新时代乡村治理体系的生成逻辑与实践指向

聂应德，隆 超

(西华师范大学 政治与行政学院，四川 南充 637009)

在《乡土中国》一书中，费孝通先生认为：“中国基层社会的性质是乡土性的，农民以土为生、聚村而居、是熟人和礼俗的社会。”[1]乡村社会历来遵循“皇权不下县，县下皆宗族，宗族皆自治”[2]的治理逻辑。新中国成立后，打破了传统的乡村治理逻辑，伴随政治权力的下乡，国家政权渗透和延伸到广大农村地区，国家将乡村治理纳入到国家一体化建设中来。由于国家现代化的推进呈现阶段性的特点，乡村治理也随着国家现代化的不同阶段呈现出不同特征。建国初期，为巩固新生政权，先后进行了土地改革、农业合作化和人民公社化运动，在农村集体化过程中逐渐形成了“政社合一”的乡村治理体系，此时的乡村治理呈现出高度的集体化、国家化特征，人民公社成为国家政权在农村中的基层单位，治理结构上形成了“三级所有，队为基础”的层次单元体系。

改革开放后，随着广大人民主体意识的提高、农村家庭联产承包责任制的兴起触发农村经济体制的改革，乡村社会结构也发生了巨大变化，原有的“政社合一”乡村治理模式也不再适应社会发展需要，逐步退出了乡村社会，国家在广西合寨村的案例上得到启示，逐步建立和完善了村民自治和形成了“乡政村治”的乡村治理格局，时任中央政治局委员的彭真这样评价村民自治“八亿农民实现了自治，自我管理、自我教育、自我服务，真正实现了人民当家作主，是一件了不起的事，是历史上从没有过的事”。[3]村民自治顺应了中国政治的发展需要，实践中巩固了农村政权的稳定和经济发展，也在基层民主政治建设中发挥了重要作用。

然而，随着社会主义市场经济和城镇化的快速发展，带来乡村结构、治理环境等发生了巨大变化，原有的乡村治理模式面临了诸多难题、挑战和困局，促使寻求乡村治理的新出路。新时代乡村治理面临新阶段要求，一是强调乡村治理的有效性，二是继续坚持和完善以人民当家作主为核心的“基层群众自治制度”，即“民主有效”的新时代乡村治理目标。十九大报告基于浙江桐乡治理经验从个案上升到乡村治理的顶层设计，习近平总书记提出了“新时代建立健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，[4]为实现新时代乡村治理“民主有效”的目标指明了方向和道路，具有重大的理论和实践意义。

一、新时代“三治结合”乡村治理体系的生成逻辑

“三治结合”乡村治理体系是国家在新的发展阶段上对基层治理提出的新理论，同时又是对目前乡村治理现状无法承担新时代乡村发展的现实关怀。因此，基于马克思主义理论关于事物发展的内外因关系，可以从乡村外部和乡村内部两个维度来分析其生成逻辑，其外部逻辑和内部逻辑统一于党和政府践行“以人民为中心”的价值立场和价值追求。

表1 新时代“三治结合”乡村治理体系的形成逻辑

(一)“三治结合”生成的外部逻辑：国家治理方略调整的倒逼驱动

在新时代国家治国方略调整中把握乡村治理，社会主要矛盾的转化、国家治理现代化的大局以及乡村振兴战略的背景下，乡村治理与自治制度也呈现出历史性的变革中，建立新的乡村治理体系，实现从传统治理方式向现代化的乡村治理模式转接，成为新时代推动乡村现代化的必然选择。

1.适应社会主要矛盾的转化需要

我国主要矛盾的转化是推动“三治结合”乡村治理体系形成的现实需要。相对应，“三农”问题一直是政府的工作重点和国家现代化进程中的短板，必须在发展中补齐短板适应人民对美好生活的需要。新中国成立以来，党和国家对乡村治理经历了长期的探索，从“村社合一”到“政社合一”，适应了新生政权的需要，巩固了基层政权的稳定和发展。以村民自治为核心的“乡政村治”，极大地解放和发展了农村生产力，发挥了人民的主人翁精神和促进了社会主义基层民主的发展。进入新时代，由于不平衡不充分的发展，城乡差距拉大、乡村治理失序、乡村黑恶势力、宗族势力等依然成为乡村治理的短板，中国共产党作为人民利益忠实的捍卫者，必须建立和完善更加科学有效的乡村治理模式，以适应社会主要矛盾的转化，满足乡村人民对美好生活的需要，以此增强党的执政基础，为乡村振兴和中华民族的伟大复兴凝聚乡村人心和聚集力量。

2.国家治理现代化的需要

党的十八大以来，推动国家治理体系和治理能力现代化，成为新时代中国发展的重大战略任务，深刻反映了新时代国家治理模式的深刻转变、国家发展及其现代化的前进方向，其目的在于为国家的长治久安提供一套更稳定、更有用、更完整的制度、体系和运行机制。国家治理现代化作为一个系统性工程，内容宏大，涉及社会各个领域。我国广大国土都是乡村地区，乡村地区还生活着数亿农民，乡村地区治理和稳定历来受到党和政府的高度重视，“三农”问题也成为党和政府关注的重点工作，改革开放以来，乡村经济发展，城乡二元困局的突破，都为乡村治理提供了新的思考方向，同时乡村社会也爆发出新的问题，这些都是国家治理现代化进程中需要面临的时代课题。乡村社会作为国家治理的基本单元和重点领域，是国家治理现代化的基础，关乎国家治理现代化的实现，构建符合新时代的“三治结合”乡村治理体系，实现乡村治理科学有效，是实现国家治理现代化的应有之义。

3.乡村振兴战略的现实需要

党的十九大首次提出了实施乡村振兴战略，表明新时代乡村治理迎来了新的历史发展机遇。依据中共中央、国务院关于新型乡村治理的“三步走”战略规划，即到2020年，进一步完善乡村治理体系；到2035年，健全更加完善的乡村治理体系；到2050年，实现包括乡村治理体系在内的乡村振兴战略目标。[5]乡村振兴战略的实施需要现代化的乡村治理体系作为支撑。《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中强调，乡村振兴必须建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代化乡村治理体系，坚持自治、法治、德治“三治结合”，确保乡村社会充满活力，和谐有序。这是新时代党和政府对乡村发展的顶层规划和设计，其内容涉及乡村社会方方面面，既涉及乡村经济、乡村人才、乡村文化等方面的振兴，又包括乡村组织振兴，乡村治理科学有效。没有有效的乡村治理，就谈不上乡村振兴。因此，乡村振兴战略的实施，必须构建现代化的乡村治理体系，以求对乡村各种乱象的治理，“三治结合”乡村治理体系应运而生，契合乡村振兴战略的实施。

(二)“三治结合”生成的内部逻辑：乡村治理有效的新时代诉求

“善治是公共利益最大化的治理活动和治理过程，是国家治理现代化的理想状态。”[6]改革开放后构建起来的以村民自治为基础的“乡政村治”，随着乡村社会的变迁，已不适应新时代的乡村发展需要，无法破解乡村治理的困境、无法承接国家乡村振兴战略的需要和治理有效的时代诉求，乡村治理体系必须进行升级换代，实现乡村善治和治理有效的目标追求。就目前乡村治理的困境和现实来看，主要存在于以下几方面。

1.乡村社会结构的变化，村民自治效能问题

以村民自治为核心，在村两委的组织协调下，实现村民真正自我管理、自我教育和自我服务，实现人民当家作主是基层群众自治制度建立的初心。但在实践过程中却效果不佳，一方面是市场经济的发展和城镇化进程的高速推进，加快了城乡的融合发展和极大改善了城乡面貌，为新时代解决“三农”问题和乡村治理提供了新思路和新途径，但这一过程也加速了乡村人口流动，伴随的是乡村人口结构、组织结构和社会阶层结构的变化，“三留守”(即留守老人、留守妇女和留守儿童)，“空心村”等严峻问题的出现，导致自治主体的丧失、制度失灵和社会失范等问题；另一方面，在广大中西部地区，民主选举、民主管理、民主监督、民主决策“四个民主”在实践中也多停留在形式上的民主选举上，在一些乡村治理薄弱地区，民主选举甚至受到黑恶势力、宗族势力、贿选等不良因素影响，其余“三个民主”也呈现出虚设情况，在实践中难以深入开展实现，出现所谓村民自治空转现象，导致乡村治理效果不佳，效能低下。

2.乡村治理制度不完善，自治组织行政化问题

从基层群众自治制度来看，乡镇政府对于村民委员会负有“指导、支持、帮助”的责任，村委会需要承担协调和配合乡镇政府工作的义务，但在历次的《村组法》中，对“指导、支持、帮助”仅作了原则性的抽象表述，缺乏具体的内容和程序规定，对村委会协调和配合乡镇政府工作的内容和范围也缺乏明确表述。二者关系的不对称落到实践中，“指导”关系变成了“领导”关系，极大地削弱了乡村的自治功能。村委会干部多忙于乡政府派发的工作任务，无暇顾及群众自治的开展，这种“领导”关系尤其在“人和财”两方面表现突出：一方面，从村民委员会组织法精神和法理上来看，村干部由村民选出，对村民负责的非脱产干部，因村务管理导致的误工费，从村集体资产中支付一定补贴，而在乡村治理实践中，乡镇政府干预村委会的选举现象时有发生，与此同时，乡镇政府对村干部实行考核制度，以“绩效定工资，以考核定奖惩”，将村干部纳入到吃“财政饭”的脱产干部，受工资和奖惩的牵制，原本应对村民负责的村干部转变成对乡镇政府负责，完全打破了村民自治的界限。另一方面，村财乡管是村民自治组织行政化的又一重要体现。考虑到民主管理、民主监督、民主监督在乡村落实不佳的状况，导致贪腐现象和治理失效的困局，国家在98版法修改中规定了村财乡管制度，实行严格的乡财审批和转付，村财乡管制度的确降低了村干部腐败的频发率，但是也成为了乡镇政府控制乡村的有力抓手，成为乡镇政府的行政工具，外部力量的高度制约下，无疑削减了乡村自治功能的开发和多元主体参与到乡村治理中。

3.乡村问题的复杂化，传统治理体系难以适应问题

乡村社会结构的变化，村民自治化效能不高；乡村治理制度的缺陷，自治组织行政化现象严重。这使得“乡政村治”模式的“自治核心”受到严重削弱，传统乡村治理模式在实践中难以发挥作用。同时在新时代背景下乡村爆发出了一些新问题：在参与主体方面，乡村经济的发展使得民众物质生活水平得到极大改善，出于关注公众事务和维护自身利益的需要，一些新乡贤组织，外来人口等参与乡村事务的积极性提高，这对乡村治理提提出了民主化和法治化的要求。社会文化方面，相对于传统乡村的稳定性和封闭性，市场经济的发展、城镇化和信息技术的发展，极大地带来了乡村的流动性和开放性，带来进步的同时，也使得传统礼俗社会受到冲击，一些优秀的传统文化和优良道德被抛弃，取而代之的是一些拜金主义、唯利是图、享乐主义等不良价值观念，一些村庄存在法制教育落后，村民容易受蛊惑走上违法道路。环境方面，一些乡村生态文明建设滞后，村庄生态环境恶化。资源方面，存在自然资源过度开采和大量人力资源留不住等现象，都是新时代乡村治理亟需解决的难题。

(三)“三治结合”的价值内核：践行“以人民为中心”的治理理念

“为人民谋幸福，为民族谋复兴”是中国共产党人的初心和使命，将浙江桐乡经验上升到构建新时代“三治结合”的乡村治理体系，既是将党在长期革命和建设中“从群众中来，到群众中去”的群众路线发扬光大，更是践行新时代“以人民为中心”的治理理念和肯定人民的首创精神。“以人民为中心”的价值内核不仅肯定了人民的主体地位，又调动和鼓舞了人民的参与主动性，更加突出新时代建设和形成“共建、共治、共享”的乡村治理格局，使人民群众在乡村治理和乡村现代化的过程中收获更多的参与感和满足感。党的十九大来，注重将法治和德治嵌入到乡村自治框架中，用三治融合型治理方式取代传统较为单一的乡村治理方式已经取得初步效果。“以人民为中心”的价值立场和价值追求深深根植于“三治结合”乡村治理体系生成的外部逻辑和内部逻辑中。在“三治结合”生成的外部逻辑中，新时代社会主要矛盾的转化、国家治理现代的视域下，党和政府深深关注广大农村几亿农民的生活和发展，从国家层面提出构建新时代乡村振兴战略，“按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求”，努力实现农村和农业现代化。在“三治结合”生成的内部逻辑中，党和政府立足于乡村现实，直面乡村治理困境，发挥人民群众的首创精神，践行党的群众路线，力图使乡村焕发出新的治理面貌。从根本上来说，“三治结合”乡村治理体系力图保障乡村农民根本利益，提升人民生活质量和幸福感，实现农民对美好生活的向往和需要。

到此，“三治结合”乡村治理体系的生成逻辑已经形成完整体系，实现了外部驱动、内部动力、价值理念的有机统一，回答了新时代乡村治理体系“是什么”的问题，外部驱动和内部动力回答了“三治结合”乡村治理体系“为什么产生”的问题，而价值理念则回答了“三治结合”乡村治理体系的产生“为了什么”的问题。

二、新时代“三治结合”乡村治理体系的实践指向

“三治结合”乡村治理体系在国家战略调整的外部驱动和内部治理困境的动力下已经形成，并统一于“以人民为中心的”价值立场和价值追求中，必然要在实践中检验成效。从普遍性的视角来看，“三治结合”应从以下方面丰富实践。

(一)确保政府归位与自治到位，激发自治活力

自治是“三治”的核心，自治具有内生于乡村、低成本和灵活性强等特点，让乡村自治运转起来，必须激发乡村自治活力。第一，要发挥基层党建的引领作用。新中国70年来的乡村治理成就表明，乡村治理的关键在于党的领导。“三治结合”作为一个有机整体，必须要用整体性的思维和系统性的观点进行制度设计和安排，如果各治理要素单独发挥作用，势必难以形成合力。桐乡经验表明，党建引领和政府统筹起着协调各方，在利益矛盾化解和乡村治理中发挥战斗堡垒作用，使“三治”协同推进，发挥整体性的效果。新时代以党建为引领，创新乡村治理，涌现出一批先进示范乡村，如四川省成都市战旗村，利用支部当好“火车头”探索社会协同治理模式，成效显著。第二，厘清乡镇政府与乡村社会的权责边界。建立权责清单是改变当前自治组织行政化现象严重的重要思路，贯彻落实《村民委员会组织法》中的指导关系而非领导关系，确保村民自治的真实性和有效性。第三，“三治结合”的乡村治理体系需要简约高效的基层管理体制，改变传统“九龙治水”碎片化的局面，设置专门的基层政府机构，统筹推进治理进程。第四，积极探索自治重心的下移。缩小治理单元，以自然村为突破口，推动“四个民主”贯彻落实，建立自然村自治单元治理体系，同时探索建立对参与主体的长效激励机制，给予一定的物质和精神奖励。第五，政府要积极培育和鼓励诸如农民协会、新乡贤协会、红白理事会等乡村社会组织的发展，发挥其在民意汇集、矛盾化解、协调村委工作等方面的积极作用。

(二)建设乡村法治事业，实现依法治村

法治是“三治”的保障。新时代的乡村治理要坚持法律为本，将自治主体的行为规范、自治运行的体制机制、乡村矛盾的化解、小微权力腐败的防治等纳入到法律的框架内，改变传统的“人治”思维，运用法治思维和法治手段推进现代化乡村治理，营造良好的乡村法治环境。具体来说，第一，加强农村立法，做到乡村治理有法可依。除《村民委员会自治法》外，乡村立法还远远不能够满足新时代乡村治理的需要，尤其在在土地资源、宅基地管理、林业资源等涉及农民切身利益的方面，亟须得到法律的充实和保障。第二，完善《村民组织法》等现有法律。尤其是在社会利益多元化驱动下形成的乡村社会组织，给予地位的承认和行为规范，引导其参与到乡村现代化治理的大局中。第三，维护法律的权威，法律的生命力在于执行。一方面要提升村民的法律意识和法律思维，监督自治组织的运行，尤其要抓好村干部关键少数作用，以文化墙、法治公园、主题宣讲活动等为载体依托，开展法律下乡、普法宣传、司法救助服务等乡村公共服务供给，如广东省惠州市，探索一村一个法律顾问的乡村法治路径，取得乡村法治的典型示范。另一方面，要培育一只专业水平高、法律意识强的基层执法队伍，对于违法犯罪行为的坚决打击和“零容忍”，维护乡村公平正义，形成良好的乡村法治环境。

(三)重塑乡村道德环境，强化乡村德治支撑

德治是“三治”的灵魂，德治素以“润物无声、柔风细雨、潜移默化”等优势深入人心，滋养着自治和法治，降低乡村治理的成本。在“皇权不下县”的封建社会，德治在乡村社会的治理中发挥了举足轻重的作用，也为新时代乡村治理提供了新视角和新思路。“治理国家、治理社会必须一手抓法治、一手抓德治，实现法治德治相辅相成、相得益彰”。[7]新时代乡村治理是一个涉及乡村自治、经济、文化、生态等多方面多领域的系统工程，一方面法律不能包揽全域，需要道德的填充和引领；另一方面，以法治村并不排斥一些非正式制度、村规民约、民俗习惯等“软法”参与到乡村治理中来，以法的刚性和德的柔性结合，达到“刚柔并济”的效果。当前，乡村道德秩序存在一定程度的滑坡，存在孝文化的缺失、传统诚信流失、金钱至上、攀比成瘾等不良社会风气，必须重塑乡村道德环境，强化德治在乡村治理中的引领作用。落实到实践中，第一，要坚持走中国特色社会主义的文化发展道路，增强乡村文化自信，以社会主义核心价值观为引领，构建新时代乡村文化体系，抵制腐朽文化。第二，挖掘优秀传统文化，以城市文化反哺乡村，鼓励乡村文化创新，推动乡风文明建设，形成村庄独特的乡风理念，注重“新乡贤”等群体的感召和乡村社会组织的作用，设立村庄民间奖项，开展“身边好人”、“诚信家庭”、“道德模范”等评选活动，发挥榜样的力量和示范作用。第三，在法律框架下和道德原则内，鼓励村民以问题为导向，制定村规民约，设立一定的奖惩机制，保证约得“准”，落到“实”。在道德的感召下，让乡村文化和追求向着真善美发展充实，让乡风醇起来、美起来、浓起来，为乡村治理奠定良好的“软环境”。

(四)因地制宜，优化“三治”的组合模式和结构性配比

“三治结合”的乡村治理体系在中国广大差异化乡村实践，必须认识到“三治结合”不是随机结合，也不是三者平均发力，而是因地制宜，以问题为导向确定合适的组合模式和结构性配比，从而达到治理有效的新时代乡村治理效果。首先，可依据村庄类型确定“三治”的组合模式。单从理论上对“三治结合”的探讨而缺乏对实践载体的分析，难免存在脱离实际而不具备可操作性。比如有学者认为，可以从总体上将中国的乡村划分为传统乡村和城镇化了的乡村，针对传统乡村法治弱、德治强的特点，应保持德治的优势下，加强法治建设；针对城镇化了的乡村德治弱，法治强的特点，则应该注重德治建设。同时，也可以依据不同的条件划分为东中西部村庄、边境地区村庄、少数民族聚居地区村庄、民族混合地区村庄等类型，“三治结合”也会呈现不同的组合模式，如“弱法+弱德+强自治”组合式、“重法+自治+弱德”组合式、“弱法+自“三治”的结构性配比，对于乡村治理中的不同问题，科学确定自治、法治、德治三者的权重，做到主次分明和有主有辅。比如在打击乡村黑恶势力，维护乡村秩序方面，必须以法治为手段，严惩犯罪分子；在对待宗教信仰方面，要以发挥自治为主，德治法治为辅手段，保障村民宗教信仰自由的同时，又积极引导其与社会主义社会发展相适应；在构建乡村孝文化、邻里互助、诚实守信等乡风文明建设方面，则要以德治为主，法治自治为辅助手段。如上，符合实际的组合模式和科学的结构性配比，才能将“三治结合”落实到精细化的乡村治理实践中。

总之， “三治结合”作为新时代乡村治理的一种新范式刚刚拉开局面，在当前实践中取得初步成效。对“三治结合”乡村治理体系的进一步研究，应该从理论充实和实践经验总结两个方面展开。在理论充实方面，进一步提炼丰富“三治”的理论支撑，充实理论内容，形成具有中国特色的乡村治理理论范式，加强与国际社会关于乡村治理的经验交流，提升中国在乡村治理领域的话语权；在经验总结方面，中国数量众多，地区差异较大的乡村给予了“三治结合”治理体系广阔的视野和实践空间，以开放、包容的态度推动“三治”实践，打造全国乡村治理智慧分享平台，因地制宜，取长补短，助力乡村有效治理。总的来说，“三治结合”的乡村治理体系，要强化政策、理论和实践的协同效应，做到政策供给，理论创新和具体实践的衔接配合。