。在全面建成小康社会的大背景下，强化顶层设计，加强政策引领是社会治理的重点，也是实现“健康中国”“体育强国”和“体教融合”等时代议题的重要手段。

围绕政策演进，美国学者施莱辛格和萨巴迪尔以及斯考科坡分别提出周期型模型、学习型模型和Z字型模型[1]。然而，由于这三种模型是从国外的政策实践中总结出来的，是个别事实的概括，缺乏对于演进规律抽象描述的一般性框架。国内有关青少年体质健康政策变迁的研究，主要运用描述统计、逻辑分析、阶段列举和框架搭建等方法，对青少年体质健康政策文本进行解读。具体而言，一是以时间为线、文本为点，整体呈现政策的发展历程与关键事件，分析政策变迁的问题、逻辑及演变趋势[2～5]。然而，这种系统的历程分析与阶段划分，对研究者本领域知识的把握程度要求较高，研究结论主要是基于研究者已有的知识积累。二是将政策文本置于政策执行的动态变化过程中，探讨政策的问题、镜鉴、转向、对策及影响因素[6～10]。三是运用对比分析法将国内外青少年体质健康政策进行比较，着重于域外政策经验的移植与发展，但未对政策文本进行量化处理[11～13]。四是基于政策工具视角，分析青少年体质健康政策的文本特征[14～16]。这种方法增加了数据统计，不足之处在于相关的政策文本量化研究较少，且对于统计指标的选择依据较为模糊。

综上，已有的研究为本文提供了有益的启发，但鲜有研究对青少年体质健康政策的演进过程进行整体性、多维度的分析。因此，笔者基于政策文献量化的视角，从政策数量及演进时期、政策文本体例、政策发布部门及合作网络、政策主题及演进4个维度出发，对改革开放以来我国青少年体质健康政策进行整体性、多维度的分析。研究旨在把握改革开放以来青少年体质健康政策的走向，全景加主线描绘政策演进的特征，为新一轮青少年体质健康政策的制定、调整和优化提供有益参考。

1 文本分析框架与研究方法

1．1 文本分析框架

政策文本结构要素的概念化和操作化，可从文本形式和文本内容出发对其进行“解码”[17]。借鉴已有的研究成果并结合青少年体质健康政策的文本特点，从政策的形式特征和内容特征两方面入手，探究青少年体质健康政策的演进特征。青少年体质健康政策文本形式特征选取：政策数量及演进时期，结合政策文本的数量变化情况分析青少年体质健康政策的变迁历程;政策文本体例，主要包括通知、条例、规定、办法、决定、意见等，揭示文本的名称特征，反映政策力度的变化;政策发布部门及合作网络演进，反映政策发布部门之间的合作情况。政策文本内容特征选取：政策主题及演进。通过提取高频词及关键词准确把握文本主题的分布特征，反映政府部门关注焦点的变化。

1．2 数据来源

青少年体质健康政策涉及的范围很广。在进行政策文本检索之前，首先应该对青少年体质健康政策的概念进行界定，这样有利于在政策文本的筛选过程中更准确地构建政策文本数据库。本研究在借鉴已有研究的基础上，融合“健康寓于万策”“跨部门治理”“整体健康观”等[18]理念，认为青少年体质健康政策是由中共中央、国务院及相关部委单独或联合颁布的，多领域内能够增强青少年体质、促进青少年健康成长的规章、条例、办法等规范性文件。其外延包括教育、体育、卫生、营养等政策，对于促进青少年健康成长，推动学校体育科学发展，实现教育现代化，建设健康中国和人力资源强国具有重要意义。

本研究对1978年—2020年期间有关青少年体质健康的政策、法律法规进行收集和整理，为确保所选政策完整性与准确性，采用“网络搜索+交叉检验”[19]的方式在国务院、国家体育总局、教育部等官方网站进行检索，并以中国法律法规网、北大法宝等法律法规数据库所检索到的政策文件作为补充。政策检索完成后，由课题组成员对政策原始文本的可信度及相关性进行检验，共检索到政策文本328件，剔除领导人讲话文稿、政策解读类文稿、新闻、信函等，最终获得政策文本263件，从而构建青少年体质健康政策文本数据库。

1．3 研究方法

1．3．1 政策文献量化政策文献量化是指对政策文献内容进行系统性量化的一种语义分析方法，是通过规范地测量政策文献内容的特征变量，从而发现隐藏在文字背后的政策演进规律及特征的研究方法[20]。该研究方法现已在科技创新[21]、科技金融[22]、人工智能[23]等政策研究中广泛应用。本研究对青少年体质健康政策的发布时期、发布部门等要素进行文献量化，考察青少年体质健康政策的结构特征。

1．3．2 社会网络分析社会网络分析(Social Network Analysis)是指运用图论和矩阵对社会结构进行量化，并将社会网络行动者之间的关联性进行表现的一种方法[24]。这种方法能够更加客观、准确地对政策文本进行分析，从而减少了定性分析过程中对专家经验判断的依赖程度。目前，该方法广泛运用社会学、公共管理、心理学等领域。研究者借助社会网络探究政策发布部门之间的合作关系，分析各部门在政策方面的合作情况，总结政策演进的特征。因此，本研究运用社会网络分析法，借助Ucinet软件，探究青少年体质健康政策发布部门之间的合作网络和政策主题演进特征。

2 我国青少年体质健康政策演进特征(1978—2020年)

2．1 我国青少年体质健康政策演进脉络

1978—2020年期间，我国青少年体质健康政策共发布263部(如图1所示)，平均每年发布6．41部。政策发布总量最多的是2007年，发布数量为16部;政策发布数量最少年份是1985年、1989年、1997年和1998年，发布数量仅为2部。从政策发布数量来看，我国青少年体质健康政策呈“波浪状”上升趋势，表明党和国家对于青少年体质健康问题的高度重视。就不同时期的政策数量来看，在1978—1991年期间，政策发布数量呈下降趋势，共发布政策71部，平均每年发布5．46部;在1992—2006年期间，政策发布数量呈上升趋势，共发布政策107部，平均每年发布7．64部;在2007—2020年期间，政策发布数量呈上升趋势，共发布政策85部，平均每年发布7．08部。

图1 青少年体质健康政策发布数量统计图

有关青少年体质健康政策演进时期的划分主要有两种类型：第一类是依据政策发布的阶段性特征作为划分依据。如陈长洲等[2]认为，改革开放以来青少年体质健康政策可划分为4个时期：1979—1986年为调整和恢复期、1987—1996年为健全和规范期、1997—2006年为改革和深化期、2007—2017年为顶层设计与协同创新期;杨雅晰等[5]将其划分为3个时期：1978—1991年为恢复重建期、1992—2006年为规范完善期、2007—2009年为深入发展期。第二类是以社会主义市场经济的形成节点作为依据。如高晓峰[25]将学校体育政策划分为社会主义市场经济前期(1979—1992年)和社会主义市场经济后期(1993—2014年)两个时期。

通过归纳并整合相关文献的观点，本研究结合青少年体质健康政策年度发文数量的阶段性特征(图1)和公共政策的层次性特征[26]，将改革开放以来我国青少年体质健康政策划分为调整期(1978—1991年)、推动期(1992—2006年)、提升期(2007—2020年)3个时期。

2．2 我国青少年体质健康政策文本体例分析

从青少年体质健康政策类型和所占比例两方面来看，其中通知 68部(25．86%)、意见 34部(12．93%)、指示 30 部(11．41%)、办法 27 部(10．27%)、纪要 26 部 (9．89%)、方案 15 部(5．70%)、条 例 11 部 (4．18%)、报 告 11 部(4．18%)、规 划 11 部 (4．18%)、请 示 9 部(3．42%)、条 例 8 部 (3．04%)、决 定 5 部(1．90%)、纲 要 3 部 (1．14%)、规 程 3 部(1．14%)、公告 2 部(0．76%)。

具体而言，“通知”类文本所占比重较大，表明青少年体质健康政策仍处于“就事论事”的阶段。这类“短、平、快”的问题导向式政策措施，虽然目的性、针对性较强，但由于青少年体质的改善是复杂和长期的过程，加之相关政策监督并未落实到位，导致政策实施效果并不会很理想。

“意见”和“指示”类文本体例所占总体的比重较大。依据行政公文规范，“意见”“指示”类的政策主要应用于上级部门指导下级开展某项工作，主要内容是明确原则性和根本性的规定，而并不交代具体的工作方法。这缘于我国幅员辽阔，不同地区之间的青少年体质健康状况不同。即便青少年体质健康政策有了法规性文件，但在政策执行过程中，学校体育、体育教师等的合法权益依然难以切实保障。其次，由于相关政策文件的策略性、原则性文本表述过多且没有配套的实施细则，决定了政策在执行过程中易出现“弹性空间大”“权威性不足”等问题。再次，青少年体质健康政策的法规性文件，尽管明确规定了具体的行为模式，但由于缺乏相应的法律支撑，难以实现政策文本的“应然性”规定向“实然性”政策效益的转变。例如《体育法》要求“各级学校必须开设体育课”但并未对违反规定的处置措施提出明确规定。

在1978—2020年期间，我国青少年体质健康政策体例方面历经了从非正式的纪要、方案跃升为法律层面的过程，但柔性措施偏多，政策效力不足，在顶层设计的文件中，意见和指示类数量居多，法律层面的立法保障类数量较少。

2．3 我国青少年体质健康政策发布部门及合作网络演进

我国青少年体质健康问题的复杂性和涉及内容的多样性，决定了其在健康促进工作开展的过程中需要多个部门的广泛参与和协同合作。通过整理和分析我国青少年体质健康政策独立发文部门和联合发文部门合作网络，能够清晰地描绘出我国青少年体质健康工作中的主导部门及政策发布部门之间的合作关系。

2．3．1 政策发布部门总体描述分析对1978—2020年期间的263部青少年体质健康政策的发布部门进行描述性统计(见表1和图2)，发现青少年体质健康政策独立发文和联合发文数量总体与总发文数量的趋势大体一致。联合发文数量最多的年份是2007年，政策发布数量为8部;独立发文数量最多的年份是2001年和2002年，政策发布数量为10部。联合发文出现了4个真空期，独立发文出现了2个真空期;联合发文最后一个真空期为2005年，独立发文最后一个真空期截至2010年。部门之间的联合发文频次自2005年起逐渐增加，这说明政策发布部门具有明显的阶段性特征。

表1 不同时期单独发文和联合发文部门统计

图2 独立发文与联合发文数量统计图

2．3．2 政策发布部门合作网络演进

(1)调整期：政策发布部门趋向以教育部门和体育部门为中心，形成多个部门相对对等的“多子型”政策合作网络结构。在这段时期，我国青少年体质健康政策共出台71部，以独立发文为主，其中独立发文数量为41部，联合发文数量为29部。独立发文部门以教育部门和体育部门为主导，共发文48次;联合发文以教育部门、体育部门和卫生部门为主导，以共青团中央、财政部、商业部等8个部门辅助发文。联合发文部门数量最多的一部政策是1982年发布的有关《国家体育锻炼标准》推行工作的联合通知，涉及国家体委、教育部等共8个部门。

1987年由卫生部、教育部等6个部门联合发布的《关于加强儿童计划免疫工作的通知》，提出“大力开展计划免疫宣传工作，各级卫生、教育等部门都应把开展计划免疫工作作为一部应尽的社会责任……进行经常性的采访、报道先进的典型经验。”可见，作为青少年体质健康发展的配套政策，联合发文内容也不单是以教育领域和体育领域完全展开，而是围绕“体质健康”这一主题拓展到卫生、宣传等更广泛的领域。

在调整期，针对青少年体质健康问题，“增强体质”的指导思想进一步明确，有关青少年体质健康的各项工作开始进入规范化发展阶段。在政策联合发文方面，仍大多以教育部门和体育部门为中心，卫生部、商业部、粮食部等部门广泛参与，但均为配合教育部门和体育部门，凸显了卫生部、商业部等部门在这一阶段青少年体质健康政策发文中的“跟随状态”。

表2 我国青少年体质健康政策发布部门合作网络阶段演进

(2)推动期：政策发布部门趋向以教育部门和体育部门为核心，形成双核心、多中心为主的“双子型”政策合作网络结构。在这段时期，教育部独立发文43次，国家体育总局独立发文22次，教育部与国家体育总局共联合发文39次。随着各部门若干基本政策的出台，进一步明确了青少年体质健康工作的指导思想和改革方向。1993年党中央和国务院颁布了《中国教育改革发展纲要》。《纲要》第34条明确指出“各级政府要积极创造条件，切实解决师资、经费、体育场地设施问题，逐步做到按教学计划上好体育与健康课程。”1999年6月党中央和国务院颁布了《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》。《决定》同样指出“学校教育要树立健康第一的指导思想，切实加强体育工作。”

此外，2000年12月教育部颁发的《体育与健康教学大纲》、2006年12月国家体育总局、教育部和共青团中央联合颁发的《关于进一步开展全国亿万学生阳光体育运动的决定》等政策，主要内容是基于青少年体质健康需求，以规范学校体育为主要的治理手段，以协调、整合为治理机制，对治理功能、部门关系等方面存在的“条条块块”问题进行有机协调与整合，政策发布部门呈现出从部分走向整体、从分散走向集中的趋势。政策发布部门趋向以教育部门和体育部门为核心，形成双核心、多中心为主的“双子型”政策合作网络结构。

(3)提升期：政策发布部门趋向以教育部为主中心，形成具有多个分中心的单核心、多级别、多中心的“雪花型”政策合作网络结构。相对于推动期，青少年体质健康政策合作发文涉及的部门数量明显增加。联合发文共计89次，独立发文共计51次，其中教育部独立发文32次，国家体育总局独立发文24次。结合合作网络可以发现，青少年体质健康政策趋向以教育部门为主中心，共青团中央、财政部、卫生部等多部门广泛参与的多层次协同治理体系。2007年胡锦涛指出：“青少年体质健康问题只有教育部门和体育部门抓是不行的，要形成党委政府共同支持的全社会行动。[27]”2008年1月国务院同意建立由教育部、中央文明办等7部门组成的加强青少年体育部际联席会议制度，青少年体质健康工作的协调力量进一步加强，部门协同的深度及广度进一步扩大。而从2012年颁布的“中央53号文件”也可以看出，该意见由国务院牵头，教育部、卫生部等多个部门和组织共同制定，涉及的内容包含了教育、体育、心理健康等多个方面。这一时期青少年体质健康政策无论是在政策制定的科学性还是在政策执行过程的交叉性上，政策发布主体趋向多元协同不仅是外在形式，更是现代化治理的内在要求。合作网络结构也由以前的“双子型”转变为以教育部为主，六部委协同共治的“雪花型”。

在提升期，随着青少年体质健康主管部门事权边界的延伸，行政管理的内容也日趋复杂化。相关主管部门的职能边界模糊，使得政策在权责分配、职能设置等方面出现重叠，造成各部门间横向协调、沟通不畅、协同效能降低等问题。这主要是因为青少年体质健康涉及“师生家校社”五大主体与“人财物时空”五大条件[29]，说明了青少年体质健康问题的复杂性与跨域性，使其必然需要多个部门之间的协同参与。尽管以教育部门主导的六部委共治模式提高了青少年体质健康政策的执行力，然而“碎片化”的政策并未彻底解决青少年体质健康实践过程中应然与实然相背离的事实，政策执行过程中“政策失灵”“政策梗阻”等问题仍然存在。因此，在新时代青少年体质健康政策从“增量发展”到“内涵发展”转变的背景下，厘清青少年体质健康政策协同问题，成为推动青少年体质健康发展的现实需要。

2．4 我国青少年体质健康政策主题及演进

2．4．1 调整期:青少年体质健康政策主题聚焦于课程改革、建设以及课外体育竞赛组织等微观层面在青少年体质健康政策的调整期，围绕体育教学、课余体育锻炼、体质监测等与学校体育相关的制度不断出台，学校体育改革的试点工作逐步开展，着手落实后备人才、师资培养、健康调查等工作，并强调学校体育在青少年体质健康发展中的关键作用，重视卫生保健、视力防护、健康卡片、一小时体育活动等健康手段在学校体育中的应用。总体来看，这段时期的政策主题相对单一。

表3 调整期政策关键词及频次

2．4．2 推动期:青少年体质健康政策主题聚焦于制度建设和整体谋划推动期政策内容主要涉及3个方面：(1)青少年体质健康基础设施建设与师资培养。国家大力推动体育场馆、体育器材等设施建设，明确规定了学校体育教师的福利待遇、师资配备、体育课时等问题，并进一步明确了农村体育教师的培养及优惠政策。(2)体育与健康课程改革。聚焦学校体育的课程标准、教学大纲、体育竞赛、体育测试等制度建设，推进学校体育综合改革。(3)青少年体质健康保障制度。为保障青少年体质健康政策的实施，围绕安全防范、卫生防病、伤害事故等方面出台了一系列保障性政策。整体而言，在这段时期的政策主题更为丰富，政策内容进一步细化，政策覆盖面更为广泛。

表4 推动期政策关键词及频次

2．4．3 提升期:青少年体质健康政策聚焦于“大健康”的顶层设计和治理模式2016年8月，在全国卫生与健康大会上，习近平总书记提出了具有体育、卫生和医疗三位一体属性的“大健康”和“大卫生”理念[29]。随即颁布的《“健康中国2030”规划纲要》明确规定了“要加大健康教育力度，把健康教育作为素质教育的重要内容。”随着对体质健康的深入认识，“大健康”的顶层设计和治理模式成为应然选择。

在提升期，青少年体质健康上升为国家战略，主要聚焦健康促进、学校体育改革、体教结合等方面展开，相较于推动期提出了科技助力、智慧体育赋能青少年体质健康，在“互联网+体育”模式中继续拓展，包括网络监测、健康保险、现代化治理体育特色建设等，并强调国际交流、奥运文化、足球改革、志愿服务等多层次的评价体系，全方位促进青少年体质健康发展。

表5 提升期政策关键词及频次

3 结论与政策建议

3．1 结论

本研究借助于政策文献量化和社会网络分析法，通过对改革开放以来国家层面颁布的263部青少年体质健康政策从政策文本形式特征(政策数量及演进时期、政策文本体例、政策发布部门及合作网络演进)和政策文本内容特征(政策主题及演进)两方面进行考察，探讨了改革开放以来青少年体质健康政策的演进和特征，同时也发现了演进过程中存在的一些典型问题。

(1)青少年体质健康政策具有明显的阶段性特征。我国青少年体质健康政策经历了3个主要阶段：调整期、推动期和提升期。

(2)青少年体质健康政策文本体例经历了从非正式的会议纪要、方案制定跃升为法律层面的过程，但存在柔性措施偏多、政策效力不足、法律层面的保障类文本数量较少等问题。

(3)青少年体质健康政策发布部门演进具有明显的阶段性特征，政策合作网络结构呈现出由“多子型”向“双子型”再向“雪花型”演进的趋势。在调整期，政策发布部门趋向以教育部门和体育部门为中心，形成多个部门相对对等的“多子型”政策合作网络结构;在推动期，政策发布部门趋向以教育部门和体育部门为核心，形成双核心、多中心为主的“双子型”政策合作网络结构;在提升期，政策发布趋向以教育部为主中心，形成具有多个分中心的单核心、多级别、多中心的“雪花型”政策合作网络结构。

(4)青少年体质健康政策主题涉及领域广泛，但主要聚焦于学校体育改革，政策主题与时俱进，始终“嵌入”于社会发展，政策理念总体呈现出由“体质健康”向“大健康”转变、由“体育”向“体育与健康”课程转变的趋势。在调整期，青少年体质健康政策主体多集中于课程改革、建设以及课外体育竞赛组织等微观层面;在推动期，青少年体质健康政策主题主要围绕青少年体质健康的制度建设和整体谋划;在提升期，青少年体质健康政策主题主要围绕“大健康”的顶层设计和治理模式。

3．2 政策建议

基于以上结论，本研究提出以下建议：

(1)政策理念：由关注青少年体质向以人为本的“大卫生、大健康”转变。纵观改革开放以来我国青少年体质健康政策演变轨迹，发现存在明显的被动特征。大多政策是为应对“学生体质健康状况不断恶化”的现实问题而产生的。正是在这一应对危机和救急的过程中，青少年体质健康政策意蕴的外在工具理性与体育自身的价值理性发生了严重失衡。随着时代和社会的变迁，在关注国家和集体本位的同时，也要关注人的发展以及体育本体价值属性。改革开放以来，国家在青少年体质健康政策的顶层设计上开始重视青少年的个体心理体验，如在《“健康中国2030”规划纲要》中开始培养学生自主体育锻炼责任意识以及体育素养和良好的生活习惯。无论是政策的制定还是实施，人既是出发点也是归宿点，因此，学校体育政策的制定一定要统筹考虑体育运动本体价值和体育运动自身以外价值的合理统一。当前，在体育发展方式转变以及学校立德树人的时代背景下，青少年体质健康政策更应注重以人为本和育人为本相统一的价值理念。

(2)政策体系：由点到面建设向系统性建设发展。应打破政策社群与府际网络现有的权责界限，对冗余的部门和职能进行整合[30]，加强部门之间的协调配合，深入推进体教融合，推动多部门之间更深入、更广泛地开展合作，从而减少治理过程中的“碎片化”和“各自为战”的问题。此外，要由以前以“意见”和“指示”为主的政策体例向更具有效力的政策体系发展。以往出台的政策权威性较弱、缺乏配套的制度保障，政府应在制度建设上发力，进而不断完善青少年体质健康政策体系。

(3)政策主体：由政府主导向政府引导、多元主体协同参与发展。改革开放以来我国政府在解决青少年体质健康问题方面一直处于主导地位，来自社会及其他多方的参与不足。从提升期政策文件来看，政府已经注意到并将“师生家校社”五大主体纳入政策体系当中来。青少年体质健康并不是观念和思想层面的空谈，它是一整套切实提升青少年体质健康水平、有效促进青少年全面发展的解决方案，它和可持续发展战略、科教兴国战略、人才强国战略等一系列国家重大战略紧密联系，所以仅仅依靠政府的大包大揽、解决全部问题是不可能的。因此，青少年体质健康的治理既需要政府作为“指路人”，出台更具权威性和与具体情况相结合的法律规定，又需要政府具有多部门跨界合作的治理理念，充分调动各方配合体育和教育等相关部门保障政策的有效执行，同时还需要建立相关的激励机制，出台相关的激励、保障政策，最终真正实现素质教育的长足发展[31]。